重建市场秩序 建立长效机制

陈恒

2016年12月16日闭幕的中央经济工作会议上明确了2017年中国楼市的发展方向，强调要促进房地产市场平稳健康发展，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位， 综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。自此，构建房地产长效机制成为2017年房地产市场发展的首要目标。

就在同月30日，住建部再次公布了21家违规销售房企名单，主要涉及发布虚假房源信息和广告、捏造或者散布谣言、未取得预售许可证销售商品房、变相收取定金预订款、捂盘惜售、暗中加价收费等违法违规行为。对此，住建部强硬表态，称要将“害群之马”依法清出市场。可见，重建市场基础秩序，已经成为监管的基本内容，这也是建立长效机制的第一步。

一、我国房地产市场监管存在的“短板”

房地产行业中的环节很多，与其相关的市场监管涉及方方面面，其中包括开发企业、中介代理企业、房屋评估企业，甚至相关媒体。尤其在房地产市场异常活跃的2016年，虚假广告、捂盘惜售、“一房多卖”等违法行为更是屡见不鲜。

自2016年10月以来，全国各地陆续开展了针对房地产市场违规行为的整治活动，多地住建部门以突击检查等方式，查处存在捂盘惜售等违法违规行为的房地产开发商。

比如，一些开发企业虚假广告，恶意编造散布谣言，制造房源紧张气氛，采取违规预售、捂盘惜售等手段，以抬高房价、牟取私利等。再比如，一些中介代理机构为了留住客源，故意制造虚假信息，煽动消费者购房；有的甚至利用网签漏洞，达到“一房多卖”的目的。加之，一些不负责任的媒体在未掌握确凿数据的情况下，用抢眼的标题或关键词夸大市场表现，更加重了购房者的恐慌心理。

然而，在现实中，多年来房地产市场监管更多地集中在上游开发和预售审批上，对中下游销售端（包括二手房）及媒体的行为监管较少。同时，近年来热点城市楼市已进入存量时代，一线和二线城市二手房交易占比分别达到60%和50%，中介代理、估价、按揭等环节牵涉的行业内人群庞大，京沪深房产中介从业人员为开发企业的2倍以上。但监管重点依旧在上游开发和新房市场，二手房交易、中介机构、自媒体在很大程度上处于野蛮生长的态势。随着存量房交易占比越来越大，有限的行政资源无法应对，未来行业监管链条必须重构。

二、国外值得借鉴的监管手段

基于我国房地产市场存在的上述“短板”，我们有必要借鉴发达国家的经验，健全我国房地产市场的监管体系。

在房地产市场运行过程中，发达国家或地区也十分强调对市场的监管调控，努力保持房地产市场的持续平稳发展。以美国为例，其房地产市场的监管主要表现在以下三个方面。

1.强化区域规划管理

美国政府对房地产市场进行区域规划和管理的目的，主要是通过行政强制手段限制土地开发节奏，控制房地产市场结构，包括实施分区制度、再分类制度和开发规划制度等。分区制度（Zoning Ordinance）是在统一规划的前提下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居住区、商业区、工业区等，除特殊情况以外，一般不能混杂。再分类制度（Subdivision Regulation）是在分区制度的基础上，对土地的使用做出进一步的细分，如在居住区内，把不同的地块划分为独立住宅区、多住户住宅区和公寓住宅区。开发规划制度（Growth Planning）是通过政府的预先规划，引导和管理房地产的开发过程，以保护有限的资源和历史风貌建筑。

2.依靠法律手段调节

美国政府为确保房地产市场行调控和管理的效果， 先后出台了一系列法律法规，为政府调控房地产市场提供依据。如1931年国会批准了《联邦住房贷款法》，1934年美国第一部《国民住宅法》宣布实施，1965年的《城市住房发展法》以及《房地产执业法》《公房管理改革法》等。各州政府也分别制定法律，对房产交易、抵押贷款、中介服务等方面做出具体规定。美国联邦政府制定的房地产法规，主要侧重于土地规划、住房目标和低收入家庭的住房补贴等；州政府的房地產法规，则注重于土地分区、房地产交易和管理等。

3.注重信息整合

为准确调控房地产市场，美国政府非常注重对信息资源的搜集、分析、整理。如政府部门建立了庞大的数据库，详细掌握了房屋所有权人名单、家庭收入状况、人口状况、抵押情况、房屋性质、房屋状态、交易历史、资产评估信息等。这些基础数据为分析判断市场走势，准确调控房地产市场发挥了重要作用。

