现代化下的江苏旅游公共服务多元化供给改革

颜廷利　张越剑

摘要：在现代化条件下，人们的旅游活动呈现出常态化和休闲化等特点，也要求更加广泛、全面和大规模的旅游公共服务，而传统模式下的旅游公共服务无法满足这些要求。笔者结合江苏的实际，从引入竞争机制、界定市场与政府界限和探索多元化具体形式等方面提出了现代化下江苏旅游公共服务多元化供给的改革路径选择。

关键词：现代化；旅游公共服务；多元化

作为经济发达省份，江苏率先在全国提出了基本实现现代化的发展目标，即到2020年全省基本实现现代化，总体达到中等发达国家水平，苏南等有条件的地区力争到2015年率先实现现代化。正如江苏省发布的《江苏基本实现现代化指标体系（2013年修订，试行）》中对现代化的指标设定一样，现代化应该是全方位的现代化，绝不仅仅是经济发展的现代化，更应该是人民生活和社会发展的现代化。现代化的人民生活就应该如已经进入后工业化时代的欧美及澳大利亚等国家一样，人们普遍将休闲（包括旅游）作为日常生活的重要组成部分，工作不仅是为了积累财富，也是为亲近自然等提供条件，他们非常重视工作之余的休闲活动，追求体验的质量。进入现代化后，作为人们日常生活重要组成部分的旅游休闲活动，将呈现出与之前旅游休闲活动的巨大不同，当然也会对旅游公共服务提出一些崭新的要求。

一、现代化对旅游公共服务的新要求

现代化的实现，不仅将提高人们的生活水平，而且也将改变人们的生活方式和生活习惯，生活方式和生活习惯的改变必然也会导致人们对旅游休闲的态度及旅游出行方式的改变。如欧美等发达国家，他们的居民就将旅游休闲作为日常生活的重要组成部分，而且是必不可少的组成部分心现代化条件下，人们将会重新定义工作与旅游休闲的关系，重新认识人的全面自由发展与社会发展的关系，对“以人为本”的社会发展理念有更加深入的认识。结合现代化条件下人们的旅游新常态，将会对旅游公共服务提出以下新要求。

（一）普及化出游要求更大规模的旅游公共服务供给

随着社会的发展进步，旅游早已不是少数贵族和统治阶级的特权了，已成了绝大多数人都可以参与的大众性活动。相信现代化实现之后，旅游必将成为人人可参与的活动，成为人们日常生活必不可少的组成部分，在全社会得以人人普及。改革开放以来，尤其是进入新世纪的十几年来，我国的旅游事业取得了巨大的发展成就，仅以我国居民的旅游来看，到2015年我国国内游突破40亿人次、出境游也达1.2亿人次，双双位居世界第一。我们清楚地知道即使如此大的国内游和出境游规模，也仍然远没有达到人人参与的程度。可以想见，现代化实现后，旅游将在全社会得以普及，届时的旅游又将会达到多么庞大的规模，

既然是人人得以普及参与的旅游活动，现代化的旅游总体规模一定远比现在的规模更大，甚至要比现在的规模高出几个量级。旅游业原本就是需求决定供给的行业，如此庞大的出游规模，必然会要求旅游业及全社会提供更多的诸如旅游公共交通服务、旅游公共信息服务、旅游救助服务、旅游消费者权益保护服务和旅游志愿服务等旅游公共服务。

（二）休闲化的旅游要求常态化的旅游公共服务

现代化条件下，不仅人人可以参与旅游活动，旅游更成为人们日常生活必不可少的组成部分，而且旅游还将向休闲化方向发展。一方面，得益于社会生产力的发展和技术的进步，现代化社会的人们将从更多的工作领域被解放出来，有更加充裕的时间用于放松休闲：另一方面，社会更加进步了，相应的法律规范也完善了，带薪休假等制度也得以落实，人们将会更加自由地安排自己越来越多的闲暇时间，不仅是用于旅游观光，更多地是用于度假、深度体验等休闲活动。

休闲与现在的观光等形式的旅游活动最大的区别就在于，旅游是一种暂时性的活动，是旅游者必须要离开自己的常住地才能开展的活动：而休闲则是一种常态化的活动，也不一定非得要离开自己的常住地就可以开展，所以休闲的内涵范围更加广泛，更符合现代化人们的生活方式。现代化下人们的旅游活动更多地以休闲化的方式得以实现，势必要求旅游公共服务的常态化供给，而不能再像为了迎接某些大型旅游节事活动一样只是一种暂时性的存在了。

