农民工随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题探析

刘洋溪

摘要：在推进城乡发展一体化和努力为全体人民提供更好教育的时代背景下，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》不断深化落实，农民工随迁子女群体呈持续增长态势，且在迁入地学校就读比例不断提升。但农民工随迁子女在城市接受义务教育仍存在着以起点偏低为主，就读名校难、就读花费高、参加考试难为辅等问题。探寻起点偏低问题，就是从源头上认识和解决农民工随迁子女在城市接受义务教育的困境与难题，对于提升农民工随迁子女受教育质量、改善农民工随迁子女服务政策、推动城乡教育公平、阻断贫困代际传递现象都有着重要意义。

关键词：农民工随迁子女：义务教育：起点偏低

一、农民工随迁子女在城市接受义务教育的发展态势

過去六年间，农民工随迁子女①城市接受义务教育的发展态势良好。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，巩固义务教育普及成果。坚持以输入地政府管理为主，以全日制公办学校为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。2015年是规划纲要实施的第五年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，农民工数量达到2.77亿人。其中，义务教育阶段农民工随迁子女达到1367.1万人，占全国义务教育阶段在校生总数的9.76%。此外，农民工随迁子女在城市接受义务教育的政策先后经历了“两为主”（以公办学校为主，以流入地政府为主）到“两纳入”（纳入城镇发展规划，纳入财政保障范围），再到“两统一”（统一以居住证为主要依据为随迁子女提供义务教育服务，统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金）的演进，随迁子女在城市就学状况得到极大改善。

在教育领域公共服务均等化要求下，农民工随迁子女在城市接受义务教育的均等化分为两个层面，第一个层面是“有学上”，即确保每名学生享有平等的受教育机会：第二个层面是“上好学”，即每名学生都应当享受同等的教育质量和办学条件。随着相关政策内容的落实，进城务工人员和随迁子女数量持续上升，随迁子女在城市公办学校就读比例逐渐上升，“有学上”这一问题得到改善。为了进一步推动城乡教育公平和阻断贫困代际传递现象，让随迁子女和城市子女共享教育改革发展红利的核心要素就是如何“上好学”。因此，必须要从源头上认识和解决随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题，不能让随迁子女输在起跑线上。

二、造成农民工随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题的原因

赖特·米尔斯认为，“对社会现象的研究分析，不要仅仅沉迷于一个又一个小情境研究，要关注将各种情境组织起来的社会结构”。对于农民工随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题，同样不能局限在某一个小的情境中，而要将它置于多维视角下进行研究。

（一）家庭教育视角

1.自身条件

随迁子女的自身条件是决定其受教育质量好坏的决定性条件。而在此需首先关注其入学前的准备，即是为了能够从即将开始的学校教育中受益，学生入学前应该具备的基础条件。其中包括良好的学习习惯和必备的知识基础。由于随迁子女自身流动性强的特点往往导致他们难以接受系统的、正规的、持续性的学校教育，大部分随迁子女从出生开始就随着父母在不同城市间来回流动，因此他们也很难形成系统的学习惯性，即使得到了入学机会，也依然处于较低的入学起点且无法适应正规的学校教育。以某农民工子弟学校为例，25.4%的学生不能及时完成老师布置的作业，71.6%的学生课后不会向老师请教课上遇到的疑难问题，只有9.0%的学生会及时复习所学内容，且11.6%的学生没有复习所学内容的习惯。由此可见，随迁子女中有相当一部分学生没有养成良好的学习习惯。近年来，尽管政府通过各种手段为随迁子女提供在城市接受义务教育的机会，以期促进他们融入城市生活，但却忽视了随迁子女在入学起点上的落后以及由此带来的不适应。

