我国品种管理制度发展现状、问题与建议

2018-06-08，，，，

种子 2018年5期

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(全国农业技术推广服务中心，北京 100125)

农作物品种是决定农业生产数量和质量的内在因素，农作物品种改良是农业生产进步的重要标志。农作物品种管理是种子管理的源头，是农业生产安全的重要保障。完善我国农作物品种管理制度、推进现代种业发展是满足农业供给侧结构性改革的需求，是乡村振兴相关产业发展的基础。近年来，我国在品种管理制度改革创新方面已经取得了显著成效，但还需要进一步从我国实际情况出发[1]，充分认识种业发展规律和借鉴国际品种管理模式[2]，进而完善我国农作物品种管理制度，推进现代种业发展。

1 我国农作物品种管理制度的形成与发展

发展现代种业的核心是品种创新。国内外经验表明，品种管理对于引领品种创新方向、加快品种创新步伐具有十分重要的作用。新中国以来，我国品种管理制度坚持问题导向、实事求是、改革创新的原则，主要经历了3个阶段的发展。

第一个阶段，新中国成立后不久，我国就对部分农作物品种开展区域试验，相继建立了国家和省级品种审定制度。

我国农作物品种区域试验和审定工作最早可以追溯到1956年，源自苏联[3]。20世纪60～70 年代，我国的品种审定首先在山西、黑龙江、辽宁、河北、广东等省开展。1978年5月，国务院在批复农林部《关于加强种子工作的报告》时指出[4]，“建立全国和各省农作物品种审定委员会。负责品种审定、命名、登记，提出推广意见。未经审定委员会审定的品种，不得随意推广。”1981年12月22日，原农牧渔业部成立全国农作物品种审定委员会[5]，审议了《全国农作物品种审定试行条例》，负责组织区域试验和生产试验，审定国家、跨省(区、市)的品种，并确定适宜推广地区和相应的栽培技术。1982年5月22日，《全国农作物品种审定试行条例》《品种区域试验管理办法(试行草案)》由原农牧渔业部颁布实施，标志着国家级农作物品种审定制度在我国建立[3]。1989年3月13日，《中华人民共和国种子管理条例》由国务院颁布实施，我国农作物品种实行国家和省两级审定制度得以法规的形式确立。各省相继制定了地方性法规、条例及有关实施办法，农作物品种审定逐渐步入规范化、法制化轨道。

第二个阶段，我国第一部《种子法》于2000年颁布实施，标志着我国种业进入到依法发展阶段，建立了以主要农作物品种审定为核心的品种管理制度。2000年12月，《中华人民共和国种子法》在我国首次颁布实施，明确对稻、小麦、玉米、棉花、大豆等主要农作物品种规定实行国家和省两级审定，但是对其他(非主要)农作物品种如何管理未予规定。此后，在全国各省(市、自治区)相继制定出台的地方省级农作物种子条例中[6]，除明确主要农作物品种实行审定管理外，多数省份对其他(非主要)农作物品种管理也作了相应的规定，组织开展了相关作物的品种区试，实行审定、认定、登记、鉴定、备案等品种管理。全国农技中心则组织开展了对非主要农作物品种的国家级鉴定工作。

第三个阶段，2016年新修订实施的《种子法》对品种管理制度进行了改革，明确了稻、小麦、玉米、棉花、大豆5种主要农作物品种实行审定制度，同时提出国家对部分非主要农作物实行品种登记制度[7]。根据新《种子法》第二十二条规定：“国家对部分非主要农作物实行品种登记制度，列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记。实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定”；第二十三条规定：“应当登记的农作物品种未经登记的，不得发布广告、推广，不得以登记品种的名义销售”。2017年5月1日起正式实施的《非主要农作物品种登记办法》《第一批非主要农作物登记目录》《非主要农作物品种登记指南》，对具体实施非主要农作物品种登记工作进行了顶层设计，其中列入第一批登记目录的作物共计有29 种(表1)。

