以优化内部资源配置为导向的高校财务预算管理路径探讨

胡侃

摘要：本文以财务预算管理为切入点，分析目前高校内部资源配置存在的问题及主要原因，提出了优化高校资源配置实施财务预算管理的具体措施，为完善高校财务预算管理，优化资源配置提供参考和借鉴。

关键词：资源配置；预算管理；预算绩效管理

2017年3月教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法[2017]7号，以下简称《意见》），明确指出要完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理，并且要求各高校“及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权”。《意见》对高校落实简政放权提出了具体要求，同时也指明了改革的具体方向和措施。为贯彻教育部简政放权有关意见，本文从预算管理角度探讨优化高校内部资源配置的具体措施，为高校改革提供理论支持。

一、高校内部资源配置概述

高校内部资源既包括人、财、物等有形资源，也包括招生权、学位授予权、重点学科、社会地位等无形资源，而财务资源是各类有形资源的基础和保障。高校内部财务资源配置主要通过财务预算管理的方式予以实现，高校为实现内部资源配置的优化，主要途径可以从财务预算管理入手。

二、高校内部资源配置现状与问题分析

目前很多高校校内预算分配上存在“有钱”与“没钱”的矛盾、也存在“有钱”但“用不动”的困境，这根本上是因为财务资源配置机制出现了不适应现实需要的问题。

（一）高校内部资源配置存在的主要问题

1.财务资源供求紧张

高校财务资源供求紧张主要体现在两方面，一是学校赤字政策或大幅举债；二是大部分高校收入主要依赖财政拨款。2012年颁布并施行的《事业单位財务规则》第八条规定：“事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。”2015年施行的《预算法》第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”但因为某些客观原因，部分高校仍采取赤字政策，编制赤字预算，用事业基金弥补收支差额。根据教育部部属各高校2017年部门预算公开数据，超过三分之一以上的高校“用事业基金弥补收支差额”。然而，用事业基金弥补收支差额并不是长久之计，高校必须重视财力的可持续性。另一方面，大部分高校收入主要来源于财政拨款，财政拨款与自筹资金比例依然较高。

2.校内财务资源分配不合理

高校财务资源分配模式大多采用因素分配法，根据学生人数、教师人数等因素按某一标准进行预算分配。因众多客观原因，采用的因素无法全面的衡量不同学院的实际财力需求。有专业优势的学院创收多，从学校获得的财务资源也多，会造成有钱的学院永远有钱，没钱的学院永远没钱的局面，拉大学院和学院之间的差距，导致学校内部“贫富不均”，不利于学校多学科、全方位发展。

高校在财务资源分配的不合理还造成学校宏观调控管理与学院办学自主权之间存在矛盾。教学及科研是高校工作重点，在财务资源分配方面，学院是重点，其资源占比上远远超过学校各行政管理部门。大部分高校都在推进或已经采用校院二级财务管理体制，将大量的财权及财力下放至学院，而学校行政管理部门财力及财权的削弱，直接影响学校集中调控及管理的能力及效果。

3.财务资源的使用缺少监督与考核

大部分高校在财务资源的使用上，即对预算的执行情况缺少必要的监督与考核，大部分高校既没有设立专门的预算绩效考核部门，也没有进行预算绩效考核奖惩。因此，缺少必要的考核奖惩措施直接导致高校各学院缺乏推动战略的主动性和积极性、缺乏节约意识和成本意识。学院只顾找学校要资源、要项目，而不管支出的合理性、必要性及效益，要了钱却“花不出去”的想象屡见不鲜。另一方面，由于相关政策，从财政部、教育部到各部属高校均把预算执行进度作为重点工作很抓紧抓，但预算执行好并不能代表效益高。在某种程度上，这种一味追求预算执行进度而不考虑预算绩效的状况，滋生了不合理的花钱方式，比如：以鼓励教师积极性为由大量发放人员经费、以勤工助学为由发放大量学生劳务费等，这类不合理的花钱方式造成了学校财务资源的浪费和闲置，最终影响学校发展。

（二）问题产生的原因分析

1.高校特征方面的原因

高校是最为典型的事业单位，高校是非营利组织，具有公益性质。高校主要提供教育教学及科研活动，与一般企业相比，其“产品”（人才、科研成果等）具有以下特殊性：一是无法直观的进行教育成本核算，由于教育成本的影响因素复杂，目前我国尚未形成普遍公认的教育成本计量方法，也没有相关细则或办法指导高校进行教育成本计量、控制及评价；二是产品的质量没有统一衡量标准；三是产品效益的发挥时效较长，办学效益在较短时期内无法精确计量。由于具有以上特性，高校在资源配置方面既没有市场检验，也缺乏自我约束机制，因而高校在资源配置方面出现问题是常见现象。

