论我国地方重大行政决策的程序化

宋胡丹

摘要：重大行政决策不仅涉及广大公民的切身利益，也是衡量行政机关依法行政的重要指标。注重地方重大行政决策的程序化研究，使地方政府的重大行政决策行为成为一种预设的、有次序的程序活动，是保障地方重大行政决策科学性、民主性的重要前提。研究地方重大行政决策的程序化首先要了解其当前建立在何种法治基础之上，我国当前关于地方重大行政决策的程序化问题主要由地方立法作为依据，它们给我国部分地区重大行政决策提供了法律保障，但是也明显存在着立法不足和立法凌乱，需要即时予以理论探讨和归纳，并促进国家统一立法，从而推进重大行政决策程序体系建设，提高法治化水平。

关键词：地方：重大行政决策：程序化

当前，部分省级政府或设区的市级政府，乃至县级政府都颁布了有关行政程序的规章或规范性文件。其中包含了对重大行政决策规范的内容。据统计，已有13个省份出台了省级政府规章，其中9个省份专门出台了规范重大行政决策的文件。说明我国许多地方政府正加强对重大行政决策问题的法治化建设。这里的法治化的突出表现实际就是程序化，程序化是法治化最基本的表现。所以，程序化问题也是法治化的水平高低问题。如何推动该项进程，提高地方重大行政决策的程序化就是本文研究的价值所在。

一、我国地方重大行政决策程序化问题的提出

本文所称的地方重大行政决策的程序化是指通过立法对行政机关决策权予以规范，把作出重大行政决策的行为过程规范成一种预设的、有次序的程序活动，让决策的过程成为一种科学的程序运行过程。程序化要求行政机关作出决策时必须遵循一定的步骤、顺序、时效和方式。我国地方重大行政决策的程序化通过立法体现出来，所以地方重大行政决策的程序化取决于国家、地方的立法的进步，取决于法律制度的完善，这里所指的地方，具有相对性，是相对全国性或全面性而言的地方政府。

安徽省合肥市投资亿元兴建的“现代化垃圾处理厂”最后成了“垃圾工程”，就是一个“交学费”的实例。合肥市政府决定哪怕财力有限，也要兴建一个采用国外先进技术的大型现代化垃圾处理厂。这个项目总投资达1.06亿元，是安徽省和合肥市的重点工程，在进行可行性论证时，专家论证一致选择了堆肥工艺，但是最后垃圾处理厂没有发挥预想的效益，原因就在于它采用的堆肥工艺技术太超前，不符合当地的实际情况。可见，合肥市政府进行重大行政决策时专家论证环节并没有发挥应有的作用或者说其中存在着某种制度缺陷，才导致了决策失误，给当地的财政带来损失，同时也降低了人民群众的生活质量。

决策失误造成的损失是巨大的，甚至不可承受，如何保证每一项决策尤其是重大行政决策科学而正确是当代社会管理的重大课题。而通过法治化，其实亦是程序化，促使决策民主而科学自然是不可回避的选择。

地方重大行政决策的程序化是建立在当前的何种法治基础之上，其存在的不足与困难是什么？我们应当如何将这种法治意义的程序化进行得更加完善，将成为本文重点讨论的话题。

二、我国地方重大行政决策的立法现状及其奠定的程序化基础

（一）我国地方重大行政决策的立法现状

1.我国地方重大行政决策的立法现象

随着2004年《全面推进依法行政实施纲要》，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》与2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》的陆续出台。可以看出中央加强法治政府建设的决心和部署。2014年11月6日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，国务院法治办副主任袁曙宏说：“国务院正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。”可见重大行政决策程序的统一规范有望通过行政法规获得法治基础。遗憾的是重大行政决策的行政法规至今仍未颁布，现有的有关重大行政决策的法律基础仍表现为地方性的立法成果中。

