新时代教育公平政策工具的优化选择

张振改

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代”。在新时代，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”这一有力的宣言更是标志着我国的教育公平进入一个新的时期，具有了新的内涵，同时也意味着我国教育公平的发展面临着新问题和新挑战。未来的教育政策如何为新时代的教育公平保驾护航？这既需要教育政策在宏观上、方向上准确而全面地以新时代教育公平作为价值取向，也需要在微观上、策略上准确而切实地为实现新时代教育公平选择适切的工具。

准确而全面理解新时代教育公平的内涵

准确、全面地理解新时代教育公平的内涵是教育政策工具优化选择的前提。从比较的角度看，对新时代教育公平的理解应该把握三个关键点：

一是从机会到过程与结果的公平。从教育发展的历史来看，自从世界各国政府介入教育领域之后，政府干预教育的合法性基础一直与民众对教育公平的追求紧紧地联系起来。教育公平肇始于法律层面的教育权利公平，接着进入真实的教育机会公平，最终迈入教育过程和结果的公平。纵观教育公平走过的三个历史阶段和我国未来教育公平面临的问题，可以说，面向新时代“公平而有质量的教育”恰属于过程公平和结果公平的教育。“当前我国教育公平正处在从‘人人有学上（起点公平）向‘人人上好学（过程公平）的转型中，初级阶段的教育公平已经基本实现，新的教育公平不能再简单地扩大规模、增加机会，而是要追求高质量的教育” 。“公平而有质量的教育”准确地描述了新公平的主要特征——教育公平是追求和指向教育过程、教育结果的公平。

二是从数量到质量的公平。“新教育公平所要面对的则是教育机会均等基本实现以后仍然存在的教育不公平问题。这种不公平不再是数量的问题而是质量的问题。 为了避免‘没有优异的公平和‘没有质量的机会，新教育公平就是要通过‘高质量的教育来实现有质量的教育公平” 。这就是说，新的教育公平是追求优质教育的公平、高水平教育的公平，是在达成一定基本标准之上的教育公平。

三是从群体到个体的公平。“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”不是整齐划一的教育，而是建立在每个孩子原有基础之上、适合其发展潜力的个性化教育。新教育公平既强调所有学生达成一定的最低标准，同时更注重学生在标准之上的内在发展和提高。因此，新教育公平虽是指向教育过程和结果的公平，但是每个学生的教育过程和结果不是无差别的，而是因材施教、因人而异的过程与结果。“教育公平使每个学生在其原有基础上得到全面而充分的发展，达到基本教育标准的前提下，最终的教育效果可能存在差异，但每个学生却得到了公平发展。”

新时代教育公平政策工具选择的原则与策略

“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”成为新时代教育政策的价值取向和目标指向，选择适切的政策工具对于目标的实现来讲显得尤为重要。这是因为，“任何一项政策都是目标与工具的有机统一，工具是达成目标的基本途径” 。加拿大学者豪利特和拉米什（M. Howlett and M.Ramesh）根据政府干预和介入的程度把政策工具划分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具三种 。这一分类框架比较合理，具有较强的解释力，因而也常常被应用在教育政策领域，尤其是考虑到政府在教育公平中的特殊角色和定位，本文就以其分类作为分析框架。政府在选择政策工具时要考虑政策目标、工具本身的特点、工具适用的情境、政府能力等主要因素，在刚刚迈向新教育公平的路上，新旧教育公平其实是交织在一起的。教育政策工具优化选择的原则和策略也是基于这一现实而提出的。

原则

低重心：从趋势上看，当前我国教育公平开始迈向教育过程和结果之路，但是教育机会方面的公平障碍依然存在，教育公平在广度和深度方面的重心就是乡村的义务教育和学前教育这两个领域。在我国教育的城乡差距、区域差距和校际差距中，城乡的差距是最为明显的，乡村的义务教育和学前教育又是其中的“短板”。因此，我国教育公平要想成功地迈向教育过程和结果的公平，就必须补齐这一“短板”，这就决定了政府应多选择强制性政策工具，因为强制性政策工具适合达成全体成员的行为一致（例如所有学校和学生应达成的最低标准）。

重软件：从要素上看，教育公平包括硬件公平和软件公平两大部分，我国前期在教育公平上取得的成就主要集中在硬件的公平上，而软件尤其是师资公平正在成为我国未来教育公平实现的“瓶颈”。考虑到师资作为人力资源的特殊性，在短期内政府应优先选择强制性政策工具，当机会性公平的任务完全实现后，政府应多选择自愿性工具（如市场、家庭）以增加竞争性，从而保证高质量的公平。

保长效：从普及义务教育到免费义务教育，从重点学校政策到扩大优质教育政策，从人人有学上到人人上好学，我国政府为改善教育的不均衡采取了多样化的政策，这些教育政策的效果需要被长期地监测和巩固。比如在运用教师定期轮岗政策工具时，如果轮岗教师只是“走过场”地去薄弱学校支教一年，对薄弱学校的真正帮助有限，建立轮岗交流政策的长效机制就是未来的政策设计要考虑的。

策略

首先，根据政策问题和政策工具的特点选择合适的政策工具。就教育公平这一目标而言，政府可以选择的政策工具呈现出多样化趋势，但是每种政策工具都有自己的优劣势，这就决定了不同的政策工具可以运用的政策环境及其达成的效果存在差异。具体而言，一方面为了保障教育公平的最低标准，政府应该运用强制性工具，如制定最低的教育质量标准、提供充足的免费或普惠性教育产品、保证优质师资定期轮岗流动等。另一方面，为了保障教育公平的过程和结果更适合于个体的发展，政府可以选择多样化的志愿性工具和混合性工具，如允许第三部门提供多元化的教育服务、允许一定程度的教育竞争提升教育质量等。

其次，综合运用多种工具需要注意彼此之间的张力。由于教育公平目标实现的难度较大，政府一般都会综合运用多种政策工具以求政策效果的最佳化，但是综合运用多种政策工具时要避免不同政策工具之间的矛盾与冲突，否则，政策工具运用的综合效果将会减弱。比如定期轮岗政策规定教师工作到一定年限必须交流，这一工具带来的结果就是教师的流动充满强制性，但是《教师法》确认的教师身份是雇员（即由学校和教师之間签聘任合同） ，这就表明教师可以自由流动。这两种强制性政策工具之间的矛盾与冲突将会影响到师资均衡政策的效果。

最后，关注政策环境的变化调整工具的选择。教育政策工具的选择是在政策制定阶段，执行中的政策所处的环境可能会发生变化，在变化的环境中需要调整原初选择的政策工具才能更好地达成目标。比如我国的学前教育政策工具在2000年左右发生了巨大的改变——幼儿园的转制政策带来市场化工具优先选择的态势，这种政策工具选择策略不仅带来公办幼儿园数量的急剧减少，并且也催生了学前教育的过度市场化、私营化后果。随着“二胎”政策的实施，“入园难、入园贵”问题更加严峻，学前教育领域的市场化工具弊端显露，已经无法适应民众对优质学前教育的需求。因此，更多公共资金投入、更多政府责任担当的公办园、普惠性幼儿园等政策工具成为主流的选择。

作者系西南大学教育学部副教授