2.管理体制方面的原因

改革开放以来，高校经历了大规模的扩招及筹资体制的改革，在学科门类、学院数量及规模都有大幅度增加的同时，高校的经费来源也逐步多样化，学院创收成了高校收入的重要来源之一，学院在高校的重要性进一步体现。同时，随着国家进一步深化教育教学改革、统筹推进世界一流大学建设，高校的功能进一步拓展。高校从单一的人才培养实体，发展成为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等多功能现代大学。高校规模的扩大、功能的拓展以及学院重要性的突显，对高校传统管理模式提出了严峻挑战，为适应新环境及新要求，大部分高校对原有的集中管理模式进行了相应的改革和调整，校院两级管理的组织架构逐渐成为潮流，不少高校根据自身情况实施了不同程度的校院两级管理体制改革与探索。然而，由于校院两级管理体制改革是对管理结构、机制的重新设计，涉及组织架构、责任权限的重新划分以及人事、财务、学生管理、成本核算等多方面，众多环节及操作细节，改革的实际进程及效果与预期仍存在一定差距。目前我国大多数高校的财务管理基本上属于非完全集中的模式，校级财务控制权远远大于院级，大部分财权仍然集中在校级，院级只拥有有限的财权（杨松令，2016）。绝大多数高校并未实现真正的管理重心下移，真正的校院两级管理还未实现，从而导致资源配置方面的问题仍然存在。

3.开放性不足及监督困难

高校内部缺少自我约束，外部缺少市场检验和监督，也是导致资源配置存在问题的重要原因之一。与企业相比，高校存在开放性不足的问题。高校内部治理结构绝大部分是学校的内部人员，没有外部人员，而内部人员可能存在“固有模式”或“固有思维”。无法及时接受或学习先进经验。在学校为适应环境变化需要进行较大变革时，可能造成一定阻力。此外，由于内部人员是学校内部培养成长起来的，决策时不自觉的会有所“偏重”，即比较关注自己原先所在学院或部门，在进行校内资源分配时，或多或少会对其公平性、合理性产生一定影响。

在对高校资源配置进行监督方面，校内监督及校外监督都比较困难。高校资源配置涉及的一个重要内容是财力分配，具体体现在预算分配上。高校内部预算分配的参与者主要是财务人员、预算管理委员会或履行相关职能的工作小组及校领导决策成员，“实力”强的学院以及“权利大”的职能部门通过各种渠道对预算分配进行施压，而普通教职工几乎无法参与预算分配过程，校内预算公开范围及内容也十分有限，造成内部监督困难。校外监督方面，由于高校的信息公开内容相当有限，加之高校的“产品”缺少市场检验，外部监督更加困难。

三、优化内部资源配置的具体措施

优化高校内部资源配置，必须注重以下四个方面：一是自主办学，二是可持续发展，三是提高效益，四是讲究绩效，从财务预算管理角度，应注重以下四个方面：

（一）高度重视财力的可持续性、积极开源节流、盘活存量

针对财务资源供求紧张的问题，高校必须认清目前财政形式，积极扩大收入来源，勤俭办学，努力盘活存量资金，提高资金使用效益。目前国家财政增收潜力和减收因素并存，近一段时期财政收入增速有所回落，重点领域和刚性支出需求压力较大，收支矛盾仍然十分突出。高等教育目前整体上已进入内涵发展阶段，为适应经济新常态、财政新变化，一方面，高校不能仅依赖财政拨款，必须自己想办法扩大收入来源，在积极争取财政拨款的同时，充分调动学院的积极性，提升社会服务功能，增加社会化服务收入及校友捐赠收入。另一方面，高校须重视财务的可持续性，坚持统筹规划、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，不搞扩张性预算。在预算编制上要树立勤俭办学的思想，充分考虑收入增长的可能和支出的刚性，不能再将有限的资源大规模用于校区扩建及基建项目、不能一味高薪挖人，要把有限的资源用在刀刃上；在预算安排上注重预算执行质量，不能撒胡椒面，要与学校发展规划相结合，突出重点，保障重点；在预算的执行上加强监督，积极盘活存量资金，提高资金的使用效益。

