“营改增”后房地产市场税收调控政策的重新审视

◆张标敏 ◆孙凯雯

自2003年8月国务院将房地产业定位为国民经济支柱产业以来，①《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）。房地产业已作为拉动我国经济增长的重要动力，但也带来房价过快增长的问题，这也成为影响社会稳定的因素。为了抑制房价过快增长，国家多次对房地产市场进行宏观调控。税收政策作为房地产调控的重要工具，被国家寄予发挥重要作用的期望而高频使用，然而房地产税收调控后表现出的“调控——房价上涨——再调控——房价再上涨”循环，调控效果备受质疑，难以得到社会认同。

2016年5月1日，营改增试点全面推行，营业税退出历史舞台，按照营改增试点方案，实行增值税平移营业税政策。增值税制度的核心作用是实现税收中性，可以最大限度地避免营业税等流转税导致的重复征税问题，实现对最终消费课税，使税收对投资、经营、交易决策的影响降到最低程度。

随着增值税改革的继续深化和立法进程加快，现有房地产税收调控政策因存在已有问题和面临新的挑战而需要重新审视，既要确保房地产市场的平稳健康发展，也要保证税收调控政策精准靶向，实现政策应有的目标和功能。

一、房地产市场税收调控的理论依据

（一）市场失灵理论

市场失灵理论认为，作为资源配置的最佳方式，完全竞争的市场结构能够使所有资源配置达到帕累托最优。因垄断、外部性、信息不对称以及公共产品等因素的存在，价格机制难以实现资源有效配置而达到帕累托最优状态，即市场机制无法实现资源配置效率的最大化，市场出现失灵。因此，当出现市场失灵时，必须政府干预以实现资源配置效率最大化。

房地产市场失灵主要表现在：（1）房地产需求供给与价格的不平衡关系。房地产兼具自住需求和投资投机需求属性，但土地的供给缺乏弹性，房地产市场需求与供给的特殊性，导致房地产市场配置资源的机制失灵。如房地产行业出现泡沫化，投机行为盛行，影响经济正常运行，引发社会动荡。（2）房地产财富和不可移动的特性导致了其交易的限制性，从而使房地产市场失灵。（3）房地产产品的区域性、资金密集性以及市场准入限制，容易形成房地产市场的相对垄断。

国家通过对房地产市场过热或衰退的判断，确定增税或减税的税收调节方向，通过调整税率、税收优惠等方式，对房地产市场经济活动进行干预以达到调控房地产市场目的。

（二）税收中性理论

税收中性是指政府征税不应对市场机制正常运行造成扭曲而影响资源有效配置。亚当·斯密最早提出税收中性思想，他认为，“看不见的手”——市场机制能够自动调节市场的生产和消费，并实现资源最佳配置，政府没有必要干预市场。阿尔弗雷德·马歇尔则在《经济学原理》中阐述了中性税收原则，认为税收会影响纳税人的生产和消费决策，使得市场价格发生扭曲和资源配置低效，税收必须尽可能不干预市场机制“中性”运行。

前述房地产市场失灵问题，需要政府依据房地产市场发展情况，运用税收政策工具，改变资源配置效率、影响经济运行。政府灵活运用税收调控手段，不仅可以有效提高资源配置效率，还可以稳定房地产经济运行，即：当市场稳定、健康发展时，应采用税收中性理论减少干预；当市场失灵时，应当利用税收中性理论，及时调整税收政策，解决供求矛盾，促使房地产市场回归合理运行轨道。

（三）税收调控作用机理

一般而言，税收宏观调控的目的是通过调整税收政策影响房地产交易成本（税负）、改变市场预期，从而引导市场交易主体做出与宏观调控目标相一致的行为选择，实现宏观调控的预期目标。假定其他条件不变的情况下，税收调控作为矫正市场失灵的重要工具，可以影响房地产企业的经营行为，从而调节房地产供求，改变房地产市场的供求总量和结构，实现宏观调控目标，改善整个房地产市场状况（价格由P0下调为P1，见下图）。