表1 第一批非主要农作物登记目录

序号种类农作物名称拉丁学名1马铃薯 Solanum tuberosum L.2甘薯 Ipomoea batatas ( L.) Lam.3谷子 Setaria italica (L.) Beauv.4粮食作物高粱 Sorghum bicolor (L.)Moench5大麦(青稞) Hordeum vulgare L.6蚕豆 Vicia faba L.7豌豆 Pisum sativum L.8甘蓝型油菜白菜型芥菜型 Brassica napus L. Brassica campestris L. Brassica juncea Czern.et Coss9油料作物花生 Arachis hypogaea L.10亚麻(胡麻) Linum usitatissimum L.11向日葵 Helianthus annuus L.12糖料甘蔗 Saccharum spp.13甜菜 Beta vulgaris L. 14大白菜 Brassica campestris L.ssp.pekinensis(Lour.) Olsson15结球甘蓝 Brassica oleracea L.var.capitata (L.) Alef.var.alba DC.16黄瓜 Cucumis sativum L.17蔬菜番茄 Lycopersicon esculentun Mill.18辣椒 Capsicum L.19茎瘤芥 Brassica juncea var.tumida Tsen et Lee20西瓜 Citrullus lanatus (Thunb.)Matsum. et Nakai21甜瓜 Cucumis melo L.22苹果 Malus Mill.23柑橘 Citrus L.24果树香蕉 Musa acuminata Colla25梨 Pyrus L.26葡萄 Vitis L.27桃 Prunus persica (L.) Batsch.28茶树茶树 Camellia sinensis (L.) O. Kuntze29热带作物橡胶树 Hevea brasiliensis(Willd.ex A.de Juss.) Muell.Arg.

几十年来，我国农作物品种管理制度从无到有，从管理条例到法律法规，不断健全，不断完善，为我国种植业生产发挥了重要的保障作用，特别是为确保国家粮食安全和帮助农民选种用种奠定了重要的技术基础。

2 新《种子法》颁布实施以来，我国农作物品种管理制度改革创新效果与影响分析

新《种子法》自2016年颁布实施以来，在品种管理制度方面，主要修改完善主要农作物品种审定制度，并建立起非主要农作物品种登记制度，先后出台了《主要农作物品种审定办法》《非主要农作物品种登记办法》及相关配套条规。两年来，品种管理制度的一系列改革创新举措，已在品种选育、生产应用等相关领域产生积极影响。

2.1 开通了品种审定绿色通道和联合体试验，拓宽了试验渠道，满足了广大育种单位的需要。

两年来，绿色通道试验从国家级拓展至省级，开设范围由杂交水稻、杂交玉米扩展到全部5种主要农作物，国家联合体试验、特殊类型品种自主试验、自主生产试验等相继开放，试验区组设置按同一适宜生态区调整优化，解决了品种试验容量严重不足的问题，基本满足了育种者的试验需求。据统计，2017年全国5种主要农作物试验品种24 600多个、试验点26 400多个(次)，分别是2015年的1.6倍和3.2倍。其中，国家级试验品种增至7 300多个，增长了4.5倍。与此同时，民族种业育种创新能力不断增强，目前我国农作物自主选育品种已经占据主导地位，自主选育品种面积占比达到95%。

2.2 按照绿色发展要求调整审定标准，加快了绿色优质等类型品种的育成和推广。

按照绿色优质、高产稳产、特殊专用分类制定了品种审定指标，更好地发挥市场决定作用，多设路灯，少设路障，促进多出品种，快出品种，出好品种，从根本上解决品种“三多三少”问题。2017年通过国家审定的品种中，小麦抗赤霉病品种由2015年的1个增加到3个，国标一级优质稻品种从2个增加到8个、优质稻品种比率由41.0%增至60.9%，第一批联合攻关的8个适宜机收籽粒玉米品种通过审定，其中籽粒玉米品种平均容重达到759 g/L，比审定标准要求高出49 g，此外高蛋白大豆品种数也明显增长。