2.家庭环境

大部分城市子女自小就受到父母在生活习惯和学习方法上的良好教育以及在综合素质方面的培养。以某相对优质的公办学校为例，干部、知识分子和高收入家庭子女占学生总数的70%以上。在受高等教育概率的差距方面，以学生父亲的职业为例，“农民子女与工人、干部、企业管理人员和专业技术人员子女进入高等学校的可能性之比为1：2.5：17.8：12.8：9.4”。由此可见，接受高等教育概率的差距在相当程度上是基础教育阶段机会不平等累积的结果月。在义务教育阶段，处于较高社会层级的人群，如干部、知识分子和高收入家庭的子女在获取优质教育资源的机会方面具有更大优势，而农民工这类处于较低社会层级的人群，其子女获取优质教育资源则处于明显的劣势地位。因而詹姆斯·科尔曼强调，有五种家庭的父母不能给孩子以适当的榜样和良好的教育，其中包括不充裕家庭和动荡家庭。大部分农民工家庭经济条件较差、流动性较强，即为科尔曼所定义的不充裕家庭和动荡家庭。在农民工群体中，53.2%为初中毕业，13.2%为小学及以下文化程度，自身知识缺乏会直接影响家庭教育的方法和理念。他们往往更多关注孩子对于书本知识的积累或考试成绩的高低而忽视子女个性养成、习惯养成、前程规划等综合素质的培养。加上农民工家长进城务工主要是为了获取更高的经济收益，无暇顾及到子女在学习上的问题，更无法教育子女养成好的学习习惯，最终导致随迁子女入学时在这些习惯方面已经落后于同龄的城市子女。当与城市子女竞争好学校的入学机会时，随迁子女在生活习惯、学习习惯、个性等多方面显然多处于不利地位。即使随迁子女进入公办学校就读，他们在课堂的空间资源分配、师生交流、课堂交往与评价上都可能遭受不公对待。并进一步演变为随迁子女融入学校学生群体的状态不乐观、成绩较差、排名靠后、被安排到教室中靠后座位、受到老师忽视等。尽管随着时代的发展，部分农民工对家庭教育有一定的重视，但他们认识到早期教育的重要性和提供早期教育资源的重要性，由于自身知识匮乏、家庭财力匮乏等原因，导致其很难形成正确的、持续的、有效的教育手段。对于身处城市中的农民工家庭来说，经济水平本身就低于城市家庭，生活必要开销已经占了收入的绝大部分，这也决定了其能用于孩子的教育投资必然是有限的，因而很难负担得起昂贵的补习班费用。虽然有部分随迁子女的父母把孩子送去补习班，但他们所进的补习班大多具有收费较低、质量较差、周期较短等特点。这也造成了在入学前阶段，城市子女已经走在前列，而随迁子女却还处于较低水平。等到了义务教育年龄阶段时，城市子女早已和随迁子女逐渐拉开距离。以某随迁子女家庭为例，用于孩子玩具、图书、学习等方面的开支与花销一般不超过家庭总收入的20%。在物质上严重影响和制约着其子女在接受义务教育前的早期发展，导致了随迁子女在之后难以进入和适应较好的学校。

（二）学校教育视角

1.入学比例

以山东省为例，2016年共有73万名随迁子女，且重点集中在省城济南市和副省级城市青岛市。截止至2017年上半年，该省已累计投资816亿元人民币，新建、改建和扩建学校1947所。但仍不能满足不断增多的随迁子女入学要求。同时，回顾中央教育科学研究院课题组按城市规模对三类12个城市的农民工子女义务教育阶段入学情况的调查结果，在A类城市中，北京有63%的随迁子女就读于公办学校，上海为53.88%，广州仅有28%；在B类城市中，成都有58.2%的随迁子女就读于公办学校，杭州有58%，无锡为90%：在C类城市中，郑州有84.3%的随迁子女就读于公办学校。由此可见，农民工群体高度聚集的特大城市、一线城市中，随迁子女进入公办学校的比例反而偏低，可见仍有相当一部分随迁子女无法进入公办学校，无法享受到优质的教育资源。