（三）个性化的散客出游要求更加广泛全面的旅游公共服务

与传统的跟团游相比，散客游这种形式具有灵活、自由、更符合个人需求等特点，所以越来越受旅游者的欢迎。现代化条件下，人们的出游机会更多，而且会更加个性化，必然会有更多的人们选择散客这种个性化的形式出游。虽然散客游更能满足旅游者个性化的需要，而且自由灵活，但正是由于其自由灵活的特点，一方面导致了散客会比团队游客更多地与目的地居民及经营人员直接接触，产生冲突或者自身权益受到侵害的几率也会增加：另一方面，因为没有旅游从业人员的带领及引导，散客更多地独立活动，遭遇意外及突发情况的几率也相应增加，所以要应对现代化条件下更加个性化的散客出游，还必须建立更加广泛全面的旅游公共服务，如旅游应急救援服务、旅游咨询服务及旅游消费者权益保障服务等，以备随时能够响应散客旅游者的任何相关需求。

二、傳统模式下的旅游公共服务供给与现代化要求的差距

公共服务的概念来源于公共物品，而根据公共物品理论，公共物品的供给应该由政府制度安排：公共服务作为公共物品的一种特殊形式，具有非竞争性和非排他性，一直以来都是由公共部门和准公共部门来提供的：旅游公共服务作为一种介于纯公共物品和私人物品之问的准公共物品，本应该不必由政府包揽，而实行市场方式提供，既能减轻政府负担，又能大幅提高旅游公共服务的供给效率。

因为我国的市场经济体制建立较晚，之前按照计划经济体制的安排，旅游公共服务是由政府独家垄断提供的，甚至没有专门的旅游公共服务，而是将旅游交通、旅游信息等作为政府的政治接待任务存在的。在旅游业刚起步、旅游规模比较小的特殊阶段，政府独家提供旅游公共服务是完全能够满足旅游事业接待需求的，而且也是符合当时的时代背景的。但是随着改革开放的不断推进和我国旅游业的日益发展，传统的旅游公共服务供给模式已远远不能满足市场需要了。传统模式下的旅游公共服务，由于是政府独家垄断，缺乏必要的市场竞争，导致供应总体数量偏少、种类不齐全和效率低下，无法满足市场上日益增加的需求，与现代化对旅游公共服务提出的大规模、常态化和广泛全面的需求相比，差距更是明显。

（一）传统模式下的旅游公共服务供给总量偏少，无法满足现代化的大规模需求

传统模式下的旅游公共服务供给由政府独家提供，且是在旅游发展规模较小的情况下开展的，受当时整个经济社会发展水平的影响，必然供给总量偏少，仅仅能够满足当时那种小规模的旅游发展需要。改革开放以后，经济社会发展步入快车道，旅游也进入大众化发展阶段，现代化后旅游活动将进一步普及到每一位公民，届时人人普及化的旅游活动对旅游公共服务将会提出更大规模的需求，而在政府进一步简政放权的改革趋势下，政府独家提供的旅游公共服务将无法满足市场需求。

（二）传统模式下非常态化的旅游公共服务供给无法满足现代化的常态化需求

传统模式下由政府独家提供的旅游公共服务具有行政主导的色彩，往往是根据某地的旅游发展需要在特定时间段集中提供，而在平时则没有相关服务的提供；这种提供方式，符合旅游发展初级阶段淡旺季差异明显的特点。而现代化条件下人们的旅游活动由“观光时代”进入“休闲时代”，休闲最大的特点就是常态化，淡旺季差异日趨缩小，直至没有淡旺季之分，仍按传统模式进行旅游公共服务的供给，必然与现代化下的常态化需求不相符。

（三）传统模式下的旅游公共服务供给种类不全，无法满足现代化的个性化需求

在旅游发展的起步阶段，少数人的旅游需求简单一致、几无差异，由政府独家集中提供少数几种旅游公共服务，能很好地发挥政府集中力量办大事的优势，是符合时代发展要求的。而在旅游发展到大众化的当下，及现代化后的普及阶段，人们的旅游需求呈现出巨大的差异性，越来越关注旅游者的个性化需求，要求有种类齐全的旅游公共服务供旅游者挑选，而传统模式下种类不全的旅游公共服务将无法满足旅游者的个性化需求。

（四）传统模式下的旅游公共服务供给效率低下

根据市场经济学理论，只有在竞争的情况下，社会资源才能够实现优化配置，也才能够提高生产效率，而传统模式下的旅游公共服务供给方式确是由政府独家垄断，由于缺乏必要的竞争，政府无需考虑投入产出比，也不需要考虑市场需求的变化趋势和消费者的需求偏好等因素，必然会导致旅游公共服务供给方面存在诸如资源浪费、技术工艺陈旧和效率低下等问题。