2.3 启动非主要农作物品种登记制度，促进了各地优特经济作物品种科研育种和产业的健康快速发展。

2017年，农业部出台了《非主要农作物品种登记办法》，发布了第一批29种非主要农作物登记目录、品种登记指南，建立了品种登记管理信息系统。品种登记的实施使非主要农作物品种的推广销售有了“身份证”，强化了市场监管，鼓励了新品种选育，保护了农民的利益。截止2018年4月，农业农村部(农业部)已发布了10期品种登记公告，共公告品种3 587个，大大调动了科研单位和企业对经济作物新品种选育研发开发投入的积极性。

3 存在问题

通过改革创新，进一步激发了我国农作物品种管理体制机制的活力，取得了积极的成效。但是，受限于制度创设滞后、生产和市场两方面形势变化等因素，目前也存在着一些不尽如人意、需要积极改进和完善的地方。

3.1 品种试验审定运行机制和基础支撑需要完善

一是随着绿色通道、联合体试验等自主渠道试验开展，拓宽了品种参试渠道，但试验水平有待提高，试验质量管理上需要加强。二是品种试验渠道放开，区试容量矛盾基本解决，具备能力的抗鉴、测试、分析等单位的数量不足、经费不足、仪器设备落后，综合测试能力亟待提升。三是农业发展进入新阶段，品种审定标准制要更注重质量效益提升，满足特色专用和绿色优质发展需求要更有力度。

3.2 非主要农作物品种登记工作向精深推进更加迫切

一是法律宣传贯彻还不到位，品种登记工作人员观念有待转变，申请者认识需要提高。二是品种登记缺乏统一规范的审查工作细则，科学细化的操作规程亟待出台。三是部门职能划分尚不明确，果树等品种的管理主体亟待确定。四是品种登记后的事后监管工作亟待建立。五是部分种植面积较大、效益高的特色非主要农作物未列入登记目录，不利于特色种业发展。

3.3 农作物品种数量不断井喷，品种选择困惑亟待破题

随着改革步伐加快，种业创新能力不断提升，审定品种数量大幅度增加，再加上引种备案，短期内推向市场的品种数量成倍增长。据不完全统计，截至2015年，通过国家及省级审定的主要农作物品种28 391个，最近两年又新增了2 672个，其中2017年国审品种数增幅达194%。更多新品种通过试验审定，为生产提供了更多选择的同时，也给种子经营者和农民带来了选什么种和怎么选种的困惑。国家在强化品种管理的同时，要以更强有力的措施和更创新的方法手段抓好品种展示示范，加快科技成果转化，帮助农民选种。

4 对策建议

当前，面对我国农业发展的新形势和现代种业发展的新要求，从人多地少、生态条件复杂多样的基本国情和种业发展现状出发，我国品种管理制度的改革发展必须符合中国国情，任何照搬国外的做法都将难以凑效，甚至是根本行不通。着眼乡村振兴战略新要求，要解决好种业存在的问题，必须深化品种管理制度改革创新，加快推动种业发展质量变革，创新品种试验管理机制，完善制度设计，提升品种管理水平，为农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略提供更有力的品种保障。

目前，对主要农作物品种保持审定制度还是必要的[8]。原因：一是农业生产规模小、分散，农民选择品种能力低，需要国家审定为农民选用品种把好关、提供支持和帮助，有利于推广优良的农作物品种；二是种子企业小，育种单位多，诚信体系还不健全，企业还达不到像美国孟山都、先锋这样的企业研发能力、诚信力、品种评价能力和测试能力，实施品种审定制度有利于保障农民用种安全，保护农民利益。因此，主要农作物品种还应保留审定制度。但保留主要农作物品种审定制度，不是原封不动地延续，应根据当前情况进行优化完善，同时进一步科学实施品种登记制度。

