财政扶持村级资金使用现状及改良路径

柴虎

【摘 要】为实现全面建成小康社会的目标，近年来，各级政府部门加大了对村级的扶持力度，拨付了大量的财政扶持资金，但由于种种原因，资金使用过程中出现了一些问题，影响了资金使用效益和预期目标的实现，本文从笔者调查了解的情况入手，阐述了存在的问题，并有针对地提出了改良路径建议。

【关键词】财政扶持资金；村级集体；改良

党的十八大明确了到2020年全面建成小康社会的战略目标，要完成这个宏伟目标，最关键的在于实现农村的小康。因此，近年来各级政府不断加大对村级经济社会发展的扶持力度，扶持的资金规模之大、项目范围之广前所未有。如笔者所在县级市，2014年以来每年安排各类扶持资金均在2亿元以上，扶持项目涉及干部报酬、组织运转、集体经济、基础设施、扶贫专项等等。客观地说，这些财政扶持资金的投放，为推动农业产业结构调整、保障村级组织运转、美化自然村庄面貌、完善农村基础设施、改进农村生态环境、增强农民群众获得感和幸福感等发挥了巨大的积极作用。但是，笔者在工作中发现，一些乡镇、行政村在使用财政扶持资金过程中存在一些不容忽视的问题，本文就如何解决存在的问题进行探讨。

一、财政扶持村级资金使用现状

1.部分项目资金使用与政策要求不相吻合

财政安排的扶持资金大多有明确、具体的政策指向和规定用途，但一些乡镇、行政村往往只重视资金的争取而忽视资金的使用安排，不可避免移用资金。如公益性岗位补贴资金，其政策设定补贴的对象是安排农村低保户家庭从事公益性工作的行政村，现实中低保户家庭或因病或因残而致贫基本缺乏劳动力，即使安排工作岗位也难以胜任。因此，一些行政村只是以低保户家庭人员申报，所获得的财政补贴资金部分或者全部由村集体留用，个别村甚至以发放低保户工资名义套取资金用于招待费等开支。又如一村一品奖补资金，资金管理办法明确其主要用于商标注册、品牌培育、产业开发、宣传推介及市场开拓，少部分可弥补村级办公经费，经对11个乡镇（街道）33个行政村调查，发现按规定用途使用的占比仅为23%，大多用于道路硬化、文化礼堂及活动、绿化苗木、卫生保洁等。

2.部分建设项目申报资料不实

部分财政补助项目要求达到一定的投资规模，才可按相应比例给予资金补助。如浙江省《一事一议财政奖补省级专项资金管理办法》规定“省财政奖补资金一般为项目核准总投资的三分之一左右”，浙江省《山区经济发展专项资金和项目管理办法》规定“产业平台建设、低丘缓坡重点区块开发项目，按项目总投资的一定比例实行直接补助，补助比例不超过50%”。为了获得理想的补助资金量以弥补自身资金不足，相关单位在上报项目建设资料时想方设法虚增投资总规模，有的将由市属部门直接发包实施的建设工程为我所用，包装为本村建设项目内容；有的将申报年度之前已经完工的项目再次进行整理申报；还有的进行重复申报、叠加申报等。

3.部分项目建设工程管理混乱

财政扶持村级项目资金，大部分是以实施建设工程形式得到运用，在实施过程中各类违规违纪现象时有发生。

（1）不采取公开招标而直接发包。现行规定是单项投资1万元以上建设工程均要进入乡镇（街道）公共资源交易中心进行公开招投标，但部分村漠视该规定，由村干部或村两委商量直接指定施工单位，甚至未签订承建合同即予实施。

（2）规避招标肢解项目发包。为规避进入上一级交易平台招标，故意抽减部分项目压低预算价，如将装修内容中地砖铺设单列进行变更增加等。

（3）结算价严重超合同价。工程预算不完整不准确，在施工过程中又以变更方式增加工程量，工程造價大幅度增加。

（4）以材料发票充抵建筑安装发票支付工程款及将工程款支付到个人账户。

（5）工程资料不完整。在实施中忽视对相关原始资料的审核和归集，导致事后不能完整反映项目建设过程。

4.部分项目决策不科学造成集体损失

为赶进度树政绩，罔顾相关法律法规硬性规定，抱着“先上车后买票甚至不买票”的思想，结果是好事未办好、实事未办实。有的村在建造集体房屋时，未批先建、批少建多、移址建设，从而导致村集体非法占地罚没款的损失；有的村在道路改造时，前期准备未完成即开工，如某村在毗连村未配合做好沿线农户土地政策处理的情况下强行施工，后被迫中止实施，村集体支付损失费12.95万元。