三、江苏旅游公共服务多元化供给改革路径选择

根据新公共管理学的观点，公共部门和私营部门之间不存在本质的区别，而私营部门的管理水平要比公共部门先进、优越得多，可以借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则等来“重塑政府”，从而提高政府部门的工作效率和管理水平。在公共服务方面，应该将公共服务的生产和提供区分开来，把市场竞争机制引入到公共服务领域，通过公私部门的充分竞争，提高公共服务的供给效率及水平。原来政府独家供给旅游公共服务的体制已无法满足现在及未来现代化旅游发展的需要，必须根据“小政府、大社会”的要求，将市场竞争引入到旅游公共服务领域，合理划分政府、社会及私营部门的职责范围，各司其职、互相协作、共同配合，形成旅游公共服务多元化供给格局。

江苏率先提出了现代化的发展目标，在政府重塑和公共服务供给机制改革方面也理应走在全国前列。根据现代化对旅游公共服务的具体要求，结合传统模式下的旅游公共服务供给与现代化需求之间存在着数量偏少、效率低下、种类不全及难以满足常态化需求等不足，江苏应率先在旅游公共服务的多元化供给改革方面进行多种路径的探索与创新，以期为其他省市提供经验借鉴。

（一）引入竞争机制，吸引社会力量的广泛参与

实行旅游公共服务的多元化供给改革，就是在能够实行市场化的领域如旅游公共信息服务方面，引入市场竞争机制，充分发挥竞争机制在微观运营和资源配置方面的作用，提高旅游公共服务的质量和供给效率：在不能够进行市场化的领域如旅游消费者权益保护系统方面，则要继续维护政府的权威。

在能够进行市场化的领域，广泛吸引社会力量参与，弥补政府独家提供而存在的数量偏少、质量有待提高和效率低下等不足。通过市场竞争，形成企业、政府、民间团体等社会机构共同参与、有序竞争的局面。社会力量的广泛参与，必然导致各市场主体为竞得旅游公共服务生产者资格，而不断提高生产技术水平、降低成本：通过各市场主体积极性和创造性的激发，也直接促进了旅游公共服务质量和效率的提升。广泛吸引社会力量的参与，除了引入市场竞争机制，还需要政府进一步简政放权，并加大政策宣传和引导的力度，制定社会力量进入旅游公共服务生产的政策优惠和制度保障，从根本上保障社会力量的进入，实现旅游公共服务供给的多元化。

（二）合理界定政府和市场的界限，实现优势互补

作为调节社会发展的两只手，政府和市场都不是万能的，都有各自发挥作用的领域，也有其失灵的领域：政府主要在制定政策、规划全局等宏观方面作用明显：而市场机制则在市场主体之间自动配置资源及市场主体的微观运营等方面具有优势。

进行旅游公共服务的多元化供给改革，需要政府和市场各自在优势领域发挥作用，互相协作配合共同促进多元化改革的进程：而不是像以往那样由政府既管宏观管理又管微观运营，最终却落得“管了不该管的、该管的又没管好”的尴尬局面，造成了政府和市场在社会事务的管理中存在着错位、缺位及越位等一系列问题。随着社会发展和“服务型政府”建设的推进，人们对政府的职责和角色定位也有了越来越清晰的认识，市场经济中政府不能既当运动员又当裁判员，而应该专职做好“裁判员”工作，为各市场主体进行市场竞争制定好规则制度，让市场主体这些“运动员”充分竞争：而且近几届政府也一直在大力推进政府改革，倡导“小政府、大社会”积极推进“服务型政府”的建设，应该以此为契机加快政府改革的进程。

进行旅游公共服务供给的多元化改革，并不意味着政府责任的减轻，而是政府管理重心的转移：政府适当放权，从繁琐的社会事务中解放出来，专门负责对旅游行业的发展进行方向指引、规则制定和质量监管等方面，以保证旅游公共服务的公益性。用新公共管理的话来说，就是政府主要是掌舵而不是划桨，现在进行旅游公共服务供给的多元化改革，就是要充分发挥政府政策制定、服务监管、组织协调和竞争管理的“掌舵”作用，将一部分政府无力做、也做不好的旅游公共服务的生产交给市场去解决。旅游公共服务供给多元化改革形势下，企业、个人、组织机构等市场主体有了参与旅游公共服务生产的机会，各市场主体之间通过竞争取得旅游公共服务的生产资格，在旅游公共服务的生产过程中遵循价格机制和等价交换等市场规则，通过竞争的引入，发挥了市场机制在微观运营及资源配置方面的优势，弥补了政府失灵。进行旅游公共服务供给的多元化改革，不是搞一刀切，而应该区别对待，像旅游信息提供、旅游交通等基础性旅游公共服务和市场性旅游公共服务，需要市场机制作用的充分发挥：而涉及到旅游经营的公平和旅游市场秩序的维护等管理性旅游公共服务，如旅游行政公益服务等则是政府发挥作用的领域，这样才能实现市场“划桨”和政府“掌舵”的完美结合。

