推动京津冀协同发展的税收征管体制改革研究

◆李为人 ◆沈 静 ◆林慧娟

一、京津冀协同发展及税收征管政策梳理

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持的座谈会上就推进京津冀协同发展提出了五点要求，到2015年政府工作报告提出，推动京津冀发展要在交通一体化、产业升级转移等领域率先取得实质性突破，表明京津冀一体化正式进入了政策落地期。自2015年至今，许多政策文件相继出台（见图1），通过对这些政策文件的梳理，可以科学研制京津冀协同发展的方向、进程以及未来仍需解决的问题。

图1 京津冀协同发展政策文件

税收作为组织国家财政收入的主要形式，在调节经济运行、促进区域协调发展等方面发挥着重要作用，京津冀协同发展要求构建税收一体化。从2015年《京津冀协同发展规划纲要》发布后，三省市各税务机关协同贯彻落实京津冀协同发展的方针政策，以问题为导向，以创新为动力，在税收政策、营商环境、信息共享交换以及涉税争议协调机制等方面展开了一系列工作，具体政策参见图2。

图2 京津冀协同发展税收政策文件

二、京津冀协同发展税收征管现状及问题分析

（一）税收征管改革碎片化

2014年7月18日，京津冀协同发展税收工作领导小组成立，重点研究促进京津冀协同发展税收层面关于税收政策、税收便利化、信息共享交换以及涉税争议协调机制四个方面的问题。虽然三省市在税收征管助力税收制度建设方面做出了许多努力，但我们更应该看到三地税务机关推进征管改革的联动机制还不够完善，这会造成协同税收征管改革呈现出碎片化，区域内不同税务机关之间改革进度不一致，主要体现为税收征管过程中三地政策落实进度的差异性、政策执行标准的差异性、行政工作协同的滞后性三个方面。

首先，京津冀三地在税收政策落实进度存在着差异性。自2015年4月30日《京津冀协同发展规划纲要》发布之后，三省市各级税务机关都在认真解读文件内容，贯彻文件内涵精神，积极发挥税收职能作用，服务京津冀协同发展。但是，由于三省市地区之间经济发展、信息技术水平以及地理人文环境等方面存在着较大的差异性，导致三者在落实税收政策的推进程度上有着很大的不一致。比如，在2016年11月1日，天津市燕化新材料有限公司迁入燕山地区并按照《国家税务总局关于京津冀范围内纳税人办理跨省（市）迁移有关问题的通知》的相关要求，燕山国税局合理简化了企业跨省（市）迁移手续，实现企业京津冀迁移无缝对接，落实地域税收征管壁垒的打破，做到了“区域互联，税企互通”。但同时，很多基层税务局并未开展此项工作，这就导致各地改革的进度和质量参差不齐，迫切需要切实可行的税收政策来将这些碎片连成面。

其次，京津冀三地在税收征管过程中政策执行标准存在差异性。党的十九大报告指出我国未来发展在注重效率的同时，要更加兼顾公平，公平成为我国现阶段经济发展应该重点考虑的目标。京津冀区域的经济发展不平衡更需要税收发挥其公平职能。构建公平税制，税收政策的制定是第一步。我们不难发现，在京津冀一体化的过程中，三地在税收征管中对政策执行标准的差异性较大。基于以下两个原因：一是在制定税收政策之前，没有进行深入实践，没有考虑到税收征管工作的复杂性，从而使得发布后的这些政策存在短板。这就导致了不同税务机关以及纳税人对于政策解读的随意性和偏差；二是体现在税收执法层面。税收执法人员的业务素质参差不齐，这就导致了对相同税收案件，京津冀三地税务机关处理结果不同。税收征管执法标准的不一致，会让跨地区经营企业无所适从，给企业的正常经营发展带来很多的人为障碍和不必要的成本支出。