我国地方政府对重大行政决策的现有立法中，立法位阶由高至低排列为省级政府规章、较大的市政府规章、地方规范性文件，呈现出四种不同的立法现象：

第一种，有三个省份对重大行政决策的立法是规定在地方行政程序规定中，其中有专门的章节对重大行政决策进行了规定。分别是：《湖南省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》。

第二种，有9个省份对重大行政决策的立法是通过设立专门的省级政府规章，专门规定了地方政府的重大行政决策。分别是：《四川省重大行政决策程序规定》、《湖北省人民政府重大行政決策程序规定（试行）》、《云南省重大行政决策程序规定》、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》、《宁夏回族自治区重大行政决策规则》、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》。

第三种，还有一个省份不仅在地方行政程序规定中对重大行政决策程序有专门的章节进行规定，还专门出台了关于重大行政决策的省级政府规章。这里指的是：《浙江省重大行政决策程序规定》、《浙江省行政程序办法》，以上两个政府规章均对政府的重大行政决策行为进行了规定，2015年10月1日出台的《浙江省重大行政决策程序规定》有25个条文详细的规定了政府的行政决策行为，2017年1月1日出台的《浙江省行政程序办法》中第三章第三节规定了重大行政决策的内容，但是仅仅只有三个条文。两个政府规章均有效，属于并存的关系，

第四种，部分地区在市、县级地方政府设立了关于重大行政决策的地方规范性文件，据不完整统计，现有地方规范性文件173件。如：湖南省人民政府关于印发《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》的通知、上海市静安区人民政府关于印发《静安区人民政府重大行政决策程序规则（试行）》的通知、深圳市城市管理局关于印发《深圳市城市管理局2016年度重大行政决策事项目录和听证事项目录》的通知、河北省人民政府办公厅关于印发《河北省县级以上政府重大行政决策合法性审查规定》的通知等。

四种不同的立法现象呈现出我国地方重大行政决策立法多元并举的状况。这也是许多地方政府开始重视依法决策，重视依法行政，建设法治政府的体现。限于文章篇幅，本文以省级政府制定的行政规章为视角，研究关于地方重大行政决策的立法现状。

2.我国地方重大行政决策的立法异同

（1）地方重大行政决策的立法差异

通过纵向比较分析现有地方有关重大行政决策的立法，其法律效力存在着明显差异，13个省份颁布的是通过省政府会议的省级行政规章，通常规范的是全省县级以上政府的重大行政决策行为。173个地市、州作出有关重大行政决策的地方规范性文件，仅仅在本辖区有一定的规范作用，并且法律效力不高，通常是参照适用。通过在现有的省级行政规章中设立的关于重大行政决策的规则之间比较，不同的规则在形式上、内容上又有差异，条文之间的联系紧密程度也各有不同。

在形式上，由于各地区制定重大行政决策程序规则依据的相关制度不一样，立法习惯也有地域差异，从13个关于重大行政决策的省级行政规章的条文编排来看，呈现出“百家争鸣”之势。如：《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》条文的编排顺序是：本规定的适用范围、重大行政决策的范围、决策的基本原则、决策权的行使、决策的程序、决策的执行与监督、法律责任。《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》的编排顺序是：第一章总则（规定的适用范围、决策的原则、重大行政决策的范围），第二章决策建议的提出，第三章协商与协调，第四章公示与听证，第五章决策与公布，第六章监督保障和责任追究。条文的编排是程序化最直观的体现，程序编排是否合理，是否便于理解与执行，也是程序化需要考量的指标。

在内容上，不同省份制定有关重大行政决策的规章也存在差异：首先，在适用范围上有着明显差异，有的仅仅适用于省政府作出重大行政决策，如《青海省人民政府重大行政决策程序规定》，有的适用于县级以上政府作出重大行政決策，如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》；其次，重大行政决策的范围在不同省份的规定中体现出地域差异，或详或略，或宽或窄；第三，关于重大行政决策程序规定的侧重点有不同，有的把政府作出重大行政决策的步骤作为重点，分别设章节先后规定决策建议、决策准备、决策审定，如《青海省人民政府重大行政决策程序规定》。有的把重大行政决策的五个环节作为重点，设章节（没有章节的设立条文）规定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论，如《宁夏回族自治区重大行政决策规则》；第四，少数省份规定了执行后评估制度，多数规定的是执行与监督。

