成都市培育助残社会组织长效机制的研究

李羚

[摘要]把中国特色残疾人事业融入到新时代中国特色社会主义发展的总体布局和战略布局当中，是中国走入新时代、走向现代化的重要举措。成都市残联从助残社会组织多样性入手培育助残社会组织，走出了一条具有地方特色的助残社会组织发展之路：深化残联改革，探索创新残联组织社会服务管理新模式;促进公益发展，鼓励基层创新培育社会组织服务体系;创新智慧助残管理系统，推进服务标准化;加大撬动社会资源力度，进一步拓展助残服务领域。针对创新探索中存在的体制机制困境，作者提出了进一步完善的对策建议：加快成都购买助残社会组织服务制度配套建设和平台建设，成立社会化助残社会组织公益孵化园，加大残疾人服务人才专业培训，加快残疾入行业协会建设，促进社会组织服务标准化评估。

[关键词]成都残联;助残社会组织;长效机制

[中图分类号]D57 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）01-0137-07

按照国家“十三五”规划纲要，健全残疾人权益保障制度和扶残助残服务体系，增加残疾人公共产品和公共服务供给，使改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大残疾人。面对残疾人日益增长的美好生活的需要与民生发展不充分不平衡发展之间的矛盾，党的十九大报告提出“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”，为进一步推进残疾人工作指明了方向。成都市为了破解残疾人服务发展不平衡不充分的困境，重点在加强社会组织健康发展机制创新上下功夫，在创建助残服务发展模式上不懈探索，推动了成都残疾人事业和服务工作的共同发展。

一、加快培育助残社会组织问题的提出和现实意义

加快培育助残社会组织，优化政府购买公共服务，是十八大以来党和政府促进民生工程的重要内容。经济社会的快速发展，广大残疾人对于获得个性化、精细化服务的需求更加强烈。如何创新残疾人服务方式？助残社会组织与其他社会组织有什么不同？成都大胆尝试，通过政策扶持、项目引领、专业代理人和引导社会组织参与残疾人服务等方式，破解政府提供服务不平衡、不可持续的问题。课题组在调研时发现，成都社会组织已近万家，助残类社会组织只有120家。相比成都残疾人规模和需求，助残社会组织发展无论在数量上还是质量上都还有发展的新空间。据《成都市残联2016年工作报告》，截至2016年12月31日，成都市残疾人口数据库中收集325170人残疾人数据。从持证残疾人群结构看，以老龄人口为主，60岁及以上占67. 94%;中轻度、肢体残疾人各占到六成，分别为62. 6%和59.0%;农业户口近3/4，为74. 7%;受教育程度以小学和初中为主体，占70. 3%。数据表明，残疾人是成都市贫困人口中的重要组成部分，是最为困难、扶持难度最大的一个群体，迫切需要政策的倾斜和现有资源的配置优化加强扶持。同时，也反映出残疾人分布呈老年人多、农村人口多、残疾程度多级化、教育程度低等弱势特点。这对助残社会组织多样性的发展提出了迫切的现实要求。发展助残社会组织是政策催生的产物。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）和财政部、民政部、中国残联等部门《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社[2014]13号）文件，都提出了积极开展政府购买助残社会组织服务试点工作并逐步推广试点经验，将适合由社会组织开展的残疾人服务工作通过购买服务项目、服务岗位等形式交由助残社会组织承担。相关文件的出台和实施，无疑对助残社会组织及社会组织的助残专业化服务，提供了政策及法律上的支持与保证，使得助残社会组织及社会组织的助残活动无论在精神还是物质层面都处于良性发展态势，而当前政府购买服务已经成为最主要的公共服务提供形式。

目前助残社会组织研究议题上，一些学者认为社会组织助残服务在完善公共服务职能、激发市场活力、整合社会资源等方面具有重要的作用。也有学者从助残社会组织工作的难点和发展路径提出培育和发展社会组织的四种模式“开放式、合作式、嵌入式和陪伴式”。但总的来看，个案研究多，工作研究多，但结合区域性理论研究少。尤其是对残联在培育社会组织作用理论研究不强。本文从助残社会组织需求多样性人手，重点讨论成都市在培育助残社会组织方面的地方实践和经验，以及下一步完善的对策建议。

助残社会组织与其他社会组织不同的地方在于，专业化和个性化需求多样。助残社会组织是残疾人公共服务的重要提供者，弥补了政府基本保障和基本服务的不足，推动了残疾人服务的全覆盖和个性化。由于助残社会组织的多样性，使得助残社会组织提供的服务领域也是十分广泛和多样的。比如，社团类的助残社会组织，提供了各种交流、联谊、维权以及志愿服务等;基金会类的助残社会组织提供了资金资助、扶贫救助以及项目扶持等服务;民非类助残社会组织，提供了残疾人康复、教育、就业、托养、文体活动等诸多方面的服务。此外，作为助残社会组织自身就创造了许多的公益性岗位和社会企业岗位，也扩展残疾人的就业需求。