税收调控下房地产市场供求关系平衡图

二、现行房地产市场税收调控政策及其内在缺陷

（一）房地产市场税收调控政策简述

据统计，2005年以来，国家采取的房地产宏观调控政策中涉及税收调控的就有14次，涉及6个税种，分别为营业税、增值税①根据《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）附件三规定，营改增后，增值税继续延续营改增前的房地产调控营业税政策。、契税、土地增值税、个人所得税和印花税。这其中，从改变纳税人税收负担角度看，营业税、契税是最频繁使用的税收调控工具，营业税前后调整达7次，平均18个月即调整1次，而契税则前后调整3次，主要是作为激励工具而使用（见下表）。

2005年以来房地产市场税收调控政策表

（二）房地产市场税收调控政策内在的缺陷

1.功能定位的偏离

从税收调控实践来看，国家采取的税收调控政策涉及营业税、契税、土地增值税、个人所得税和印花税，不论是政策组合还是单税种，调控作用并不如预期。国家根据调控需要，不断变化个人销售住房免征营业税所需持有的时间，从而增加买卖双方的交易成本，提高住房投资、投机者的持有成本，但从另一方面看，国家为了保证住房需求、鼓励住房消费所采取的契税、土地增值税、印花税政策则更为宽松，①尽管国务院2013年强调严格按转让所得的20%计征个人所得税，但实际上这只是对《个人所得税法实施条例》规定的再次强调，不能认为是调控手段。并没有实现与营业税的同步调整，特别是房地产过热的情况下，契税、土地增值税和印花税的反向调节，既弱化了营业税的调控效果，也导致国家要求地方政府采取非税收调控工具（如限购、限贷、限价、限售等）予以强化，以提振调控效果，这某种程度上可以部分解释税收调控下房价循环上涨的现象。

因此，房地产税收调控虽然一定程度上短暂抑制住了房价飞速上涨的势头，但没有达到促进房地产市场回归理性的目标，总体上没有实现其预定调控目标。从实际来看，严厉调控下，购房者的需求被抑制，很大部分不是因为税收调控增加了成本。同时，这种税收成本因为房地产的旺盛需求内化到价格中转嫁给了购房者，新的平衡点的价格高于调控前的平衡价格。地方政府更多通过限购、限贷等行政举措，压制购房者的购房资格，人为改变了房地产市场供求关系，以达到短期的宏观调控目的。

2.税收法定的缺失

（1）税法层级较低。营业税（增值税）、契税、土地增值税和印花税，均属于授权立法的行政法规（暂行条例）。财政部和国家税务总局根据征管需要和宏观经济形势变化，制定部门规章、规范性文件，其中《契税暂行条例》授权各省、自治区和直辖市制定地方行政法规，总体上法律位阶较低。因法律效力层级偏低，使得我国房地产税收调控实践操作性不强、频繁多变，效果打了折扣，且与法治社会的建设目标相偏离。

（2）政策的弱稳定性。税收调控政策的频繁变化会损害税法的稳定性。同时，税收调控作为一种政府行为，纳税人会根据税收调控政策采取相应的对策和行动。因此，调控政策的变动也会损害调控受体的信赖利益。例如，2016年2月采取的鼓励住房消费的营业税反向操作，距离2015年3月份发布的营业税政策不到一年，二者的差异在于个人销售其购买2年以上（含2年）的非普通住房由差额征收营业税（增值税）改为免征营业税（增值税）。

（3）调控政策“行政化”。考察2005年以来13次税收宏观调控，除了2006年和2013年由国务院转发或直接发布外，其他11次均是由财税主管部门以财税文件或国家税务总局文件形式发布的。根据我国现行法律规定，税收宏观调控政策的制定权力是由全国人大、全国人大常委会以及国务院行使的。财政部和国家税务总局是国务院的行政主管部门，尽管得到国务院授权或者为了提高调控效率、省去烦琐决策程序而直接制定税收调控政策，履行房地产市场税收调控职能，但严格意义上财政部与国家税务总局行使税收宏观调控权并不符合法律规定。①《立法法》的第八条第八项、第九条及第十条第三款规定，税收的基本制度只能通过法律进行规定，如果全国人大以及常委会尚未就此制定法律的，其有权根据实际情况的需要授权国务院对该部分税收事项制定行政法规，但国务院不得再将此权力转授给其他机关。

3.调控权力“集权化”