再次，京津冀三地在税务征管协同过程中呈现相对封闭性，区域行政壁垒亟待被打破。随着京津冀一体化的逐步推进，三地经济活动日益频繁，企业跨地区涉税行为越来越多。虽然中央成立了京津冀一体化领导小组，但在税收协调方面仍缺乏一个专业化的协同办税机构。这虽然导致三地会针对一些税收征管案件一起查办，但在实际税务征收管理过程中三地间还是缺乏相应的税收征管协作管理制度，协作税收征管的流程及责任追究方面缺乏相应法律制度加以约束。针对存在的这类问题，2015年6月财政部和国家税务总局印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，对京津冀协同发展中财税分成、利益分享的相关问题加以明确，并制定了标准和方法。但是，如何将这个政策规定贯彻落实，还需要进一步制定具有可操作性、有针对性的举措。

（二）税收与税源的背离程度较高

京津冀协同发展的税收征管机制在所得税方面的问题尤为突出。北京、天津、河北是三个地理位置毗邻，但税收征管相对独立的行政区划单位，这就涉及企业跨地区经营的税收征管问题。财预〔2002〕5号文的出台，标志着我国正式着手解决企业跨地区经营的税收问题，但是当时只是对列入清单的跨地区经营企业按照企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区之间进行税收分配。随着2008年《企业所得税法》的颁布，其第五十条做出了明确的规定：“作为居民企业，如果在我国境内发起了没有法人资格的营业机构，那么该居民企业就应该汇总营业机构的收入、费用等进行计算并交纳企业所得税。”国家税务总局便颁布了《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》，又根据财预〔2012〕40号文件的精神，修订和完善了跨地区经营汇总纳税管理办法。目前随后针对京津冀地区跨区经营所得税分配问题的基础性文件依然为修订后的《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局公告2012年第57号）。可见，对于京津冀跨地区经营企业所得税的征管问题，仍需出台有针对性和实效性文件。

从京津冀地区税收与税源背离状况来分析，本文选取北京、天津和河北三个地区2006年至2016年实际征收的企业所得税税收收入与当期的国内生产总值（GDP）进行测算。相关数据从国家统计局统计数据中获取。定义企业所得税税收与税源背离度为当期该地区实际征收的企业所得税税收收入与该省（市）当年国内生产总值①本应该用企业所得税应纳税所得额作为分母，由于在获取数据上有困难，只能用GDP来代替，虽然存在偏差，但也能反映出一定的问题。之比，即：

其中：Ti表示该地区某年实际分配入库的企业所得税（从一般预算收入中的企业所得税中获取），Gi表示该地区某年的GDP总量。并以该年的全国地方级企业所得税税收收入与全国的GDP比值作为标准值②全国可以被看作是一个封闭的均衡体，虽然各地区之间税收与税源不一定匹配，但是从全国整体来说应该是匹配的。进行比较。若各地区企业所得税税收与税源背离度低于标准值，则为税收输出地；若高于，则为税收输入地。两者相差越大则税收的输出效应或输入效应越强。以三地税收与税源背离度和标准值之间的倍数来表示与标准值之间的差距。

表1 京津冀三地企业所得税税收、税源背离度与全国标准值的倍数③原始数据来源于历年《中国统计年鉴》，下同。

不难看出，从2006年开始，北京市税收总体上随年份的增长而增长，近几年的倍数值差距都在3以上，天津市相对来说与全国标准值上下浮动不大基本可以认为税收与税源处于较为均衡的状态。再看河北省，近十年（2016年数据缺失）的水平均在0.7以下，由于一些企业可能在天津、河北拥有分支机构，但其总机构往往都设立在北京。由此可以看出，京津冀的税收与税源背离状况不容乐观，这也验证了2015年政府工作报告中提出要推动京津冀协调发展的科学性。2017年是提出京津冀一体化发展的第三个年度，也可用此方法，采用2016、2017年的税收收入和国内生产总值的数据，来估证京津冀一体化发展的成果。

