合肥市科技人才政策文本分析

杨 环，胡乔石，杨 剑

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)

近年来，合肥市坚持贯彻国家“创新发展”战略，围绕“人才强市”的基本方针出台了一系列有关科技人才选拔、引进、培养、激励等方面的政策文件。一方面，这些政策措施不仅有效保障了科技人才的生活、科研需求，激发了科技人才自主创新的积极性，同时也为地方科技智库的建设添砖加瓦，加快了合肥市科技创新的步伐。另一方面，合肥市在探索“综合性国家科学中心”平台建设的过程中，所发展构筑起来的政策框架在协调性、操作性、灵活性等方面还存在不足。因此，我们在充分收集合肥市科技人才政策的基础上，从不同维度对其进行文本分析并给出合理化建议，以求营造更加科学完善的人才成长环境。

一、文献回顾

改革开放四十年来，特别是进入新世纪以来，国家对于经济、科技、文化等方面的高层次人才需求与日俱增。而大量海外留学人才归国，专业技术人才以及科技领军人才涌现，对人才政策的颁布与实施都提出了新的要求。为紧跟国家“创新发展”的战略步伐，学术界对科技人才政策展开了不同维度和深度的调查研究，学者们在此领域的研究成果也颇丰。梳理有关科技人才政策研究的文献，不难看出，科技人才政策研究主要包括政策内容分析、政策比较研究、政策评估以及政策文本量化分析四个维度。

在政策内容分析方面，伍梅、陈洁莲针对高层次创新型科技人才政策的操作性、覆盖性以及人才的选拔、培养、激励等方面，提出了“人才为本”的理念，坚持优先发展人才，建立科学合理的人才政策环境[1]。盛亚、于卓灵通过计量分析发现，科技人才政策具有明显的阶段性特征，并研究得出科技人才政策对于科技人才的保障与激励尚存不足[2]。在政策比较研究方面，赵庚、刘兵比较分析了从扶持到服务的科技人才政策，就其问题展开剖析，并进一步提出合理化建议[3]。鞠炜、刘宁通过对京、沪、浙、粤、苏五省市科技人才政策内容的比较，分析政策中的缺失并对政策完善提出具体实施路径[4]。在政策评估方面，邓金霞结合问卷调查法与访谈法，对人才政策法规进行评估进而提出相应的对策建议[5]。在政策文本量化分析方面，不同地区的学者依据当地的实际情况，对于本地区科技人才政策进行了文本分析研究，以了解本地区科技人才政策发展脉络和问题所在。此类研究涉及科技人才政策发展现状、科技人才政策变迁、以及科技人才引进等诸多领域[6-8]。

在汲取其他学者的经验成果基础上，我们利用文本分析法对合肥市2011～2018年上半年的30项科技人才政策，从出台政策的频度、政策发布单位、政策形式以及政策类型四个维度进行比较分析，结合政策现状与问题提出完善建议，旨在促进合肥市科技人才政策的优化与完善。

二、研究方法与政策选择

(一)研究方法

文本分析法又称内容分析法，是一种由定量分析与定性分析相结合的研究方法，起初主要运用于情报学及信息科学的研究中[9]。文本分析法一直被广泛应用于社会科学各个领域的研究之中，并在实践中不断得到发展与完善。

政策内容分析法其实质是“透过现象看本质”，即分析主体通过对政策文本内容系统、客观的调查研究，并对最终结果进行量化描述，将文本中的语言内容通过数量关系再现，从而揭开表象发现政策文本内在所蕴含的本质特征、发展规律以及优缺之处，旨在完善政策框架，增强政策的科学性、实用性、可操作性以及有效性。

(二)合肥市科技人才政策样本的选择

选取的科技人才政策样本均来自于合肥市政府及其主要部门网站上所公开的数据资料，我们将所获得的科技人才政策法规按照以下标准进行了整理筛选：一是按照出台的时间，选择合肥市2011年至2018年上半年有关科技人才政策方面的文件。二是按照政策内容，合肥市科技人才政策涉及广泛，始终坚持“人才优先发展”的理念，在科技人才的引进、培养、激励等方面颇有成效。人才引进包括各行业领军人才和国内外顶尖人才的引进政策，人才培养包括对博士后、科研人员、高层次人才子女以及企业专业技术人员的培养，人才激励主要是通过股权激励、技术入股、个人所得税的管理等措施。三是按照政策发文单位，选择合肥市政府、合肥市人力资源和社会保障局、合肥市财务局、合肥市科技局以及合肥市委在其公开网站所出台颁布的政策文件。四是按照政策文本类型，选择合肥市科技人才相关政策、办法、通知、意见决定等。综合上述标准搜集所得的原始政策总计42项，经过筛选，最终梳理出30项科技人才政策，并按照政策发文时间顺序依次排序，具体整理结果如表1所示。

表1 合肥市科技人才政策一览表

三、合肥市科技人才政策分析

(一)出台科技人才政策的频度分析

由图1可知，从2011年至2018年上半年，合肥市出台的科技人才政策总计30项。2011～2017年，合肥市颁布的政策共计19项，占总数的63%，其中2011～2014年起伏较大，2013年颁布了最多的5项政策，2014年只颁布了1项政策。但是随着安徽省创新型省份建设步伐的加快，以及合肥市自主创新能力的不断提升，对于科技人才的需求量也逐步增加。自2015年起，科技人才政策颁布数量逐渐显露出缓慢上升的态势。