（三）积极探索旅游公共服务多元化供给的具体形式

政府独家供给旅游公共服务已经无法满足现代化的需求，社会第三部门有旅游公共服务生产的意愿和能力，但当前我国的第三部门数量较少导致其服务能力有限：企业等私人机构的逐利性决定了他们不会无偿提供旅游公共服务。进行旅游公共服务供给的多元化改革，需要结合旅游公共服务的具体实际，探索多种旅游公共服务多元化供给的具体形式：在旅游行政公益服务等完全公益性的领域，应坚持以政府为主，通过增加财政等不断完善：在旅游信息服务、旅游交通服务等可以成为市场性产品、能形成价格的领域进行市场化改革，通过市场竞争，探索旅游公共服务多元化供给的具体路径，如公私合作、契约承租、民营化和使用者付费等一系列国外及我国其他行业实践过的具体做法，可以结合江苏的实际情况加以借鉴运用。

1.公私合作：激活民营企业、转换政府角色

公私合作能以最有效的方式，以尽可能少的成本投入为公众提供高质量的公共服务。通过公私合作，从民间筹集资金以减轻政府部门存在的资金压力，同时又将政府从繁杂的具体事务中解放出来，成为公共服务的监管者而不再是生产者，实现了决策与执行的分离M：而民间资金等私营机构的逐利性迫使他们必须通过高质量的公共服务来赢得社会公众的认可，也间接保证了公共服务的质量。

旅游公共服务中，如旅游公共信息服务平台和旅游公共交通设施等投入大、公益性强的基础设施项目（如江苏省智慧旅游平台等）建设，尤其适用公私合作的形式，如我国高速公路建设中曾采用过的BOT（Build-Opemte-1hnsfer）模式，就完全可以借鉴到旅游公共服务的供给中来。在建设运营过程中，需充分发挥政府的监管作用，以保证旅游公共信息服务平台和旅游公共交通设施的公益性和公平性。

2.适度民营化：充分发挥第三部门的作用

西方国家将非政府组织或非营利组织称作“第三部门”，这些部门或组织的活动领域集中在卫生保健、社会服务、文化教育、休闲、宗教和公益等方面。“第三部门”具有非营利性、享有税收优惠、以提供公共服务为目的、运营资金非来自于顾客和商业化运营等特点，所以发展迅速并对社会发展起了重要作用。民营化是指政府以出让股份的方式将原有国有企业的所有权转给私营部门，或是鼓励和支持私营部门或第三部门进入公共服务领域。

借鉴国外“第三部门”的经验，鼓励其参与到旅游公共服务供给的多元化改革中来，如在旅游应急救助服务中就可以引入民间救援机构，但在以往的多次旅游救援中我们却很少听到我国民间机构的声音。目前在我国从事商业救援的主要是外资企业，国内企业极少，也缺乏相应的法律法规支持和与政府的配合机制。像旅游应急救助等公共服务，应鼓励“第三部门”或民间机构的进入，发挥社会救援机构的作用，一方面降低政府的救援成本，另一方面也形成政府救援与民间救援的相互配合，增强全社会旅游应急救援服务能力，为所有可能遭遇突发事件的游客提供安全保障。

3.使用者付费：避免旅游公共服务的供给浪费

使用者付费是通过付费把价格机制引入到公共服务领域，从而避免免费提供公共服务导致的对资源的不合理配置和浪费现象，使市场机制的作用在公共服务领域得以发挥，政府财政危机也得以缓和。使用者付费主要通过三种形式实现：一是提供公共服务的政府或私营部门向消费者收费：二是政府雇佣或付费给其他政府以提供公共服务：三是政府付费给提供公共服务的非政府部门。使用者付费的关键是适量付费，付多少费取决于消费多少公共服务，即多消费多付费、不消费不付费。

使用者付费制度适用于旅游公共服务中的旅游交通、食宿等服务，通过使用者付费补偿服务成本，缓解政府压力，并且也可以通过付费，为旅游目的地的环境优化和资源保护积累所需资金。如南京、扬州等地的旅游集散中心就是通过使用者付费方式建立运营的，当然也有的地方会给予一定的补贴。

4.凭单制：激发旅游公共服务多元化供给的活力

凭单制是将市场机制引入公共服务的另一种制度安排，与使用者付费不同的是，凭单制是对特定消费群体进行补贴，让享受补贴的消费者持特定优惠券或卡等在市场上自由选择物品及服务，如江苏很多地方针对特定群体发行的一卡通或旅游优惠券等都是对特定消费者的补贴。

凭单制通过给消费者自由选择的权利，巧妙地将竞争机制引入到公共服务中，旅游者持凭单在旅游公共服务供给者中进行选择，旅游公共服务供给者则拿“凭单”到政府相关部门兑换现金，这样就在旅游公共服务的供给者之间形成了竞争，从而能够保证旅游公共服務较高的质量及水平。