把中国特色残疾人事业融入到新时代中国特色社会主义发展的总体布局和战略布局当中，是中国走入新时代、走向现代化的重要举措。

从国内来看，在全面深化改革的关键时期，大力推进残联购买服务，逐步建立健全残联购买服务制度，是建设服务型残联、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。党的十八大以来，中国残疾人事业进入快车道。以习近平同志为核心的党中央对残疾人事业高度重视，肯定了残疾人的价值和对待残疾人应有的态度，提出“残疾人是人类大家庭的平等成员”，“保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展在全球范围内推进可持续发展”，“实现一个都不能少”的目标;对残疾人要“格外关心、格外关注”。中国将进一步发展残疾人事业，促进残疾人的全面发展和共同富裕。提出深化残联改革，围绕增强政治性、先进性、群众性，不断优化服务职能、提升能力、健全机制、增强活力。购买服务与社会组织发展是相伴相生的。社会组织的大发展，是转变职能，提供更优质的公共服务的关键。各级殘联组织要切实增强促进助残社会组织发展的自觉性和紧迫性，促进残疾人事业更好更快发展，不断提升对残疾人的服务水平。

从国际来看，推进残疾人工作现代化是各国维护残疾人权益，保证残疾人融入社会的客观要求。随着联合国《残疾人权利公约》和《2030年可持续发展议程》的实施，保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展越来越成为国际社会和各国的普遍共识和共同行动。国际社会认为，残疾人是一个潜能很大的人才库，残疾人能在很多领域里贡献他们的才干、技巧和天赋，促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由。确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技术和系统，以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。很多国家为残疾人权益立法，同时还将“促进残疾人康复理念”渗透到日常生活之中，苏联、日本、美国、英国、西德还制定了《康复法》《康复大纲》等专门法规。党的十九大提出“加强残疾人康复服务”，这一指導思想预示着残疾人工作进入了国际化新时代。加快与国际标准和发展模式对接，实现国际化，让残疾人享受更多的、更好的公共服务和无障碍融合社会的发展环境也是成都现代化、国际化城市发展的重要内容。

一、助残社会组织发展的成都实践和主要问题

为了加快助残社会组织培育发展，成都市残联积极发挥作用，搭建平台，发挥推动助残社会组织成长孵化器的作用，引导、培育、管理好助残社会组织，促进助残社会组织健康有序规范发展，更好地满足残疾人多层次、个性化、类别化需求，走出了一条“试点先行——基层突破——总结经验——形成制度”的发展路径。

第一，深化残联改革，探索创新残联组织社会服务管理新模式。一是为进一步推动群团组织深化改革、构建“大群团”工作格局，在成都市委、市政府的统一部署下，成都市工青妇残四家部门共同打造成立了成都市群团组织社会服务中心，实现了群团部门之间资源共享、成果共享、信息共享。市残联专门成立成都市残疾人社会组织服务中心，为全市残疾人社会组织提供信息咨询、业务培训服务，为残疾人社会组织提供孵化服务。二是推进社会服务管理创新，积极培育壮大残疾人社会组织。积极参与中国残联在四川、江苏、浙江、山东、河南、陕西、甘肃六省（市）开展试点工作。成都市残疾人联合工作委员会出台了《关于加强和创新残联组织社会服务管理试点工作方案》，成立了残联组织社会服务管理试点工作领导小组，积极探索基层社会服务管理机制。同时，利用市残联现有空置场地向社会公开引进助残社会组织，以购买服务的方式开展示范型服务，鼓励和引导区（市）县采取购买服务的方式建立区域性综合服务基地或场所，推进残疾人跨行政区划享受机构服务或公共服务。三是探索出了以锦江区为代表的残联组织社会管理“1+1+N”模式。其模式的核心在于搭建锦江区社会组织服务中心平台和锦江区社会组织发展基金会“锦基金”，并依托若干社会组织的互联互动，定期组织涉残社会组织进行行业交流与业务培训，着力提升社会组织服务残疾人的能力，探索服务残疾人的新模式。此外，借力国际社会机构，拓展了基层残联服务的理念和思路。比如，与新加坡“触爱国际社会服务”合作，重点开展针对该区残疾人看护者的扶持项目;与德国社会企业“黑暗中对话”合作，建设国内首座“黑暗中对话体验馆”等。