营改增后，增值税、所得税等主要税种都是中央地方共享税，地方政府实际上并无可替代营业税的主体税种；从税政权看，地方没有开征、停征税种的立法权，也没有调整共享税和地方税税率的权力，地方税收调控能力不足。因此，房地产市场税收调控政策的供给权全部集中于中央，地方政府缺少对房地产市场“因城施策”的调节工具，也使得国家难以实现区域差异化的税收政策，也造成房地产调控的“因城施策”行政化色彩。例如，财税〔2016〕23号文放宽了契税优惠政策和营业税优惠政策，同时规定北京市、上海市、广州市、深圳市暂不执行第二套改善性住房契税和营业税优惠政策，亦即差异化的区域性调控政策需要国务院（或国务院授权的部门）制定。但是，这也造成另一个弊端，2016年第三季度开始的新一轮房地产正向调控，郑州、合肥、厦门、南京等热点城市，却无法对财税〔2016〕23号文进行修正或执行差异化税收调控政策，税收调控政策难以有效发挥作用，而多需要限购、限贷、限售、限价等行政举措来兜底、补充。

4.增值税中性原则的侵蚀

根据营改增试点方案和过渡期政策，增值税完全平移房地产调控营业税政策的内容。个人持有满两年的住房对外销售免征增值税，即平移原有营业税免税政策，以减轻卖方税收负担，但从全链条来看，会阻断抵扣链条。买方既隐性承担了卖方在取得该房产时所承担的增值税，也会在再转让房产时因未获得进项税额需要对其转让收入全额缴税，背离了税收中性原则。例如，2018年10月个人将其持有超过2年的住房以210万元价格对外销售（假设含增值税10万元），其取得成本为110万元，买方为企业（一般纳税人）且于2019年1月以220万元价格（不含税）对外销售。根据过渡期政策，因个人转让住房免征增值税，亦即作为一般纳税人的企业购入该项房产无法取得增值税专用发票及相应的进项税额，造成个人转让房产时免征的增值税10万元又转由该企业承担。因此，因个人住房交易免征增值税，导致增值税抵扣链条在这个环节被阻断，总体税负可能增加，减税效应反而被弱化。

三、我国台湾和香港地区房地产税收调控经验借鉴

为稳定本地房地产市场、应对房地产异动带来的各种问题，我国台湾地区和香港特区政府采取了积极的房地产调控政策，其中税收政策是重要的调控工具。

（一）台湾地区房地产税收调控实践

台湾地区为了加强房地产调控，采取了严厉的税收政策。存量房地产交易除了需要缴交土地增值税、契税外，自2011年6月1日起开征“特种货物及劳务税”（俗称奢侈税），将不动产列入征税范围，调控非自用住宅的短期交易以打击炒房行为，即对非自用住宅一年内转手的，按销售额征收15%奢侈税，对一年以上两年以内转手，按销售额征收10%奢侈税。2016年1月1日，台湾地区停征针对不动产的特种货物及劳务税，实施新版房地合一税，即台湾地区居民持有房屋未满1年即出售，按45%税率对其所得征收房地合一税；持有1年以上、2年以下的税率为35%；持有超过2年至10年以下的税率为20%；持有超过10年的税率则为15%。同时，为限制外资炒房，对于非境内居住者、总机构在境外的营利企业，其出售未持满1年的就其所得按45%征税，持有超过1年的按35%征税。但对自住者交易所得未满400万新台币的免税，超过400万新台币部分的税率为10%。

（二）香港特区政府房地产税收调控实践

香港特区政府为抑制快速上涨的房价， 2010年11月以来，先后4次出台房地产需求管理措施，其中就有越来越严厉的房地产印花税政策，以加大房地产交易成本。2016年11月5日，为防范房地产泡沫恶化，特区政府再次推出针对投资住宅物业的更严厉的需求管理措施，提高双倍印花税（从价印花税）税率，不论房价、不论个人或公司名义购买，税率提升至15%（首次置业的香港永久性居民可豁免）。因此，对于非香港永久性居民或公司，购买香港住宅物业需要支付高达30%的印花税（含15%买家印花税），加上可能需要缴交高达20%的额外印花税（视卖方持有物业的期限而定），印花税的总税负最高可达50%，房屋交易的税收成本大幅上升。