如果将京津冀三地看作一个封闭的均衡体，利用上述方法进行税收税源背离度的研究，可以得到下表的分析结果：

表2 京津冀三地企业所得税税收、税源背离度与三地标准值的倍数

从表中可以看出，北京税收输入的偏离度相较于全国标准值计算的结果而言较小，主要原因在于总机构在北京的企业只有部分其分支机构设立在天津、河北地区，还有部分企业在京津冀以外的地区开展营业活动。改变均衡体界定后，天津市的税收性质发生了一些变化，从相对均衡甚至略有税收流入地位到处于税收输出地定位。这主要由于在京津冀三地均衡体中，天津往往会作为北京的继受者，由于地理位置等原因，北京的企业也更愿意选取天津作为第一步跨区经营业务拓展的目的地。河北省依旧扮演着税收输出地的角色，倍数维持在0.4倍左右，说明河北省产生了税源，但是流失了大量的税收，形成了“有税源无税收”的局面，不利于京津冀税收征管一体化的协同发展。

（三）信息管税力度落实不够

2015年9月28日，国家税务总局根据《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）发布了《“互联网+税务”行动计划》。在推动京津冀税收征管协同一体化的过程中，“互联网+税务”的影子也贯穿了整个改革过程。大数据、互联网技术在税收征管协同的一体化过程中既是基础工具又是催化剂。信息管税大数据的有效利用，可以推进税收一体化的发展进而推动京津冀一体化发展，若运用大数据信息管税缺位，则会拖慢整个一体化进程。

虽然，现阶段，京津冀三地税务征管在这方面取得了一些成绩，如电子外管证的推行、三地税收知识库通查平台的建立等，但这些是远远不够的，其中一个显著的问题就是征管信息共享机制还尚未建立。受长期以来形成的行政管理权限约束，京津冀三地税务局之间信息互动十分有限，三地税务机关之间的税务征管信息共享程度较低。对于涉及他方的税收管理案件往往仅采取协查函的互通方式进行有限的互动，对于一些要案也只能在国家税务总局的推动下才会形成高效的互动协作。

此外，对于在落实京津冀产业协同发展，疏解非首都功能的过程中，按照市、区政府要求迁出的企业适用的税收政策方面，迁出企业依然要到税务机关先办理注销登记，再到迁入地办理税务登记，还需要报送一系列资料，手续较为烦琐，无形中也增加了纳税人的搬迁成本。这些问题都可以通过进一步落实“互联网+税务”行动计划，建立共享平台来进行简化，以充分发挥信息管税的优势。

三、京津冀协同发展税收征管改革的有益经验

虽然，在京津冀税收征管协同发展的进程中依然存在一些尚待解决的问题，但不可否认的是，在这一过程中，也获得了很多有益经验。2017年7月20日，国家税务总局举行了上半年新闻通报会，会上通报数据显示，上半年全国税务部门共组织税收收入7万亿元（已扣减出口退税），同比增长8.9%。区域优势行业税收增长成为一大亮点，如京津冀地区通用设备制造业税收增长57.7%，高于全国29.7个百分点；长江经济带地区软件和信息技术服务业税收增长52.5%，高于全国13.8个百分点。税收数据被称作是宏观经济发展的晴雨表，而其中数据间的变化反映了当下经济发展的脉搏。京津冀地区税收收入的变化也反映出京津冀一体化是有利于区域协调发展的。在税收征管协同一体化进程中，本文认为有以下几点建议可供参考。

（一）京津冀三地税收知识库内容实现通查

为配合京津冀一体化战略，三地税务部门逐步实现了北京、天津、河北三地知识库内容信息共享。一地用户登录后在“级别”下拉选项中选择另外两地即可查询到相应的国地税知识内容。京津冀国地税知识库内容通查的实现，不仅进一步拓展和优化了知识库使用功能，更为京津冀税收征管一体化提供了有力支撑。未来，可以在此基础上，进一步引入信息技术，逐步建立起全国税收知识库，实现一地登录，全国各地税收法规政策等税收知识均可查询，方便纳税人，提高征管效率。