第二，促进公益发展，鼓励基层创新培育社会组织服务体系。积极撬动社会资源，搭建政府、企业、社会的联动交流平台，大力培育和发展助残社会组织，建立健全残疾人服务体系。在区级层面，鼓励区县开展助残社会组织公益创投项目开展。以成华区为例，从2013年起，将助残社会组织培育纳入公共服务体系，区委区政府要求每个社区培育5个以上社会组织。2014年投入50万，2017年达百万，共培育社会组织上千个，助残类社会组织达14家。通过近年的探索实践来看，在基地的基础上建立助残社会组织联合党支部，充分发挥了党建引领、示范作用，凝聚了社会助残力量，促进了助残社会组织规范、有序，健康发展，探索出了一条以“党建+统战+群建”为鲜明特点的残疾人社会化工作的新路径。在社区层面，鼓励基层探索社区助残工作社会化。顺江社区“众爱基金”是由社区引领、由社会爱心人士共同参与、经成都市残疾人福利基金会批准成立的非营利性公益基金，主要为辖区内的残疾人及其他弱势群体提供公益服务，“众爱基金”的成立，将不断完善基层助残体系，有效满足各类残疾人的差异化需求。成都市残联还采取购买服务的方式，2016年全年共有5家社会组织中标，在22个服务点开展服务，购买资金达176万元。落实社区助残“三服务一沙龙”，即康复服务、文体活动服务、公益助残服务、残疾人沙龙，面向社区残疾人开展了服务需求调查、辅助器具免费租借、文体兴趣小组活动和沙龙活动等，实现了社区残疾人服务常态化、均等化、多样化，促进残疾人公共服务资源的优化配置，为广大残疾人提供优质、便利的服务。

第三，创新智慧助残管理系统，推进服务标准化。由于残疾人需求具有多样性、复杂性的特点，各级残联在购买服务中普遍反映社会组织服务标准随意性大，专业人才缺乏，社会组织的服务水平和质量难以监控。市残联特研究制定了《成都市残疾人专干专委管理办法》，探索创建“助残社会组织管理”智慧服务平台，建立各类扶残助残“专业人才库”。高新区依托区内高科技企业，凸显“互联网+”优势，通过“政府、服务机构和用户”三大端口，使用“调查软件、派工软件、二维码、微信公众号、活动发起软件、结算系统”六大工具，创新搭建“成都高新区养老助残服务信息管理平台”，在中西部地区率先构建了具有高新特色的“互联网+养老助残服务”新模式。该平台建立了养老助残服务全过程追踪管理系统，将服务机构纳入平台进行统一管理，区、街道及社区管理人员可以在平台上全程追踪养老助残服务全过程，机构接单、派工、服务人员上门服务情况以及老年人、残疾人满意度评价均可在平台上适时追踪，服务全程可视化并永久被存，杜绝弄虚作假。根据服务机构的服务数量以及老年人、残疾人满意度，通过结算系统适时进行资金结算，保证了财政资金的安全性以及使用效率。通过助残服务政策的实施和“互联网+助残”的应用，深度激活残疾人的服务需求，并由此可以更好地监管社会组织服务可及性和专业化，倒逼基层政府加速推进相关服务或拓展服务项目，从而推动成都整合政府职能和社会资源，构建家庭、社会、政府三者良性互动机制，为残疾人提供个性化、专业化、精准化服务，促进助残服务机构运行的规范化、标准化，全面提升助残机构服务质量和运行效率，真正构建起“量体裁衣”式的精准助残服务体系。

第四，加大撬动社会资源力度，进一步拓展助残服务领域。通过残联的积极推动，助残社会组织的服务也涵盖残疾人基本生活、就业培训、医疗康复、日间照料、文化体育、法律救助、无障碍改造、辅具适配等残疾人服务各领域。注重与社会力量合作，加大对助残社会组织人才培训，促进助残社会组织的服务能力。成都市残联与四川大学、成都职业学院、音乐学院等签署合作协议，促进残疾人康复服务专业化水平。通过以上途径，突破了传统沿用“增机构、增编制、增设施”或由政府直接包揽服务的方式，既深化了成都市残联的服务职能，也为社会力量参与残疾人事业带来了机遇。市残联专门成立成都市残疾人社会组织服务中心，为全市残疾人社会组织提供信息咨询、业务培训服务，为残疾人社会组织提供孵化服务。打造了“善工家园”“阳光驿站”等助残服务品牌;积极支持区（市）县服残项目和资金向街道社区延伸，融合建立群团残疾人工作站;健全社会组织培育孵化机制，支持助残社会组织开展助残活动。

但是，当前助残社会组织发展还存在一些制约性问题。总体来说，助残社会组织规模小、造血能力弱、分类不足，城乡农村残疾人服务不均衡，这是共性难题。但也存在一些亟待破解的体制机制困境，如缘于政府购买制度制约，对助残社会机构工作督导不够、助残社会组织的专业化水平、社会工作从业人员学历偏低、实务技能较差等问题。下一步要继续以需求为导向突出理念创新，以问题为着力点，以项目为载体，不断将政府购买社会组织助残服务向专业化、多种类和可持续推进。