（二）建立预算绩效管理机制

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）中指出“全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识……加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。财政部一直在努力推动预算绩效管理，近几年，财政部陆续出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号）等制度办法。为推进全过程预算绩效管理，提升财政资金使用效率，2016年初，财政部明确要求中央部门在预算编制中所有项目需编制绩效目标及评价指标；2016年年底财政部要求中央部门开展项目支出绩效自评工作，要求自评覆盖率达到100%；2017年6月财政部明确要求在编制2018年部门预算时，所有入库项目都要设置绩效目标以及具体的绩效指标；2017年7月财政部首次将5个项目的绩效评价报告作为2016年中央决算参阅资料提交全国人大常委会。以上种种举措说明，全过程预算绩效管理已正式步入财政预算管理轨道。

高校应紧跟财政部改革步伐，进一步加强预算绩效管理，实行预算编制、执行、监督全过程的绩效管理工作机制，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。高校应根据财政部、教育部关于绩效评价的有关规定，出台具体的经费绩效考评管理办法和绩效指标，设立独立的绩效考评部门，对各单位（部门）收入完成情况、成本支出、经费使用情况、各项绩效指标完成情况进行全面分析，并将绩效考评结果与预算安排、绩效工资相结合，优化校内资源配置模式，做好资源分配和使用的过程管理，并切实落实追踪问责机制，建立并执行绩效考核奖惩制度，努力实现资源配置的经济性、效率性和效果性。

（三）推进以财务管理为核心、突出预算绩效管理的校院两级管理改革

校院二级管理改革的突出优势在于：办学资源下沉，做强办学实体的同时可以有效增强学院、学科、研究团队及教师的积极性，提高管理水平及效率，提升学校的核心竞争力。由于当前大的管理体制及管理环境。大部分高校校院兩级管理改革正在逐步摸索改进中，短时间内实现真正的校院两级管理比较困难，建议推进以财务管理为核心、突出预算绩效管理的校院两级管理改革。有效推进以财务管理为核心、突出预算绩效管理的校院两级管理改革，必须注重以下几个方面：一是统一认识，只要是改革就会有阻力，学校领导班子要统一认识，果断决策，坚持民主决策，积极探索，并根据实际情况及时调整。二是顶层设计，要根据学校的自身特点和实际情况，统筹考虑人事权、财权以及教学、科研等具体事务管理权的划分与分配，对学校的组织架构与职能分工进行改进或重新设计。三是内部控制建设，学校各部门及学院的管理目标、学校及学院之间的权限分配应在制度上予以明确，将学院作为责任中心，配置履行责任相应的资源和权力，并尽快摸索出一套适合自身特点的管理细则。四是考核与激励机制，通过预算绩效管理，建立有效可行的考核与激励机制，明确奖惩标准，根据各学院特点与年度计划，设定合理的绩效目标，并通过相对独立的部门进行绩效考核，根据考核结果进行奖惩或者调整下一年预算，在充分调动学院积极性的同时予以适当约束，实现权责利的统筹协调。

（四）加大财务信息公开力度、完善监督体系

为有效解决高校资源配置存在的问题，加强监督、完善监督体系是重要举措之一，其前提是高校财务信息的透明度必须增强。

1.完善校内监督体系，扩大并细化校内公开内容

按照中央推进财务信息公开的要求，为提高资源配置的有效性及科学性，高校必须增强校内执行预算的透明度，在校内逐步扩大并细化公开内容，自觉接受校内师生监督。高校可以按照利益相关群体，分类别分范围进行公开。全校的总收支预算可以通过教职工代表大会、校园网等多种形式进行公开：各二级单位的预算可以通过二级单位内部党政联席会、内部教职工会议等形式进行公开，真正实现“阳光财务”和“民主理财”。

高校应重视纪检监察和审计部门，并充分发挥其应有职能，制定相关制度，要求纪检监察和审计部门充分参与校内资源配置的分配与执行，参与校内预算分配各环节，履行监督审计职能，并对经济责任制履行情况、二级单位财务收支情况、经费执行情况等定期或不定期开展审计检查。

2.加大财务信息社会公开力度

在向社会公开财务信息方面，目前高校主要是按照主管部门要求，在规定时间内，按照规定内容及规定格式，在学校门户网站公开财务信息，但这种公开方式下的公开内容非常有限，无法为有效的社会监督提供足够信息与依据。高校应建立财务信息主动公开和依申请公开工作机制，加大信息公开力度。向社会公开时，在不危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定的前提下，能公开的尽量都公开，主动在学校门户网站公开相关信息，接受社会监督，真正做到公开透明。