5.财务管理制度执行不到位

《会计法》《农村集体经济组织财务管理制度》等都对村级财务核算和资金管理作了明确规定，但在一些村却没有得到严格执行。一是会计信息失真，大量使用自购领款凭证开支费用，如以青苗补偿费名义退计划生育押金、付宅基地回购款、收公墓费用，以赞助款名义收回项目资金款等。二是村民误工开支证据不足，生产性误工、工程性误工、公益性误工等，仅凭一张工资发放单即予开支，缺乏与之相印证的误工登记清册。三是现金管理有漏洞，收入长期不入账、大额现金支付、资金违规存放、备用金超限额等现象相对比较普遍。

上述问题的存在，严重影响财政扶持资金效益的发挥，也易成为干群关系紧张和腐败现象的根源。究其原因，客观上是村集体收入匮乏，固有财源不足，而村庄环境、农业设施、出行交通等都迫切需要进行改善，基层村级组织需要通过一系列的项目实施回应群众关切的问题，最终导致了挪用挤占、项目绩效差等问题的发生；主观上讲，村干部缺乏对财经法律、规章、纪律的学习和遵守，认为只要争取到财政补助，至于怎么用可以由村里自行安排，从而导致项目资金使用管理上的问题。此外，资金分配单位只重视资金下达而忽视资金使用的日常监管，在项目实施、工程验收、事后成效等环节监督不到位也是不可忽视的因素。

二、加强财政扶持村级资金管理的改良路径

财政扶持村级资金管理的优劣，不仅影响财政资金政策绩效，而且直接影响农村群众的切身利益，更有可能滋生腐败现象。因此，管好用好财政扶持村级资金，确保国家惠农政策落地生根，意义重大。笔者以为，应从以下几方面进行着力完善：

1.及时调整资金分配机制

对一些操作性不强、难以达到政策效应的扶持资金，相关职能部门应认真做好跟踪问效，及时研究调整资金管理办法。如公益性岗位补贴资金应放宽安置对象，将农村低收入农户家庭纳入安置公益性岗位的范围并给予财政补贴，使更多的困难农户享受到该项政策；一村一品奖补资金应放宽资金使用方向，允许村级将奖补资金统筹用于经济社会事业发展等。

2.加大资金整合力度

目前，各地已经采取措施将部分涉农资金进行了整合，突出重点扶持幸福美丽乡村建设、山区经济项目等，但仍有一些项目由主管部门进行随意分配，资金规模较小、补助范围较大，使用效益不尽人意。一些行政村向多部门争取资金，少数村在一个年度内申报十几个项目，还有一些项目资金分散投入、难以达到预期效益。对这些“小而散”，要勇于打破资金管理部门原有的“固化利益”，统一归口至财政部门进行预算安排和分配，尽可能整合捆绑使用。

3.加强资金的监督管理

各乡镇（街道）应进一步加强对本辖区行政村的“三资”管理，主管部门应切实履行好业务指导职能。资金分配部门要克服“只管放款、不管效益”的做法，对项目实施全过程进行监督管理；部门之间要建立通畅的沟通协调机制，严把立项考察关、使用检查关、效益验收关；要建立完善财政扶持资金绩效评价办法，构建有效的激励机制，促使财政资金投入能获得最大的经济社会利益。

4.多举措发展壯大村级集体经济

村级集体经济是推进新农村建设的重要物质基础，对于促进农村经济社会加快发展具有十分重要的作用。要结合各村实际，充分利用现有资源，辅之以扶持政策，创建村级自身财源。要加大财政转移支付力度，取消村级资金配套的项目，尽量减少公益事务的村级负担，形成良性发展机制。对一些人口少、区位偏僻、交通不便的行政村，引导鼓励进行整村迁移，在相对优越的新环境中谋求新发展。

5.组织制度培训并严格执行落实

要采取定期培训的方式，使村级资金管理人员牢记并自觉遵守村级资金管理的各项规章制度。尤其是重大工程建设，要规范预算、发包、变更、结算、支付等行为，通过公开公正的招投标程序，与中标单位签订施工合同，工程竣工要经过相关单位验收。同时要加大违规责任追究力度，发现违反相关规定行为，应严格按照《浙江省违反村级财务管理规定行为责任追究办法》追究责任人员责任，以切实增强财经法规制度的权威和效力。