新型城镇化背景下农村养老服务体系构建

翟清岩，朱光明

（1.安徽机电职业技术学院，安徽芜湖 241000；2.安徽师范大学经济管理学院，安徽芜湖 241000）

2000年我国60岁以上人口占总人口的10%，标志着进入老龄化社会。2009年这一比例达到12.5%，截止2014年底，60岁以上老年人占总人口比例为15.5%，远远超过国际老龄化10%标准。据预测，“到2025年，中国老年人口总数将近3亿，到2050年，我国将有4亿老年人，也即每三个人中就有一个是老年人。”[1]随着国家新型城镇化规划（2014－2020年） 的逐步落实，农村养老正面临一系列新情况、新问题，因而有效应对人口老龄化，构建完善的农村养老服务体系事关经济发展和社会的和谐稳定。

图1

一、新型城镇化与农村人口老龄化

（一） 新型城镇化概念

城镇化是现代化的必由之路，据2013年中国统计年鉴数据，我国2012年城镇化率达到52.57%。“截止2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%。”[2]2014年3月国务院印发的《国家新型城镇化规划 (2014－2020年)》 正式发布，到2020年，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”[3]2014年12月，国家发改委等11个部委联合下发了《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，将江苏、安徽两省和宁波等62个城市 (镇)列为国家新型城镇化综合试点地区，开启了我国新型城镇化步伐。

新型城镇化是相对于旧城镇化而言的，旧城镇化之路核心是运营土地，政府低价从农民手中获取土地用来招商引资、发展经济，吸引农民向城市转移的同时又通过户籍隔离来减少公共服务支出，失去土地的农民、弱势拆迁户和较晚进城的农民成为相对受损群体。“所谓新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化建设路子。”[4]新型城镇化的核心在于以人为本，着眼农民，涵盖农村，通过有序推进农业转移人口市民化，加大对中西部地区新型城镇化的支持及城镇化管理创新和机制建设，逐步实现农村人口“市民化”过程，而不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

（二）新型城镇化背景下农村人口老龄化特点

一是人口老龄化程度更严重。伴随着经济发展和城镇化进程加速，大量农村剩余劳动力进城务工、求学或经商，其结果是减缓城市老龄化的同时加重了农村实际老龄化程度，导致城乡老龄化程度倒置现象。统计数据表明农村老龄人口的数量和比例均高于城镇老龄人口。“国家应对人口老龄化战略研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点，高于城市老龄化程度。”[5]

表1 人口老龄化程度

二是空巢老人多。新旧城镇化导致的一个共同结果就是农村人口大量外流带来的“空巢化”及空巢老人。《2011年度中国老龄事业发展统计公报》显示，2010年农村空巢老人的比例为45.6%，独居老人10.6%，目前这一比例正呈逐年上升趋势。空巢老人面临最直接的严峻问题就是生活无保障，精神慰藉匮乏，对于养老服务的需求也更为迫切。

三是未富先老，贫困老人多。新世纪以来，农村经济结构的改变导致大量的空巢老人猝然进入无人养老的境地，他们收入有限，仅靠微薄的土地和养老金收入度日，加上大多失地又失业的老人对养老保险政策一知半解，没有选择参与养老保险，这部分老人的社会保障缺乏或不到位的现象严重，生活处境艰难。进城务工人员随着年龄增大退出劳动大军返乡后，同样因缺乏养老保险的保障而晚景凄凉。

二、新型城镇化下农村养老服务现状

（一） 养老保障水平低

目前，农村社会保障体系中主要为新农保、新农合和农低保。上海财经大学发布的《2014中国农村养老现状国情报告》中“从收入来源上看，超过样本68.4%的人主要靠子女资助生活；其次是新农保，比例为53.1%；依靠土地收入占比51.4%。”[6]“新农保”全称为“新型农村社会养老保险”，是国务院根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年起实行以保障农村居民年老时的基本生活的一项社会养老保险制度。基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，在农民60岁的时候可以领取至少55元的基础养老金。虽然各省、市可以结合自身实际，适时调整基础养老金最低标准，但其基本原则是鼓励“多交多得、长缴多得”。对于收入有限的农村老人来说，这样的保障水平显然过低，至于五保供养、农村最低生活保障 (简称“农低保”)等制度，因惠及覆盖的人群有限，服务体系明显不完善。而城镇化带来的人口外流及长期奉行的计划生育政策结果开始显现，对于农村老人自身来说，“未富先老”现象普遍，低收入与老龄化进程不相匹配，依靠自身的经济收入提供养老的能力有限。