（二）离境退税跨省互联互通

2016年6月17日，北京市、天津市两地国家税务局、海关共同签署了《离境退税互联互通协作备忘录》，在全国率先实现离境退税跨省互联互通。通过此机制，境外旅客在京津区域内，购买退税商品后，可自由选择离境口岸，并享受退税。比如，一境外旅客是在天津购买的商品，但其要从北京坐飞机离境，该旅客就可以选择在北京进行海关核验，办理离境退税业务。京津离境退税互联互通协议的签订，是京津海关、国税等部门服务京津冀协同发展的新起点，也是我国离境退税跨省互联互通的新起点。未来，在全国范围内逐步推开，实现境外旅客任意地点离境均可办理离境退税业务，更好地发挥资源效益，为助力我国旅游经济健康发展，也为境外旅客提供国际化服务，进一步发挥离境退税政策效应。

（三）税务机关设置的重新整合

京津冀区域税收一体化的继续发展，须对税务征管机构设置重新整合，打破传统的税收征管的行政区划的设置。目前，我国税务机关按各级行政区划进行设置，一级行政区划就有一级税务机关，且分为国、地税两个部门。无论该地区的经济发展情况、税源多寡情况如何，都是有一级税务机关就有一级人事配套，这不仅导致不同税务机关的工作量与工作人员数量不匹配，还导致企业稍微向外拓展一些业务就变成了跨地区经营，带来税收征管体制方面的复杂和混乱。按经济发展情况相应分为大区，打破税务机关按传统五级行政区划设置，各大区设税务机关，对本区内的税收工作统一管理。这样，不仅可以简化税制，而且少数的税务机关之间实现信息共享和调节也是较为容易的，可以更加严格对税源进行监控。此外，大区内部统一的税收优惠政策也可削弱企业进行税收转移操作带来的影响，以有效解决税收与税源的脱节问题。

四、基于京津冀协同发展的税收征管体制改革的对策建议

（一）强化税收征管整体观

税收征管体现在对税收政策落实进度、政策执行标准以及行政工作协助等方面，在税收征管过程中，务必要强化税收征管的整体观念。主要体现在统一推进税收征管协同进度、统一税收政策执行标准以及强化行政工作协作力度。

首先，统一推进京津冀三地税收征管协同进度。选取某个区或县税务局作为典型，先行开展改革工作，是较为科学的，但不能忘记“以点带面”。试验的目的是为了推广，在改革试点成功以后，应该在京津冀区域内及时普遍推广，统一各地税务机关的改革方向和工作，避免给纳税人带来政策含混不清的困扰，同时也能统一推进税收征管协同进度，避免不同税务机关进度不齐，形成“短板效应”，影响京津冀一体化均衡发展。

其次，统一京津冀三地税收政策执行标准。《税收征管法》是各地税务局以及纳税人的征纳活动的法律准则和执行依据。现阶段，我国的税收征管法律体系还需进一步加以完善，各税种法规在制定过程中应该协同配合。如此才能保证税收征管的整体性、全局性、规范性和可行性，才能提升税收征管的实践意义。京津冀三地税务机关应当在对相关政策性文件梳理和解读过程中，加强组织机构之间的沟通协调，统一三地的税收征管执行标准以及一些行政处罚裁量标准，逐步在税收政策执行层面实现区域协同发展。

再次，强化京津冀三地的行政工作协作力度。现阶段，京津冀三省市在行政工作中存在着孤立性，有着较高的行政壁垒。随着京津冀一体化进程的逐步推进，三者之间的业务活动往来更加频繁和多样化，企业跨地区经营活动越来越多，这凸显了在京津冀三地建立协同共治税收征管机制的重要性和紧迫性。在税务机关组织结构层面，可以考虑实行三地的互联互通，在税收协调以及具体税务案件处理领域，尤其是对涉及三地税收征管案件的查办，应当设立一个固定组织管理机构，机构人员可以从各地区税务机关选派，这也有助于三地区的沟通协作和统一发展。特别地，在税务机关机构人员的建设上，要给予高度重视。习近平总书记也指出，要把严格管理干部和热情关心干部结合起来。既要做“减法”，通过推行便利化改革，减轻不必要的工作负担，又要做“加法”，提升干部业务素质，打通人才培养渠道，最大限度调动基层干部的积极性、创造性，激励他们更好地干事创业。为此，可采取相互交流、定期联合培训、开展联合检查等多种形式，促使税收征管人员在交流中得到锻炼，提高京津冀三地税收征管人员的业务技能和税收协同共治能力。

