教育公平：教育发展的时代命题

孙曙 蒙石荣

教育公平是教育发展的核心命题之一。党的十九大报告提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。而早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》即把促进公平作为国家基本教育政策，强调“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。

人们关注教育公平，这不仅是出于对公平本身的追求，更是出于教育公平关涉人们对教育的获得感以及对美好生活的追求。虽然国内教育发展取得了瞩目的成就，但教育中“不平衡不充分”表现仍十分突出，教育公平问题在很长一段时间内一直是人们关注的焦点。

教育公平：一个似是而非的概念

公平意味着平等——在日常语境中，怀着朴素的公平观，人们习惯把教育公平等同于教育平等。实际上，由于主体不一样，对教育公平的理解也不一样。在理论建构中，教育公平有明确的内涵并由多重维度构成；在政策实践中，对教育公平的理解有明确的倾向；而在日常生活中，人们对教育公平的理解充满主观的感受与想象。

1.多维度建构的学术概念

在众多研究者看来，教育公平不能等同于教育平等，教育公平是重要的社会公平。石中英教授认为教育公平的主要内涵包括人人享受平等的教育权利；人人平等地享有公共教育资源；公共教育资源配置向社会弱势群体倾斜（“不平等”的矫正）；反对各种形式的教育特权。它包含教育资源配置的三种合理性原则：平等原则、差异原则和补偿原则——教育资源配置的平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面，强调教育起点平等和教育过程平等；教育资源配置的差异原则，是指根据受教育者个人存在的禀赋、兴趣和能力差异，差异性地配置教育资源，以满足其个性充分发展的需要；教育资源配置的补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿（褚宏启，2008）。

2.偏向资源配置的政策话语

追求教育公平是教育政策的重要目标，在众多政策文本中都明确提出促进教育公平。例如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把促进公平作为国家基本教育政策，强调“教育公平是社会公平的重要基础”。从最近十多年国家政策文本中有关教育公平的政策安排来看，石中英教授认为国家教育政策中“教育公平”主要指三个方面：（1）从内涵上说，教育公平主要被理解为“教育平等”，或“缩小教育差距”“促进教育均衡”；（2）从教育公平理念指导下的政策安排来说，主要涉及到公共教育资源的配置，包括机会、财力、师资、信息化等，关注各种教育资源配置的公平、平等或均衡；（3）從促进教育公平的主体来说，政府被认为要负主要责任，“要公平，找政府”。“政府教育政策文本当中对‘教育公平的理解主要是将其作为一种‘社会公平来对待，要调节的是作为社会公共资源的教育资源配置。”石中英指出。

3.充满主观感受的日常想象

除了学术研究中对教育公平的理性建构、政策实践中对教育公平的倾向性理解，人们还在日常生活中，怀着朴素的公平观，对教育公平充满想象。并且，这种想象随着时代的发展而产生变化，教育公平问题也时常引发争论。例如，当前在很多经济社会高度发达的西方民主国家里，教育也高度发达；随着社会领域不公平现象的减少，公平本身似乎已经成为教育的常态，但教育公平的问题并未自然终结。因为随着社会公平的提升，人们对于教育公平的期望也随之在增强，对教育不公平或反教育现象也更加敏感（王建华，2016）。在国内，人们从“有学上”的教育需求转变为“上好学”，也表明了人们对教育公平的期待不断提升。

挑战：促进教育公平的当下遭遇

实现教育公平是广大人民的诉求，也是教育政策制定的核心目标之一。但教育公平的实现并非一蹴而就，在当下面临众多挑战。

1.教育发展的不平衡不充分

十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。教育发展的不平衡不充分特征尤为突出。中国教育科学研究院研究员储朝晖指出，教育不平衡集中表现为城乡、区域、校际、群体四大差距比较大，教育基本公共服务全覆盖尚不到位，进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、残疾儿童等特殊群体平等受教育权利还需要进一步保障；教育发展的不充分主要体现为教育发展水平与社会对教育的需求存在较大差距。教育的公平发展意味着缩短城乡、区域、校际、群体受教育机会、水平的差距，提供更优质更多元的教育。

为促进教育的均衡发展，2012年1月教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》；2017年4月，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，提出义务教育从“基本均衡”走向“优质均衡”。截止到2018年2月，全国有2379个县（市、区）实现了义务教育均衡发展督导评估，占总县数的81%；有11个省（市），包括上海、北京、天津、江苏、浙江、广东、福建、吉林、安徽、山东、湖北等所有县全部实现了义务教育发展基本均衡。

但由于我国地域广袤、社会发展差异大以及人们对教育公平的期待日益增强，克服教育发展的不平衡不充分问题，在当下乃至未来很长一段时间仍是促进教育公平的核心议题之一。

2.由城乡二元结构到三元结构

城乡教育二元结构是推进教育公平发展的主要障碍，为此国务院在2016年7月印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出合理规划城乡义务教育学校布局建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置。随着城市化进程的推进，教育的城乡二元结构转变为城乡三元结构。

褚宏启教授指出，一种是传统的城乡教育二元结构形态，它与城乡二元经济结构和社会结构相对应，主要表现是城乡存在的巨大教育差距，城乡居民法定的平等的受教育权不能得到保障。另一种是伴随城市化进程而产生的城乡教育二元结构的新形态，农民进城务工成为农民工，是对传统城乡二元结构的突破，但农民工是农民与市民间的第三个社会群体，是伴随着城市化进程新生的社会第三元。当前社会的三元结构日渐清晰，教育的“三元结构”也随之显现，这种教育的“三元结构”本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构，其外在表现是城市内部教育的双轨制，是对于农民工及其随迁子女身份的制度歧视，是以流动人口为代表的弱势群体教育的边缘化。