2.入学政策

在农民工群体高度聚集的特大城市、一线城市中，主要采取就近入学的政策进行资源分配。教育部办公厅《关于做好2017年义务教育招生入学工作的通知》中指出，从2014年起，各地教育部门将义务教育免试就近入学改革作为深化教育综合改革的重要任务启动实施，经过三年持续大力推进，全国范围取得了阶段性成果和历史性突破，基本实现了免试就近入学、规范有序入学、阳光监督入学，有效缓解了“择校热”，有力促进了教育公平。但是随着时代的发展，按居住地分配优质教育资源并达到教育公平的愿景遭到一定程度的破坏，同时造成了另一种不公平的教育现象。因为具有一定财力的城市居民面对不公平的优质教育资源分配，大概率会违反就近入学政策，购置学区房，以期达到就近入读。而此时身在城市中的随迁子女面临着择校过程中户籍限制、人情关系等因素，在获取义务教育阶段优质教育资源方面依然处于劣势地位。所以随迁子女即使能够进入城市接受义务教育，大部分也只能进入相对薄弱的公办学校或者农民工子弟学校，进一步拉大城市子女与随迁子女的成绩落差，从而影响到他们未来接受高等教育的机会。

（三）社会环境视角

1.社会办学

社会办学即民办学校、贵族学校。这类学校由政府教育主管部门批准，符合国家办学标准，教育质量较高，教育教学设施配置齐全，能够按照国家要求开设所有必修和选修课程，注重培养学生各方面能力。在就学环境上，贵族学校与公办学校不相上下，甚至在某些方面超过公办学校。同时，贵族学校的就学门槛较低，不受户籍或者其他附加条件限制，只要交纳相应的学费即可，广泛受到有经济能力的流动人口的欢迎。但由于较高的学费，一般农民工难以承受，因此大部分随迁子女是无法就读于贵族学校的。受办学质量的影响，仍有相当一部分随迁子女输在义务教育的起跑线上，低起点的教育机会不仅影响到义务教育起点公平的实现，也不利于过程公平和最终结果公平的实现。

2.社会关注

隨着随迁子女在城市聚集数量的增加，他们在义务教育阶段入学的问题已经成为社会的关注焦点、热点问题。为了能让随迁子女接受正常的、高质量的义务教育，各地政府不断地出台相应的政策。现今，农民工随迁子女进入城市公办学校的比例逐步上升。然而社会舆论更多关注的是政府行为和学校责任，社会大环境下的关心和支持的氛围还不够浓厚。如NGO（Non-Government Organization）等公益组织对随迁子女的支持力度还有待加强，对随迁子女的支持体系还存在很多不足，单独依靠某一社会组织的资助无法保证项目的可持续性。可见解决随迁子女在义务教育阶段入学起点偏低问题上还存在很多困难。

（四）国家政策视角

1.户籍政策

调研发现，全国副省级以上城市的农民工随迁子女人数不断增多。而户籍政策则是阻碍随迁子女与城市子女享受同等受教育机会的一道天然屏障。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出，建立居住证制度。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基础公共教育权利，结合随迁子女在当地连续就学年限情况，逐步享有随迁子女在当地参加中高考的资格。2015年《居住证暂行条例（国务院令第663号）》中强调，县级以上政府及其有关部门应为居住证持有人提供义务教育等基本公共服务。但基于对现实教育资源的考量，许多大城市都存在着复杂的随迁子女落户门槛、就学门槛和升学门槛。一般来说，随迁子女在流入地申请入学需提供随迁子女本人及其父母的户口本、身份证，流入地公安机关出具的居住证或暂住证，流入地房产证或租房合同，流入地劳动合同，随迁子女原籍教育部门或学校出具的外出就读证明等证件材料。而如果将上述证件同时作为随迁子女在城市接受义务教育的门槛条件，则会将相当一部分随迁子女挡在公办学校的门外，从而造成起点偏低甚至零起点问题。