三、促进助残社会组织健康发展机制建议

全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻落实中央、省、市关于加强社会组织及促进残疾人事业发展的新思路，按照“四个全面”战略布局要求，牢固树立“弱有所扶”的共创共建共享的以人民为中心的理念，紧紧围绕建设全面体现新发展理念的国家中心城市战略决策，大力推进三大助残工程，到2020年，建设一个市级残疾人双创孵化示范基地，四个残疾人辅助性就业示范基地，30个残疾人就业创业示范基地，100家吸纳残疾人就业示范单位，争取带动10万名残疾人创业就业。大力培育和发展助残社会组织，重点培育和发展龙头型和开展跨区域残疾人服务的助残社会组织，全面推进成都市残疾人事业达到国内一流、国际发达水平。努力走出一条具有成都特色的助残社会组织发展之路。

第一，加快成都购买助残社会组织服务政策配套建设和平台建设。在基层探索和创新的基础上，加快培育社会组织顶层设计和制度建构，出台成都市关于培育和壮大助残社会组织的实施意见和配套制度。包括助残社会组织资格认定、资金扶持办法、购买助残社会组织服务实施细则以及助残社会组织服务绩效评估实施办法。同时，结合残疾人服务实际，建议修订财政资金使用规定，建议纳入政府采购目录或服务类达到30万元及以上的项目须通过政府采购，其中100万元及以上项目须公开招标，具体操作方式和基本程序按《政府采购法》等有关规定执行。超过2万元、未达到政府采购起点金额的项目须通过市残联平台购买。通过项目引领助残社会组织不断提升服务质量，加快发展，逐渐成为政府购买残疾人服务的主力。

第二，成立社会化助残社会组织公益孵化园。建议在现有的成都市残疾人社会组织服务中心基础上，以“政府推动、组织承接，项目化运作、社会化服务”为宗旨，以促进残疾人服务社会化发展为目标，建立成都助残社会组织和助残服务项目的社会化双孵化中心。梳理政府推出的残疾人公共服务，孵化形成一批社会化助残服务项目，以政府购买的方式鼓励社会组织参与。推动和扶持孵化园内社会组织参与各级公益创投大赛，促进助残公益服务可持续发展。以孵化园为平台，拓展资金募集渠道，积极争取社会资金，推进助残公益服务不断壮大，丰富残疾人社会化服务项目的内容和形式，实现社会化助残公益服务的多样化和可持续发展。通过社会化运作，使决策、执行和监督相对分离，整合残疾人公共服务的内外部项目资源。努力提升残疾人工作者服务残疾人的专业化水平和能力。

第三，加大残疾人服务人才专业培训。由于残疾人的需求具有特殊性、多样性和类别化等特点，要为残疾人服好务，发展壮大“专业、专职、志愿者”三大队伍。建议以四川大学、成都大学为主的高校及职业学校开设或增强辅助器具工程、康复技术、职业康复、残疾人服务管理等专业或学科，为残疾人工作“定制”专业人才。推动建立残疾人康复专业技术人才职称晋升体系，探索开发残疾人康复专业技术职称序列，建立多领域、跨学科的残疾人社会工作人才队伍;建議设立社工人才门槛认可机制，破解有资格证但缺乏服务实战能力的困境。既要借鉴国际经验，利用和培训现有社区工作者关于残疾人服务知识和技能。社区工作者除了专门的知识和技能以外，接受有关残疾人的社会需求的营养、医疗、教育和职业需求的综合知识。社区工作人员获得了必要的训练和指导，就可以向残疾人提供所需的大部分服务，这是解决人手不足问题的宝贵财富。应特别强调，已经在社区其他有关方面工作的人员，要有在社会组织或社区服务残疾人的时间和实操考核。另一方面，要创新人才管理模式，制定和完善残疾人工作者培养机制、引进机制、考核机制、激励机制，为助残工作者营造良好的成长环境，有助于最大程度地满足残疾人的基本需求。

第四，加快残疾人行业协会建设，促进社会组织服务标准化发展。残疾人康复服务是一个新课题，既有共性，也有自身的特点，建立一套本土化的助残社会组织康复服务的标准是关键。将残疾人服务业的评估、转介、技术指导和督导职能从残联中剥离开来，交由第三方机构来承担，从体制和机制上理顺关系，研究制定残疾人服务领域的行业标准，完善行业管理政策，加强支持引导和监督管理，从根本上促进残疾人服务业的健康发展，努力提高残疾人服务的制度化、规范化和专业化水平。