4.1 优化完善主要农作物品种审定制度

主要农作物品种审定制度在今后较长的一段时间里仍将发挥重要作用。现行的主要农作物品种审定制度需要进一步优化与完善。

第一，继续深化品种审定改革。一要加大品种审定绿色通道实施力度。国家和省两级要全面开通主要农作物品种审定绿色通道，建立健全以企业为责任主体的品种审定管理制度[9]；二要完善并科学实施品种审定撤销机制。进一步健全品种展示示范与推广品种跟踪评价体系，对存在不可克服严重缺陷的品种及时撤销审定，保障农业生产用种安全，促进优良品种推广。三要持续推进引种备案。加快建立同一适宜生态区不同省份之间的品种试验数据共享互认机制[10]，简化引种备案要求，提高引种效率，细化省级同一适宜生态区划分，最大限度地实现品种适宜种植区与市场需求的有机结合。

第二，深化品种试验管理创新。进一步强化品种试验组织管理，加快出台《主要农作物品种试验管理办法》。一要健全市场需求导向的品种试验机制。紧密结合种植业结构调整，优化试验设计，科学设置试验组别，建立健全节水节肥节药等绿色品种评价指标体系；允许企业自行开展自有优质高端品种试验，进而满足多元化市场需求[10]。二要完善提升品种试验体系。要持续加强国家和省级品种试验承担单位基础设施条件建设，加强试验技术人员法律法规与专业知识培训；强化品种试验体系的资源共享与信息互通，提高为各主体提供品种试验服务的能力。三要统筹各渠道品种试验管理。要统一国家级品种审定绿色通道试验、联合体试验、自有品种试验、优质高端品种试验的试验方案和要求，要统一纳入国家品种试验数据信息采集与运行管理平台[10]；要进一步优化品种试验点布局，科学增加抗性鉴定单位；加强对各主体、各渠道品种试验承担单位、试验技术人员的培训和指导。

第三，加强国家和省两级审定协调。要建立国家级和省级审定协同机制[10]，建立健全全国统一的种业大数据平台、试验数据信息采集分析平台，实现品种试验、审定、撤销审定、引种备案等信息互联互通。借鉴京津冀一体化品种审定的做法和经验，推进建立品种审定区域间协同合作的机制，各地、尤其是同一生态区相关省要加强沟通协调，实现资源共享、效率提升。

4.2 进一步科学具体实施非主要农作物品种登记制度

第一，继续加大登记制度宣传和工作贯彻落实力度。一是增强法律意识，积极转变观念。二是强化宣传培训，抓好过渡衔接。进一步强化《办法》的宣传培训，指导科研单位、企业和个人对列入登记目录的作物及时登记，鼓励各级种子管理部门对地方特色品种进行登记。

第二，完善规范品种登记制度，支撑非主要农作物产业发展。一是细化规范登记许可审批审查工作细则。广泛宣传品种登记工作，明确办事流程，规范登记操作，以提高品种登记申报效率。二是根据农业生产实际和品种试验技术水平，适时出台第二批登记目录，扩大登记作物范围，支撑产业发展。

第三，加强品种登记工作的事后监管。强化品种登记申请者社会诚信管理、责任主体管理，强化各级农业主管部门对品种登记的监管职责，切实加强事中事后监管，确保登记品种用种安全。一是做好登记品种的安全跟踪评价工作。开展登记品种符合性验证、安全性评价、真实性鉴定试验和示范推广，跟踪登记作物品种动态，客观验证评价登记品种的表现，对出现不可克服的严重缺陷的品种要及时依法撤销[11]。二是做好市场监管工作。规范非主要农作物市场行为，打击假冒侵权，对应当登记未经登记的农作物品种进行推广，或者以登记品种的名义进行销售的行为，按照相关规定进行处理。

第四，加强品种登记与新品种权保护紧密配合。通过建立统一的品种信息数据库，促进新品种保护测试与品种登记紧密配合[12]，在源头上对品种名称、性状表现等品种信息进行科学规范管理。特别是要使登记品种名称与新品种保护申请名称一致，这不仅有利于全面掌握已知品种的来源和性状数据，进而科学地选择近似品种进行DUS测试，促进植物新品种权保护，而且也为确定申请登记的品种是否是新品种提供依据和为种子生产经营市场监管提供法律依据。