2.财政政策

通过对第一代和第二代财政分权理论的梳理，“财政分权、政治集权”的体制导致我国地方政府教育支出存在着“重物轻教”、“重城轻乡”、“重物轻师”等行为偏差。从国家财政拨付的情况来看，随迁子女的教育经费已经拨付到其户籍所在地，但随迁子女在离开户籍所在地时并没有进行相应的教育经费迁移。从成本考虑，让流入地政府多负担一份财政支付，流入地政府显然是不愿意的，更是加重了流入地政府的经济负担，降低了流入地城市子女的教育质量。因而流入地政府必然会推卸一定责任，尽可能减少接纳随迁子女就读的公办学校的数量。由此可见，财政政策是继户籍政策之后第二道天然屏障，使得随迁子女和城市子女享有不平等的待遇，导致本就处于低起点的随迁子女在城市接受义务教育持续被隔离在优质教育资源环境之外。

三、提升农民工随迁子女在城市接受义务教育起点的措施

教育是改变贫困文化代际传递的关键。皮埃尔，布迪厄指出，文化资本具有明显代际传递特征，贫困人口父母的受教育程度越低，代际贫困状态的同质性就越强。为有效破解农民工随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题，促进城乡教育公平和教育领域公共服务均等化，确保《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和国务院、教育部各项政策文件中强调的实质性内容能被落实下去。具体举措如下：

（一）做好家校社区育人工作

第一，家庭育人。家庭是学校教育的坚实基础和后备力量。在学校教育的基础之上，农民工家长应该主动承担更多责任。在家庭育人的环境中，农民工家长应当认识到家庭教育的重要性，努力提升自身素质，不断开拓自身眼界，真正提高自身内涵，加快转变教育观念，为孩子树立良好榜样。在条件允许的情况下，积极给孩子提供良好的学习条件，包括及时购买书籍、玩具和学习资料等，以丰富孩子的课余生活。

第二，社区育人。考虑到农民工家长工作的特殊性和自身水平的局限性，很多随迁子女在放学后缺乏管理，社区应为随迁子女提供更多的活动场所，也可安排专人为他们解决学业和生活中的问题，亦可建立家长夜校和短训课程，定期与随迁子女父母沟通学生的教育问题，做好家校之间的纽带。

第三，学校育人。在做好以上两点的基础之上，学校应主导家校社区育人工作，将课堂外的教育教学工作抓起来。班主任应与家长互留网络联系号码和紧急通讯号码，定期联系家长了解孩子的学习情况，提前通知家长按时参加家长会，要求家长针对孩子的个性特点与孩子进行民主沟通和科学教育，给予孩子更多关爱，帮助孩子适应新学校。同时，学校可以对社区进行定点帮扶，派遣老师对社区家长夜校进行指导，要求社区应当做好家庭和学校之间的纽带，做好随迁子女的安全工作，做好家庭和学校之间的联络员。

（二）营造舒适教学育人环境

第一，精准帮扶。学校教育是提升随迁子女在城市接受义务教育起点的主阵地和最主要的学习、活动场所。营造舒适教学育人环境，对随迁子女能否及时融入学校环境和专心学习至关重要，农民工群体的流动性会造成部分随迁子女在学习方法和学业成绩上处于较差位置，学校领导和科任教师应该给予他们更多关注，建立结对子、责任人制度，针对其弱点给予相应指导，使他们在较短时间内赶上其他同学的学习水平，尽快融入到同龄群体。

第二，提高待遇。学校领导和科任教师有着繁重的行政事务和教学任务，也需要对班级其他的同学和自身的家庭负责。学校应当根据自愿结对子、担任责任人老师的工作量，增加相应补贴，提高学校领导和科任教师的工作积极性。

第三，均衡发展。上述两点均为针对公办学校的举措。对于在农民工子弟学校就读的随迁子女，为了提高他们的教育起点，也必须营造相当的教学育人环境，以期达到均衡发展的目的。农民工子弟学校不比公办学校，必须通过自身努力和不断主动争取政府扶持来推动学校发展，更要时刻牢记不仅要让随迁子女“有学上”，也要“上好学”，不断从师资力量、教学质量、学校特色等方面苦练内功，提升实力。