通过比较现有省级行政规章有关重大行政决策的内容，表现出形式上、内容上的差异性，从而体现不同地方政府有关重大行政决策的立法在程序化上的差异。

（2）地方重大行政决策的立法共同点

近些年，地方政府开始设立有关重大行政决策的行政规章或者规范性法律文件，是加强对重大行政决策问题的法治建设的突出表现。加强法治建设就是要保障政府重大行政决策科学化、民主化。

分析现有的13个省级行政规章有关重大行政决策的内容可知，大多数省份均在制定决策的过程中设立了专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论四个环节保障重大行政决策的科学性。规定对重大行政决策中的专业问题、技术问题，要组织专家论证并向社会公众解释、说明：对于执行决策后可能带来的社会影响，必须预先进行社会稳定、生态、经济等方面风险评估，形成风险评估报告，并提出风险防范措施和化解处置预案：作出重大行政决策时，应当坚持依法决策原则，决策事项在提交决策讨论前，应当由相关法制机构对决策的权限、内容和程序进行合法性审查，未经审查或审查不合法的，不得提交决策机关讨论：为了防止行政首长独裁，立法规定重大行政决策应当经过常务会议或者全体会议等会议集体讨论决定，会议一般按照少数服从多数作出决定。作出行政决策结果后，各省级行政规章对决策的执行与监督均有规定，同时也规定了重大行政决策的责任追究制度。

由于行政决策权的行使不可避免的涉及到各种利益的权衡与选择，这种权利行使的合法化，在很大程度上依赖于公众对其切身利益的充分表达和有效参与：大多数省级行政规章在保障民主决策方面，均规定了公开征求意见、举行听证会、召开座谈会等形式广泛听取社会公众的意见，充分考虑公众的利益需求，同时也让民众充分参与到决策中来，理解并支持政府的决策，避免双方不必要的利益冲突。

从规定的内容上，现有省级行政规章有关重大行政决策的立法均对重大行政决策的原则、重大决策的范围、决策主体、决策的程序、决策的执行和监督进行了的规定，通过这些条文规范了政府作出重大行政决策行为，为科学、民主决策提供了法律保障。

（二）现有的地方立法成就奠定了地方重大行政决策的程序化基础

探讨现有立法成就奠定的程序化基础，必须为此设立判断标准。根据黄捷教授的观点，程序性和程序度是衡量程序化的重要指标。“程序性是以程序本身特征的强弱来体现的，狭义的程序性可以单纯地指组成程序规则的数量的多与少。”狭义的程序性能体现法律程序作为法律规则集合体的程序化程度。程序规则数目越多，法律程序的程序性就越强。“程序度是衡量程序规则之间的关联状态和程序柔韧程度的指标，用于判断法律程序的各个规则之间是否可能存在有所疏漏的‘黑洞或‘后门。”

1.部分地区重大行政决策开始有法可依

下面通过研究省级政府规章设立的重大行政决策程序的规则数量（即程序性）对重大行政决策程序的程序化进行分析。

《青海省人民政府重大行政决策程序规定》有31个条文。《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》有29个条文。《宁夏回族自治区重大行政决策规则》有41个条文。《重庆市政府重大决策程序规定》有40个条文。《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》有38个条文。《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》有40个条文。《云南省重大行政决策程序规定》有46个条文。《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》有50个条文。《四川省重大行政决策责任追究暂行办法》有21个条文。《四川省重大行政决策程序规定》有38个条文。《浙江省重大行政决策程序规定》有25个条文。《浙江省行政程序办法》第三章有3个条文规定。《湖南省行政程序规定》中规范重大行政决策的第三章有25个条文。《山东省行政程序规定》中规范重大行政决策的第三章有25个条文。《江苏省行政程序规定》中规范重大行政决策的第三章有13个法律条文。