三、构建有效的房地产市场监管体系

上文已经提到房地产市场监管体系中存在多个参与主体，每个主体的行动目标不尽相同，同时左右房地产市场监管成效的因素众多，不能仅从某一因素来考虑，房地产市场有效监管应先从完善监管体系入手。在体系建设中应注重整体与局部、局部与局部、体系内部与外部监督管理的关联性。

1.成立房地产市场监管协调机构，统一各监管主体的监管行为

在房地产监管中，我们可以看到该体系有多个相关部门组成，这些成员中的某一个部门的工作成效，都会直接影响房地产市场监管的效果，在监管中必须加部门间的强横向联系，做到各部门间的信息及时沟通交流，使市场监管成合力，最终实现各部门间的协同监管，构建紧密结合的房地产监管体系。

房地产市场监管部门主要有发改、住建、土地、规划、物价、统计、金融、财政、地税、工商、银行等多个部门，这就需要有一个统一的权威机构，领导全面的工作，但这不是说要重新组建一个部门行使其他单位的所有职责。在实际工作中，可以组建相应的联合议事领导小组，成员主要包括发改、住建、土地、规划、物价、统计、金融、财政、地税、工商、银行部门的领导，并且由分管经济工作的政府副职领导组织协调各部门的监管工作，把这个领导小组当做各机构的横向联络中心，这样一来就不会发生由于政出多门而导致的执行力差等难题。如果能够实现这种多个监管单位联合决策，避免单一部门决策的专业性限制，就能够有效提升决策的针对性和执行力。

2.发挥房地产行业协会在行业自律和行业管理中的作用

行业协会作为一种民间性组织存在于政府与企业之间，一直未发挥出应有的作用，主要原因在于政府的强势与行业协会对政府的依附性。我国目前的现状是房地产行业协会设立在政府主管部门之下没有独立的运行体制，所做的工作也仅仅是为政府提供服务。在这种体制之下很大发挥行业协会的积极作用，只有把协会从政府体系中脱离出来单独行使职能，并且划清二者的管理边界，明确各自的管理目标，这样才能真正做到优势互补提升管理效率与效果。另外，还要通过法律确立行业协会的合法地位，使其对房地产行业的日常管理有据可依。

3.完善房地产市场金融监管

房地产金融体系的完善需要行业主管部门与各金融机构主要是银行的紧密配合，共同防范房地产市场金融风险。首先，政府要督促各银行之间资源共享，建立统一的地方征信系统，规范个人贷款放贷条件，办理住房贷款业务时，在审核申请人身份证件、收入证明等简单的证明材料的基础上，还要严格审查申请人个人信用记录，减少贷款中的欺诈行为，降低放款风险。其次，制定适用于本地区的个人房屋信贷管理细则，对于存在违约、恶意延迟还款等不良行为的贷款人加大处罚力度，最大限度为银行房屋贷款业务的安全保驾护航。

4. 推进地方政府房地产立法

对于房地产行业来说，急需法律为行业发展保驾护航。首先要明确的就是政府和市场在法律体系内的自我定位，政府要做到依法监管，对市场的管理不缺位、不越位。但是，我国目前的房地产行业法律还还不够健全，在行业管理中政府部门惯于使用行政手段对市场进行干预，虽然行政干预的初衷是保障房地产市场平稳运行，抑制投资投机购房需求平抑房价，但这些干预都是阶段性、应急性的措施，严重违反了市場发展的客观规律，致使房地产市场起伏不断，行业稳定、健康发展难以实现。

因此，中央政府应该加快推行地方立法，地方政府可根据本地情况出台符合地方实际的房地产市场管理相关法律法规。如此一来，地方政府可以依据完备的房地产市场管理法律法规进行市场监管，创造良好市场运行环境，规范行业发展，既能不让行政手段过多的干预市场运行，也能限制企业和个人的违法行为，保障房地产市场健康繁荣发展。

目前，我国房地产市场处于发展的转折期，住房问题涉及到千家万户的切身利益，随着国家及级地方政府的重视程度不断加深，房地产市场也正在从无序走向有序。在此过程中，需要政府管理部门厘清职责，创新方式，加强监管，构建房地产市场全面监管体制。在此基础上，一整套有利于房地产市场平稳健康发展的长效机制才有望建立。