（三）我国台湾和香港地区房地产税收调控经验借鉴

1.税收法定且不损税制总体稳定性、完整性。我国台湾和香港地区，房地产调控税收政策均通过立法程序制定。房地产调控涉及的税种并非主体税种，其开征、停征或调整不会影响税制本身。以我国台湾地区为例，房产交易所得（利得）征收房地合一税，既不改变房产保有环节应当缴纳的地价税、房屋税，也未改变交易环节应当缴纳的契税和土地增值税，也同样对个人的该项交易所得征收个人所得税。

2.因应时势以灵活发挥调节功能。我国香港和台湾地区均根据房地产市场发展的状况，适时调整房地产调控政策，既为了保证房地产市场健康发展，也为了增加财政收入以实现社会目的。回应社会关切，既达到调控目的，也不伤及合理需求。如香港地区，三年内，大幅调高印花税，就在于应对不断涌入的境外资本造成的房价攀升局面。

3.因应实际且兼顾效率与公平原则。税收调控工具从增加交易成本入手以抑制需求，提高调控的效率、充分发挥政策功能，同时兼顾社会目标。以台湾地区为例，2016年征收房地合一税后，设置“防错杀条款”规定，避免非自愿性因素、遗赠或合建分售遭到重罚，并设有不溯及既往的“日出条款”。同时，台湾征收的房地合一税，扣除“中央统筹分配款”后的余额，应用于住宅政策及长期照顾服务方面需要发生的支出。

4.税收调控具有针对性和有效性。针对房地产实际情况及时出台和跟进新的政策以保证政策的有效性、时效性，也针对一手房、存量房联动调整，确保调控政策效果溢出而偏离调控政策指向。

四、房地产市场税收调控政策的重置

税收宏观调控作为国家宏观调控的主要工具，其实施效果既会影响调控目标的实现，也会影响税法体系的整体性和稳定性。因此，根据房地产税收调控理论，重新审视现有房地产税收调控政策，明确政策功能指向，保证税制的整体稳定性，在增值税逐步淡出下，升华印花税的功能，确保房地产市场税收调控政策的有效性。

（一）税收调控政策的功能指向

1.加强顶层设计，处理好政府与市场的职能边界。税收政策作为调控组合工具之一，需要从国家层面统筹考虑各类政策工具的总体效能，遵循税收法定原则，提高法律层级，从法律层面制定和实施房地产税收政策，消除以往税收调控政策频繁调整的短期化和行政化色彩，并且避免税收政策频繁调整或者短期化而影响税制的整体性、稳定性。

2.税收调控政策应当符合相机抉择的要求，可靠、可行、可控且可随时转换。通过把税收政策放进市场，让市场机制发挥作用来调控房价。基于此，因个人所得税对转让方普遍征收、土地增值税对转让方存量住房交易增值征税、契税仅由存量住房受让方承担的特点，其不适宜作为最佳的税收调控工具。

3.普遍调节且避免出现逆向选择和道德风险。为了实现房地产市场宏观调控功能，既可以同步调控一手房和存量房市场，加大或减轻一手房和存量住房交易的成本以抑制或刺激需求，也可以同时对个人和非个人调控，避免出现政策漏洞而使政策调控效果弱化。

4.税种专职，收放自如且双向调节。税收调控政策自身以及根据调控需要所做的调整不应当妨碍其他税种功能的发挥，也不应当因调整税收政策而对整个税制产生负面影响。同时，税收调控政策的调整不应当伤及合理的房地产居住需求，而要充分达到抑制房地产投资或投机需求的目的。

5.税收调控政策应当矫正房地产交易价格，同时能够体现税收公平。通过税收政策调整能够显著影响房地产交易成本，矫正房地产交易价格，最终达到影响交易频次和交易价格的目的。同时，税收政策调整能够调节社会财富分配，通过抑制投资、投机性住房需求，并扶持自住以及改善性住房需求，以达到税收的相对公平。