图1 合肥市科技人才政策数量情况

2017年，合肥市被确立为综合性国家科学中心，成为继北京、上海之后的又一科学高地，科技创新发展步入快车道。2018年出台的政策数量急剧上升，仅上半年就出台了11项政策，占总数的37%。由此可见，合肥市紧跟国家政策步伐，着眼于社会发展的需要，重视科技人才环境与队伍的建设，并根据实际情况不断做出调整与完善，但我们不能忽视的是其政策发文量的连续性较低，波动较大。

(二)合肥市科技人才政策的发文单位分析

合肥市科技人才政策的发文单位涉及广泛，其中颁布政策数量最多的主要部门有6个，分别是合肥市委、合肥市人民政府、合肥市税务局、合肥市财政局、合肥市科技局以及合肥市人力资源与社会保障局。合肥市人力资源和社会保障局作为合肥市的行政服务单位，在人才开发方面承担着高层次人才与各专业技术人才的规划和培养工作。从图2统计的各部门具体发文数据可知，合肥市人力资源与社会保障局共计颁布政策19项，占总数的63%，在合肥市科技人才政策的制定的过程中发挥了重要作用。

图2 合肥市科技人才政策发文单位情况

然而，合肥市科技人才政策发文单位的局限性，也限制了其政策内容的丰富程度。合肥市市委和市税务局仅有1项政策发文，市政府、市财政局和市科技局发文数也仅2～4项。

由此可以看出，合肥市科技人才政策发文单位间缺乏跨部门协作，这不利于充分考虑科技人才的现实需求，降低了人才政策的精准度。

(三)合肥市科技人才政策文本形式分析

合肥市科技人才政策文本形式多样，主要涵盖政策措施、意见、办法、实施细则、通知、实施方案等。其中颁布的政策措施《关于进一步支持人才来肥创新创业的若干政策》、《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》，实施细则《合肥市支持院士(科学家、专家)工作站(室)建设实施细则(暂行)》、《合肥市推进自主创新若干政策实施细则》，以及实施方案《关于印发“百人计划”工程等6个实施方案的通知》共计5项、占总数的17%。其他意见、办法、通知等政策文件占总数的83%。由此可以看出，合肥市科技人才政策关于抽象的政策文件较多，具体的可操作性政策文件较少，见表2。

表2 合肥市科技人才政策形式

(四)合肥市科技人才政策类型分析

合肥市科技人才政策内容丰富，根据样本政策目的与侧重点的不同，可以将其划分为四种类型：人才引进政策、人才培养政策、人才激励政策以及综合性政策。(1)人才引进政策。主要是指对各层次、各领域人才权利、福利以及合法利益的政策保障措施，其中包括对创新创业人才的资金和技术支持、为国内外人才的住房与医疗提供保障、以及保障高层次人才子女的基础教育等。(2)人才培养政策。合肥市致力于打造科技人才之都，为包括科研人员、企业专业技术人员、以及博士后等在内的人才提供继续接受教育与学习的机会，并出台相应的政策文件加以保障。(3)人才激励政策。主要是指通过给予优秀人才各种实际奖励，以回报其创新成果并鼓励激发人才不断进步与自我超越的政策文件。主要涉及股权激励、技术入股、科技成果转化成实际利益分配以及职位晋升等具体措施。(4)综合类政策。合肥市科技人才需求多样，人才队伍建设问题涉及方方面面，对人才的引进、培养、激励必须综合考虑，继而制定完善的人才管理与发展的规章制度与框架。

按照上述四种政策类型的标准，对样本政策进行分类，具体结果如表3所示。分析表3可知，人才引进政策共计8项，占总数的27%；人才培养政策共计11项，占总数的37%；人才激励政策共计8项，占总数的27%；综合类政策共计3项，占总数的10%。不难看出，合肥市科技人才政策在政策制定的针对性上较为出色，但在人才激励政策和综合性政策的颁发方面依然有待完善。

四、结语

总体而言，合肥市科技人才政策为合肥市科技人才的生活、工作、科研等方面营造了良好的外部环境。2011～2018年，合肥市颁发实施的近30项科技人才政策，涵盖科技人才的引进、培养、激励以及综合服务的全过程，基本形成了合肥市科技人才政策的主体框架，为合肥市创新驱动发展以及综合性国家科学中心建设提供了人才保障。但是，从上述政策文本分析不难看出，合肥市科技人才政策仍需发展完善。

首先，合肥市科技人才政策应强调政策发文的连续性，使得科技人才所需的各种政策保障得以实现。某一年度的政策发文断档，会对科技人才引进、培养、激励等诸多领域带来不良影响，不利于科技人才政策体系的健康发展。相关部门要根据科技发展的前沿变化，以及合肥市科技创新的现实需求，不断制定、优化相应的科技人才政策。

表3 合肥市科技人才政策类型分布表

其次，在政策发文单位方面，合肥市科技人才政策发文应强化政府跨部门间的协作，科技人才政策的制定涉及到人力、科技、财政、税收等多个部门。市委市政府需要统筹领导各个部门，充分考虑科技人才所需各种保障和服务，突出各部门优势，加强跨部门间的协作沟通，以促进科技人才政策制定的科学性与有效性。

最后，在政策发文的类型和形式方面，合肥市科技人才政策应增加具体操作型政策发文，如具体实施细则、实施方案等，减少宏观的抽象型政策颁布。同时，要丰富和完善合肥市科技人才政策类型，已颁布实施的科技人才政策中，有关人才引进、人才培养方面的政策类型占到绝大多数，而有关人才激励和综合保障方面的人才政策相对欠缺，因此需要有针对性地增加相关政策颁布，有力地激发合肥市科技人才的积极性，为科技人才提供精准的服务保障。