（二）完善跨地区经营所得税分配制度

目前跨地区经营所得税分配制度的基础性文件还是国家税务总局公告2012年第57号，迄今为止，我国经济领域的很多发展已发生了天翻地覆的变化。现有的《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》与现今经济要素不相适应的地方也越来越多。比如：税收管辖权界定不明确、缺乏科学性，对三级和三级以下的分支机构的税收征管存在严重的缺位现象，分支机构的级次判别与认定不合理以及分摊比例一刀切、分支机构之间成本费用等界定模糊等问题。

以京津冀一体化发展为契机，进一步完善跨地区所得税分配制度，出台相关针对性政策文件，以京津冀的跨省（市）经营税收征管为试点。具体完善思路可以从将企业总分支机构的实际经营规模、企业性质、经济活动的贡献程度、涵养税源的前期建设成本以及企业生产带来的外部性等综合因素纳入分摊比例考虑因素范围内。由于北京和天津的经济发展速度较快，许多企业总部设在北京和天津，在河北省有多家分支机构，这些分支机构的所得税一直是向总部缴纳的。这带来了河北税收收入的大量流失。针对这个问题，北京已经做出了一些努力。例如，京地税发〔2016〕72号文《疏解非首都功能产业的税收支持政策》对一些企业提出了强制迁出的要求，并给予了一系列相应的税收优惠政策。但是，跨省经营企业的税收管理仍有很长一段路要走，未来可以考虑调整总分机构在税收收入划分上的比例，加强北京、天津对于河北的转移支付、在不干扰企业正常经营的情况下，鼓励分支机构成为独立法人。

（三）进一步落实京津冀地区的“互联网+税务”行动计划

“互联网+税务”行动计划的基本原则就包括要统筹基础平台建设，统筹税收信息化建设，整合信息技术资源，打造税收治理的新格局。从目前情况来看，在全国范围内建立统一的征管平台和税收信息共享平台是较为困难的，但如果以京津冀协同发展为契机，适时打造区域内统一征管和信息共享机制，阻力相对较小，部门之间相对较容易协调。

促进京津冀协同发展的税收征管涉及北京、天津、河北多个税务征管部门。三地税务部门为了实现办税服务“一体化”、政策发布“一窗展”和社会公开“一站通”三大主要功能，在国家税务总局的指导下，一直在积极构建统一办税平台——“京津冀综合税务服务网”，但目前该平台尚未建成投入使用。目前，京津冀的防伪税控系统、重点税源系统还是独立的，但是在出口退税系统上，北京和天津率先打通了离境退税跨省互联互通。下一步，税务机关仍需要整合上述系统，加快建立统一的征管平台，使京津冀三地税务部门都能在这个系统平台上统一办公，以提高税收征管质效。

大数据时代，信息技术的发展至关重要，如何加快信息技术在税务平台建设方面的应用更是重中之重。如果没有先进的信息技术支持和信息共享，办税效率就会相对比较低，增加征纳成本，同时逃漏税现象会更加难以管理，造成税收流失。未来，信息共享障碍完全打通，统一征管平台建成使用，不仅可为税款征收带来极大的便利，对于税务稽查，以及简化办税相关手续等方面都将产生显著成效。

[1]大连市国家税务局课题组.跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理探究[J].税务研究,2016,(3).

[2]李文涛.区域经济一体化进程中的税收协同初探——兼论对广西北部湾经济区税收协同发展的设想[J].经济研究参考，2015,(17).

[3]李大庆.政府间税收利益协调的法律机制——以京津冀协同发展税收收入分配政策为例[J].税收经济研究，2016,(4).

[4]汪怡慈.跨地区经营企业所得税征管存在的问题及对策分析[D].杭州：浙江财经大学,2015.

[5]郑克为，柴 晶，陈 飞.浅析京津冀一体化下的税务稽查协同发展[J].天津经济,2016,(3).

[6]朱元广.协同创新 不断提升 京津冀税收便利化水平[N].中国税务报，2016-05-18.