（二） 家庭养老服务功能弱化

新型城镇化伴随工业化、现代化的发展加速了农村人口的流动，农村家庭人口和经济结构发生变化。年轻一代崇尚家庭小型化以及计划生育政策带来的“独子养老”结果开始显现，传统的家庭养老趋于解构和严重弱化。而与之空巢老人、独居老人和留守家庭相对的现代型居家养老、农村社区养老、公立养老机构等服务尚未建立和完善。

（三） 精神生活极度贫乏

老年人精神生活贫乏来自两个方面：一是家庭内部由于子女进城务工或代际关系不融洽；二是外部社会物质生活条件和思想观念的局限，提供给老人的文化娱乐和精神生活相对枯燥。特别是对于那些失去赖以生存和劳作土地的失地农民来说，身体和精神都无法得到排解和慰藉，严重影响了他们的身心健康。

三、新型农村养老服务体系构建原则

随着新型城镇化推进和城乡二元体制的逐渐破除，老年人养老观念开始逐步发生变化，加之城镇化过程中第三产业的发展等，均利于化解现有不利因素，提升农村基础设施和社会养老保障水平，给农村养老服务体系的构建带来新的契机。根据伊瓦思家庭、 (市场)经济和国家共同组成福利整体的“福利三角”理论，农村养老服务体系构建，需由国家、市场、家庭养老三方共同构成，其中，国家的社会养老服务居核心地位，遵循政府与市场相补充、家庭与居家养老相结合、保障与管理相同步的原则。

图2

（一） 政府与市场相补充

首先，基于养老服务的社会准公共产品性质，政府作为家庭之外的次要主体和公共权力的代表，必须承担起养老服务的主导作用。政府的主导作用并非包办或直接提供养老服务，而是承担起制度设计、资金支持和管理仲裁等角色。政府的主导性还体现在提供必要的养老服务，通过改造升级养老院、福利院等官办公益性养老机构，根据五保、三无、低保老人等不同对象确定相应的养老服务。

其次，发挥市场作为社会力量在资源配置中的补充作用。城镇化一定程度上阻滞了传统的家庭养老，却为社会化养老提供了需求和实践的土壤。提倡和鼓励民间资本和社会组织进入农村养老服务领域，探索互助养老形式，以社区养老和机构养老为抓手，为家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供短期托养、日间照料等小型或微型养老供给服务，为失能、半失能的老年人提供生活照料、康复护理和紧急救援服务，作为政府机构养老的有力补充。

（二）家庭养老与居家养老相结合

倡导家庭养老。百善孝为先，弘扬养老敬老的传统美德，“孝有三：大尊尊亲，其次弗辱，其下能养。” （出自《礼记》） 传统养儿防老、多子多福的家庭养老作为稳定、长期和优选的供给者延续了我国漫长的历史时期，具有不可替代的地位。家庭养老主要由家庭成员（配偶和子女）承担了全部的养老责任，提供经济支持、日常生活照料，同时也解决了老人的情感支持和医疗护理等问题，在当前农村国家和社会养老服务均不足的情况下，家庭养老无疑是最经济化和人性化考量，也为大多数老人所乐见。“在10421份入户调查问卷中,选择在原居住地居家养老的老人有10266人，占比98.5%，可见，原居住地居家养老是农村老人目前主要的养老方式选择‘与子女居住’是农村老人最喜欢的养老方式，占42.3%，排名第一。”[7]

探索居家养老。居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式，是符合我国国情的新型养老方式。老年人住在自己家中或长期生活的社区里，继续得到家人照顾的同时，由社区养老机构或相关组织提供服务。