从上面的数据分析出，有13个省出台了有关重大行政决策的省级政府规章，均有一定数量的法律条文对地方政府的重大决策行为作出规范。从这个层面上看，使得该13个省份对重大行政决策行为变得有法可依，变得有程序可循。从而，也使重大行政决策的程序化进程有了基础。

2.地方重大行政决策有了执法保障

决策失误尤其是重大行政决策失误，给国家、人民带来的人力、物力、财力上的危害是显著的，通过预设合理、正当的程序减少政府“拍脑袋、拍胸脯”决策现象非常有必要。在现有地方有关重大行政决策的程序化基础上，政府能不能依法作出决策又是程序化的另外一个问题。在规范政府作出重大行政决策行为的同时，也规定了相应的法律责任，在省级行政规章中均建立了终身责任追究制度及责任倒查机制，对违反规定导致决策失误或者决策不能正确执行的责任人员，要严重追究其责任，以此保障地方政府依法作出科学、民主的重大行政决策。

三、当前我国地方重大行政决策程序化的主要不足

通过以上对现有地方重大行政决策程序化程度的分析，我们不难发现，现有的重大行政决策的立法存在着不足或立法混乱的现象。

（一）国家统一立法踟蹰不前

我国在《行政组织法》、《行政法》中对行政决策权及其行使方式、决策的基本程序和制度进行了零散的规定。由此可以看出，我国尚没有对重大行政决策进行统一的立法。我国目前部分省份内部制定重大行政决策的相关政府规章，有的不仅仅包括省级政府规章还包括市、州政府规章，还有一些地区制定了地方规范性文件。地方重大行政决策立法位阶的多元化，不同省份的立法存在立法结构上、立法内容上、法律术语上的不同差别。

不同省份出台的规章往往只对本辖区起规范作用，有些省份规定适用范围是县级以上的政府的重大行政决策，也有一些省份仅适用于省政府作出重大行政决策行为，对于尚未对重大行政决策进行立法的地区处于无法可依的状态。目前，由于没有制定适用于全国范围内的重大行政决策行为的法律，那么，在不同地区可能出现同样的事项会产生不同的决策结果的现象。对于跨省的重大行政决策，更是会出现多省并管或者相互推诿的情况。没有统一的、系统的立法体例不利于全国范围内重大行政决策程序化的进步。

（二）现有重大行政决策立法层级偏低，形式多元，难以统一

前文在立法现状分析中已有提及，地方重大行政决策的现有立法中有行政规章也有规范性法律文件，但普遍存在法律效力偏低的问题，没有上升到法律法规的层面，其中肯定有某种原因或者难度。面对现有的立法状况，形式多元，不同省份之间不同，甚至不同市州的规定也各异，难以做到地区统一，不利于推进重大行政决策程序的体系建设，也难以提高地方重大行政决策的法治化水平。

（三）现有地方重大行政决策的程序规则密度不高

从13个不同省份出台的有关重大行政决策的省级政府规章中分析得出，对重大行政决策规定了50个法律条文以上的省份有2个，规定了40个条文以上的省份有4个，规定了30个条文以上的省份有2个，规定了20个条文以上的省份有4个，规定了10个条文以上的省份有1个。绝大多数省份都不超过50个条文，一般集中在20个法律条文左右。并且，这些条文绝大多数都是实体上的规定，程序上的规定少之又少。

程序性的高低与法律条文的数量多少呈现出正相关的关系。当然，并不是设立法律条文越多越好，设立的法律条文应该与规范的社会活动所需要的规则数量相当。重大行政决策是政府行使行政权的重要体现，对社会产生的影响也是广泛又直接的。用20个法律条文规范地方重大行政决策，仅仅能用来简约规范决策主体的行为方式，但是还不能规范决策主体能够充分有序、科学地开展活动。在这样一个程序规则密度不高的法治环境中，可能会导致地方重大行政决策活动的无序，在现实中可能就演变为“乱决策”、“拍脑袋决策”、“拍胸脯决策”的现象。