（二）房地产市场税收调控工具的重寻

1.增值税的逐步淡出

税收中性原则是增值税制度的基石，是构建符合现代税收制度要求的增值税制度的关键。经合组织（OECD）2015年11月公布的《国际增值税/货物劳务税指南》明确将中性原则作为两个核心原则之一，其原理就是增值税/货物劳务税只对最终消费征税，但在纳税人经营投资决策行为影响方面则保持中性。继续深化的增值税改革和即将开展的增值税立法应充分发挥税收中性原则的作用，以中性原则为指导原则重构增值税制度，取消房地产调控增值税免税优惠以及征收率征收的做法，另寻其他房地产调控税收政策工具，既确保增值税抵扣链条的完整，避免因增值税作为调控政策而对市场行为造成扭曲，也可以确保增值税抵扣机制完整、稳定和连贯，以避免因增值税政策频繁变动而侵蚀增值税制度的基础。

为保持营改增后房地产调控营业税政策的延续性，短期内可以对个人转让住宅实行增值税即征即退或先征后退的优惠政策，既保证交易环节保持税负基本不变和增值税链条的完整，也可以保证税收优惠的数目字管理以摸清优惠底数，最终体现房地产政策指向。

2.土地增值税和契税“适时调整”

（1）适时调整土地增值税政策。为促进房地产消费，减轻购房人税收负担，财政部、国家税务总局于2008年11月下发财税〔2008〕137号文，给予个人销售住房暂免征收土地增值税的优惠。目前，房地产市场形势相比文件出台时期已经发生根本变化，个人作为存量住房的交易主体。应当配合房地产税收调控工具的使用，随房地产形势变化做出相应的调整、完善。

（2）差异化实行契税优惠政策。实行全国统一的无差别的个人家庭首套和第二套改善性住房契税优惠政策，地方实际执行中一般根据购房者购房时在本地的住房拥有情况来确定其购买的住房属于家庭首套还是第二套改善性住房，征管实践中存在频繁买卖以及无法查询跨区域房产拥有情况问题，导致该优惠无法精准实施而成为一项普惠政策，违背政策初衷。因此，建议差异化实施契税优惠政策，确保同向房地产调控，仅给予家庭首次购房或首次购买第二套住房契税优惠，对于频繁购房者以及在全国房地产联网的情况下其他区域有房的人员则建议取消该项优惠。

3.印花税“工具化”

前文已述及，无论是我国台湾地区房地合一税还是香港特区印花税，其工具化特点十分明显。从我国来看，营改增后，增值税、土地增值税、契税都不宜作为最佳的调控工具。印花税作为一种行为税，是对经济活动和经济交往中设立、领受具有法律效力的凭证的行为征收的，该税种本身的特性能够满足前述税收调控政策功能指向的五个要求，同时省去开征新税种的烦琐立法程序。因此，可从以下方面强化印花税在房地产调控中的作用和地位。

一是修订《印花税条例》或上升为法律层级，从法律上明确将印花税作为房地产调控政策。同时，在《印花税法》或《印花税条例》中制定授权条款，规定可以通过一定的法定程序，适时适地采取差异化的印花税政策。

二是双向调节。正向从严调控时，调控对象及税率可控，可以对买卖双方或一方从高适用印花税税率，具体税率取决于所需加大的交易成本的高低。例如，对于重点调控的北京、上海、广州、深圳等城市，可以规定10%或甚至更高的税率，甚至可以规定房产交易双方都承担相同的印花税。反向从宽调控时，可以降低印花税率，甚至可以暂免征收，以降低交易成本。同时，为了保障低收入阶层等特定群体的住房需求，可以规定其购买住房豁免其自身应当承担的印花税。

三是调控范围可控。视房地产实际情况，可以不区分一手房和二手房以及买卖双方的属性（企事业单位或个人），以达到普遍且无差异调控的目的。调控的具体范围，则根据调控的具体需求。

四是区域范围可调。印花税法律明确授权省一级人民政府或人大常委会可以制定本地区印花税率，必要时，也可以法律明确中央确定的地区应当执行的印花税率，以提高该地区调控的时效。

[1]王增怀，朱爱国.香港房地产调控的经验与启示[J].金融纵横,2011,(4).

[2]李世民.楼市调控重在市场与法制——香港重税调控房价的启示[J].房地产导刊,2013,(4).

[3]杨 楠.房地产市场税收调控研究[D].长春：吉林大学,2013.

[4]陈 辉.论我国税收宏观调控的法律规制：以房地产税收宏观调控为例[D].湘潭：湘潭大学,2015.