（三）打造社会共同关怀环境

第一，意识形态。办好随迁子女教育是民生工程和民心所向，是中华民族的希望之路和光明坦途。全社会都应肩负起这项重大而光荣的责任，通过全社会的不懈努力，让随迁子女能够从“有学上”顺利过渡到“上好学”，既是为中国教育注入新的力量，也是为城乡教育公平托底。

第二，党政垂范。习近平强调，全党全社会都要更加关心教育。以期全社会共同努力、形成合力来改善随迁子女受教育现状，提高随迁子女入学起点，为随迁子女提供更好的受教育环境，给在城市接受义务教育的随迁子女营造良好发展氛围。

第三，媒体公益。媒体应加强对随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题和农民工子弟学校硬件设施建设、办学条件落后现状的宣传报道，既有利于提高社会的关注度，又有助于社会各界加大帮扶力度。同时，公益组织也应当加大帮扶力度，吸收社会各界爱心人士及对随迁子女的发展提供帮助、资助。

（四）建立城乡一体化新机制

第一，户籍制度。户籍制度是造成随迁子女在城市接受义务教育起点偏低问题的首要原因。而教育公平以制度公平为基础，制度公平为教育公平的首要价值，解决随迁子女义务教育问题必须将制度公平贯穿始终。因此，为了让随迁子女和城市子女在同一起跑线上，各地有关部门应加快落实居住证政策，出台符合各地实际情况的居住证管理条例，完善农民工随迁子女的身份管理，弱化户籍身份价值，消除因户籍而产生的不平等现象。诚然，李克强总理曾指出，触及利益比触及灵魂还要难。可以预见户籍改革是一个漫长过程，新制度的出台和改革牵扯到方方面面的因素，无法一蹴而就，需逐步改变现有按身份分配的利益格局，去除其利益关联。

第二，财政制度。对于接受随迁子女的公办学校，中央政府在政策上应给予相应支持，并加大教育经费的投入，减小流人地政府的经济压力。前文中也提到由于校际间发展不平衡，导致部分随迁子女起点偏低的现象，对此国家应加大对义务教育学校的资金投入。教育经费的增加无疑将有利于促进教育领域公共服务均等化，这也是保障随迁子女和城市子女能够站在同一起跑线上的有力举措。流动人口由于其自身的特点，大部分的家庭处于社会底层。为保障随迁子女能够获得与城市子女同等的教育机会，政府应设立专项补助资金，给随迁子女提供早餐、午餐、交通费、补课费等补助。约翰·罗尔斯的正义补偿原则是设立专项补助资金的有力论据，他强调，由于出身和天赋的不平等是不应得的，這些不平等就多少应给与某种补偿，中央政府及有关部门应积极探索和改善随迁子女服务政策，借助低收入保障制度来降低随迁子女的受教育成本。尤其对学习成绩优异而家庭困难的随迁子女来说，政府更应设立专项的奖助学金政策，来帮助他们获得更好的教育。

第三，公私结合。在解决随迁子女正常接受义务教育的问题上，农民工子弟学校起到了不可忽视的作用。这些学校大都建立在城乡结合部或者流动人口密集的区域，因其收费较低，受到农民工家庭的青睐。但农民工子弟学校不论是硬件条件还是软件条件都处于较低办学水平，难以达到政府要求的办学标准，显然无法提高随迁子女的入学起点，只能作为无法取得公办学校入学资格和错过最佳入学时机的随迁子女的过渡性选择。如果想让农民工子弟学校为公办学校减轻压力并切实保障随迁子女受教育质量，对于义务教育阶段的农民工子弟学校，无论是营利还是非营利性质，政府都必须出资购买其公共服务，同时加大财政扶持，提高学校的办学质量，以解决随迁子女入学起点偏低的问题。