居家养老作为家庭养老的补充和支持，通过组建“以老助老”互助小组，建立健全社区医疗保健站、护理院、照料中心、文化活动中心等社区老年福利服务网络，既保留传统家庭养老的优点，又避免了机构养老的不足，同时兼顾了老年人的医疗康复、精神慰藉、文化娱乐和社会参与等需求。“《2010年城乡老年人口状况追踪调查》显示，我国农村“空巢”老人占老年人口总数的45.6%，失能老人775万人，占比7.8%，自理困难老人达1847万人，占比18.6%。”[8]数据表明，存在农村高龄、失能、空巢老人对居家养老等多元化、全方位的社会化养老服务需求。

图3

（三） 保障与管理相同步

1.保障

一是制度保障。制定和完善农村相关养老服务发展、优惠和补助政策，形成全方位立体化的政策体系，为农村养老服务提供制度保障。优先支持建立农村养老服务机构运营，完善困难群体的保障救助制度，落实新型农村养老保险制度，实现城乡对接，有效解决农村务工人员的养老保障。2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，公安部表示将在2020年取消城乡居民身份差别，加快户籍制度的改革。2016年，30省份户籍改革方案出台取消农业户口，将有利于破除城乡二元体制，从根本上解决农村养老难题。

二是资金保障。建立多元化养老服务资金保障机制，主要分为公共投入和个人筹资两部分。首先是发挥公共财政的积极作用。政府作为主导责任者，必须加大对养老服务的制度化支持投入机制，提高基础养老金的额度，加大对空巢老人、家庭养老的经济支持。政府还可以通过政策、制度的杠杆刺激、引导社会化资金进入农村养老服务领域。民发 [2015]33号文《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中，对民间资本参与居家和社区养老、机构养老、养老产业等都作了详尽的阐述。其次是个人筹资。建立灵活的养老服务资金筹集机制，拓宽资金来源渠道，鼓励社会、企业和个人资本进入养老领域。鼓励农民采取多种方式自我储备养老资金，通过发展壮大集体经济，扩大农村养老保险覆盖面，探讨家庭、社会、公益性组织相结合的混合型养老模式。

三是权益保障。受传统思想和法制观念淡泊影响，93%的老人正当权益受到子女或外在因素的侵害时都选择隐忍或调解。政府需要为弱势群体的老人提供来自社会或市场的权益保障服务。另一方面，通过政府购买、政策优惠、公益投资的手段引导，保障社会组织和市场组织在养老服务供给中依法享有的合法权益。

2.管理

管理首先体现在政府严格行政监管，优先保证福利性、公共性补偿性资源充分、高效地运转，满足老人养老需求。严格准入机制，引入第三方监督社会性养老服务的运营水平和服务质量，保障农村养老体系的健康、高效地运行。

其次是统筹好服务与需求的关系。一是统筹从业者的队伍与专业化服务水平能满足农村养老服务的需求关系；二是社会化养老服务供给要考虑到老人及其家人的实际需求和经济承受能力，通过降低服务成本、定向扶助的方式，力求提供绝大部分老人能消费起的养老服务。

[1]2016年中国人口老龄化现状分析及发展趋势预测，中国产业信息网，2016 年 03 月 16 日 11：30，[EB/OL].http∶//www.chyxx.com/industry/201603/395552.html.

[2]徐绍史.国家新型城镇化报告（2015）[M].北京：中国计划出版社，2016.

[3]国家新型城镇化规划（2014－2020年），中央政府门户网站，2014-03-16，21∶20，[EB/OL].http∶//www.gov.cn/zheng ce/2014-03/16/content_2640075.htm.

[4]谷彦芳柳佳龙. 新型城镇化背景下的农村养老服务体系研究[J]，经济研究参考，2014，（52）.

[5]农村老龄化爆发双重危机，中国网2014-01-06.[EB/OL]http∶ / /www.cncaprc.gov.cn / contents /16 /10568. Html.

[6][7]超四成农村老人愿意和子女同住，全国老龄办官网，2015-04-22，[EB/OL].http∶//www.cncaprc.gov.cn/contents/3 7/77192.html.

[8]陈静. 新型城镇化背景下农村养老服务供给模式研究[J]，农村经济，2016，（6）.