（四）现有地方重大行政决策的执法保障力度不够

对于重大行政决策违法行为的责任追究是行政决策法治建设的执法保障，能对重大行政决策主体起到警惕、约束作用。为了提高重大行政决策的执法保障力度，违法行为、责任主体、责任形式都必须明确。目前来说，地方关于重大行政决策的立法中没有明确决策失误的判断标准；另外，虽然绝大多数的地方立法中均设立了行政决策监督机制，但是监督主体的规定较为广泛，不够具体，更没有规定监督主体如何行使监督权；行使监督权的救济途径等尚未规定。在上述规定尚不完善的情况下，尽管现有省级行政规章中规定了责任追究机制，但仍难以明确行政决策的违法主体及其责任的承担，这样不利于提高地方重大行政决策的执法保障力度，也不利于保障行政决策主体依法决策，最终导致重大行政决策的立法变成一纸空文。

四、完善和促进我国重大行政决策程序化的几点建议

要规范全国地方政府的重大行政决策行为，现有立法总体上对重大行政决策的立法还留有较大空白。可以从以下几个方面推进重大行政决策程序体系建设：

（一）加快重大行政决策程序条例的出台

現在的行政程序法在一系列单行法律中都有规定，比如说行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法和行政诉讼法。对于重大行政决策中央统一立法有利于规范各个省份对重大行政决策的范围认定，有利于实施统一的监督，更是对尚未进行立法的省份起到规范作用。国家行政学院教授杨伟东介绍，国务院不但会对重大行政决策程序作出规定，还会对什么是重大行政决策做些列举，以避免地方政府将重大决策当作一般决策来处理。加快重大行政决策程序条例的出台是提高地方政府重大行政决策程序化的重要手段。

（二）提高我国其他省份对重大行政决策程序的重视

根据中央《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》以及《关于加强法治政府建设的意见》文件的出台，各个省份对重大行政决策的重视应该是上升到了一定的高度。针对重大行政决策程序的规范问题要进行专门的立法研究。进一步加强行政决策的理论研究，使其更为成熟、全面、系统。提高立法机关对研究结果的采纳程度，对立法的建议也就更为实际并且有效。不论是自上而下的政府主导还是自下而上的群众积极参与，都是我国的重大行政决策立法工作迈入了一个新的发展阶段的体现。只有提高重视、加强理论研究，重大行政决策的法规体系建设才会逐步健全。

（三）提高立法中程序性规则的比例

现有关重大行政决策的地方立法中，绝大多数条文都属于实体性规定，说明政府在立法时已充分重视到实体性规则的重要性。的确，实体性规则围绕着社会活动而设定目的性或目标性内容必不可少。但是，规范行政主体在制定重大行政决策活动中，所需遵循或选择遵循的时间、地点、行为方式等程序术性规则也非常重要。完善重大行政决策立法就必须在决策制定时间、地点、行为方式上对政府的决策行为作出合理规定。

（四）强化重大行政决策的执法保障

现有立法将决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织作为监督主体，看似队伍非常庞大，但是由于难于整体管理，缺乏分工和协调，很可能导致“九龙治水”的情况发生。笔者认为监督主体应当更加精确，一并规定监督权的行使方式以及救济途径。在法律责任方面，一方面要明确行政决策的责任主体，另一方面要细化责任的承担方式，不能以处分笼统概之。执法保障是重大行政决策程序化得以发挥实效的保障，在促进重大行政决策程序化、法治化的进程中，必须不断改善。

综上，我国地方重大行政决策的立法程序化已有所体现，但是程度不高，期待全国性统一立法出台，在现有立法的基础上更加完善地规定重大行政决策活动，使行政机关在适当、有序的空间运用行政决策权，实现依法决策、科学决策、民主决策。