由传统的城乡教育二元结构到城乡教育三元结构，是对教育公平提出的新挑战。

3.隐秘的阶层代际传递

通过教育平等地实现阶层的升迁从而获得更美好的生活是人们对教育公平的普遍想象与诉求。但学校教育并非都能满足人们的公平诉求，在一些研究视野中，学校教育甚至被认为是社会不公的放大器，复制了现有不同阶层、群体的不平等。实际上，学校教育的公平即体现在不因学生的家庭背景差异而影响人人都享有平等的教育机会以及人人都有“出彩”的可能。

虽然在政策话语中，教育公平主要表现为通过公共教育资源的均衡配置推进教育系统的公平，进而惠及更多群体，让不同阶层的群体都平等地享有更优质的教育。但资源的投入并非是万能的，美国著名的“科尔曼报告”指出教育的增加不能消除群体或阶级之间经济、文化差异，针对弱势群体的教育补偿政策不会有太大效果（马晓强，2006）。这背后涉及到一个更为隐秘的问题：阶层的代际传递。也就是学生的所在的阶层、家庭背景影响着学生的学业成就以及教育进阶，家庭出身的不平等可能会给学生带来学业进步的障碍，出身优越家庭学生更容易获取更高的学业成就。以资源均衡配置为主要路径的教育公平可以通过国家的宏观政策稳步推进，但以帮助学生克服其出身不平等所带来的学业进步障碍的教育公平之路“路漫漫其修远兮”。

可能：新时代促进教育公平的可能

教育公平道阻且长。在新时代背景下，教育的公平发展除了要实现公共教育资源的合理性配置，还要关注教育系统本身隐蔽的正义问题以及重视教师在促进教育公平作用。

1.公共教育资源合理配置仍是基础性前提

虽然根据“科尔曼报告”，教育公共资源的投入对教育公平的促进并不是万能的，但缺少平等的资源配置也是“万万不能”的，尤其是在我国教育发展“不平衡不充分”十分突出的基本国情下，公共教育资源的合理配置仍是公平的基础性前提。公共教育资源的配置应打破传统城乡二元结构乃至三元结构的壁垒，实现城乡教育一体化，按照教育公平的平等原则、差异原则和补偿原则进行安排。

褚宏启教授指出，城乡教育公平分为平等性公平、差异性公平和补偿性公平。平等原则要求城乡学校为学生提供平等的受教育的机会和条件，要求与之相应的入学招生制度、教育条件标准（物质条件和师资条件）必須以平等（均等、一样）为目标，确保城乡每一个受教育者在教育起点、教育条件方面的无差别对待；差异原则反映的是“不同情况不同对待”的要求，在城乡教育一体化过程中，要承认城乡不同区域、不同学校的特点差异，尊重差异，彰显差异，鼓励城乡学校根据各自的实际情况创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现特色发展、优势互补、整体提升；补偿原则要求关注受教育者的社会经济地位的差距，关注城乡间和学校间教育资源条件的差距，对落后地区、对薄弱学校、对处境不利的受教育者在教育资源配置上予以额外补偿。

2.关注教育系统更为隐蔽的正义问题

在促进教育公平的过程中，除了要关注公共教育资源的配置过程中的正义性问题，还要关注教育系统本身更为隐蔽的正义问题。石中英教授认为“完全意义上的教育公平或公平的教育，不单单是指教育公共资源配置方面的平等、均衡或差距缩小，更应该旨在解决教育系统内部普遍存在的不平等、不民主，以及等级化、边缘化、排斥、欺侮等现象”。在他看来，在教育领域中，教育公平作为一种政策理念以及有关政策安排和政策工具，应该指向“好的教育”或“真正的教育”，并由此而指向每个人美好的生活。

为此我们要区分为了教育的教育公平和为了公平的教育公平两种公平概念。王建华教授指出，为了教育的教育公平意味着将教育公平作为教育本身的问题，而为了公平的教育公平则意味着将教育公平视为社会问题。他主张“教育公平应从教育本身出发，通过教育变革实现一种实质性的教育公平，即为了教育的教育公平”。

作为社会问题的教育公平更多地是关注资源配置以及阶层平等等社会公平问题，而作为教育问题的教育公平则关注教育系统本身的正义问题。例如学校教育过程中存在的只关注部分学生的成长而忽视甚至排斥另一部分学生发展的现象，需要超越资源配置的视野，从人的发展本身，反思在这过程中隐蔽的正义问题。

3.赋能教师，重视教师队伍建设

百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。教师，尤其是优秀教师被作为一种需要合理配置的教育资源，对促进或守护一方教育公平发挥了重要作用。在促进城乡教育一体化过程中，教师流动执教作为一项促进教育公平的重要举措，形成了优质学校教师到薄弱学校、乡村学校支教或结对帮扶的现象。另外，长期坚守在乡村学校或薄弱学校的教师，也正是因为他们的默默付出，让众多家庭出生不平等的学生拥有了更多发展的可能。

2018年1月，中共中央、国务院出台了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出到2035年，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师；教师主动适应信息化、人工智能等新技术变革，积极有效开展教育教学。在新时代教育发展下，教师仍是促进教育公平发展的重要力量。“学校的物质条件并不是决定学生学业成就的核心因素，学校的作用在于帮助学生克服其出身不平等所带来的学业进步障碍”，在这过程中教师的作用尤其重要。赋能教师，提升教师的综合素质以及专业能力，才能让教师帮助学生克服出身不足带来的学业障碍。