浅谈铁路建设项目核心利益相关方及其作用

简 骁 王宏懿 毛明远

(中铁工程设计咨询集团有限公司，北京 100055)

1 概述

1.1 研究背景及意义

随着近年来高速铁路的飞速发展，“四纵四横”高铁骨干网已基本形成。铁路在快速发展的同时，也存在政府投资巨大、项目资金筹集困难等一系列问题。随着国家深化改革的不断推进，投融资渠道逐步扩宽，铁路主管部门通过学习国际同类项目先进运作经验，提出引入社会资本参与项目建设的设想，以解决融资难题。

本文旨在分析传统政府投资模式与引入社会资本模式下铁路建设项目核心利益相关方的构成，梳理各利益相关方的主要作用，为推动铁路项目有序发展提供参考。

1.2 概念介绍

(1)利益相关方理论

1963年，斯坦福大学将利益相关方概念作为明确定义提出，其释义为“利益相关方是一些团体，没有这些团体，组织就不会存在”[1]。后经国内外多位学者研究，形成了较完善的理论框架。PMBOK(2013版)称其为项目干系人管理，将能影响项目的决策、活动或者结果的个人，群体以及组织，还有能够被项目决策、活动以及结果所影响到的个人，群体以及组织作为项目干系人[2]。陈宏辉对该概念从核心方、蛰伏方、边缘方三个维度阐述了建设项目的利益相关方分类[3]。近年来，利益相关方分析已广泛应用于项目规划设计、项目评估等方面。

(2)PPP模式

PPP(Privtate Public Partnership)可翻译为公私伙伴关系，指公共部门和私营部门合作，为公众提供服务，并公同承担风险、分享利益。现代意义上的PPP模式在19世纪于英国、加拿大开始实践，初期用于自来水供应、交通建设等基础设施方面。国内外多年实践表明，PPP模式在满足公共实际需求，解决重大基础设施类项目政府资金不足等方面具备一定优势；因其内涵具备相互协调、共同决策、风险共担、利益共享等特点，可有效地提高公共服务质量以及促进各方优势整合[4]。

对政府部门来说，PPP模式可以以较低的成本提供基础设施和服务，充分利用私营部门的自身资源和专长；对私营部门而言，可以通过PPP项目获取市场，在取得一定经济效益的同时也履行了企业的社会责任[5]。

2 铁路建设项目核心利益相关方分析

按照现行国家规定，中国铁路总公司具备拟定国家铁路建设计划，管理铁路建设项目等职责，是我国铁路的建设者和管理者。因此，在铁路建设项目中，铁路总公司始终作为一个核心利益相关方存在。

2.1 传统政府投资模式下核心利益相关方分析

铁路建设项目运作周期长，各项流程较为复杂，其建设过程不同于一般市政工程。可按照建设前期、工程实施、投产运营三个阶段划分铁路项目建设流程(见图1)，其各阶段的利益相关方也存在动态变化，分析时必须把握其特点和项目特征[6]。

图1 铁路建设项目三阶段流程

(1)项目前期阶段

主要指可行性研究以前各阶段，主要包括项目规划阶段、项目建议书阶段、项目(预)可行性研究阶段。前期阶段主要流程如图2。

①铁路总公司根据国家铁路发展需要或地方政府关于铁路建设的建议，委托铁路设计(规划)部门论证建设的必要性，若有必要则纳入国家铁路规划。

②铁路设计单位作为技术支持方，受铁路总公司委托编制项目可行性研究报告，送铁路总公司进行预审。

③预审完成后，铁路总公司或地方政府向国家发改委上报项目建议书，若国家发改委批复同意则项目立项成功。

④项目立项后，铁路总公司组织设计单位对重大技术方案进行深化，修改完善可行性研究报告并进行评审。评审通过后正式进入申报程序，这个程序包括：聘请工程咨询公司评估以及其他事项审批(如国土资源部进行用地预审，水利部门审批水土保持方案)，满足要求后，上报国家发改委，国家发改委批准后，项目将进入建设阶段。

图2 建设前期阶段核心利益相关方关系

在铁路建设前期阶段，主要涉及的核心利益相关方如表1。

表1 建设前期阶段核心利益相关方统计

(2)项目实施阶段

在政府全额投资的铁路项目中，建设资金主要由铁路总公司或地方政府筹集，由双方或多方共同成立项目公司进行管理。项目公司作为工程建设的实际主体，在工程管理中扮演着核心角色[7]。

该阶段周期长，项目利益相关方参与较多。一般来说，该阶段涉及的核心利益相关方主要有中央政府职能部门、铁路总公司、地方政府、建设单位、施工单位等。其中，施工单位作为工程实施主体单位，其施工质量将直接决定铁路项目的品质，可作为关键的核心利益相关方。

该阶段涉及的相关方关系如图3所示。

根据该阶段的特点，涉及的核心利益相关方和主要作用如表2。

图3 工程实施阶段核心利益相关方关系

表2 工程实施阶段核心利益相关方统计

(3)运营阶段

主要由工程移交、试运行、竣工验收、后评估4个环节构成。其中，竣工验收直接决定项目是否可以投入运营，其流程复杂，时间较长，包括静态验收、动态验收、初步验收、安全评估和国家验收等环节。在该阶段，涉及的核心利益相关方主要有建设单位、施工单位、勘察设计单位、咨询单位、铁路总公司、中央政府职能部门等[8]。该阶段核心利益相关方关系如图4。

竣工验收阶段涉及的核心利益方和作用如表3。

图4 工程投产运营阶段核心利益相关方关系

表3 投产运营阶段核心利益相关方统计

2.2 PPP模式下利益相关方分析

作为从实践中总结而出的运作模式，PPP模式实际为PPP模式群，常见的组合形式有O&M(运营与维护)、DBO(设计-建设-运营)、DBOO(设计-建设-持有-运营)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-持有-运营)等[9]。

武广高铁、蒙西华中铁路采用PPP投融资模式，引入社会资本参与铁路建设。以下对该模式下常涉及的利益相关方进行分析。

(1)政府部门

项目控制主体，参与项目设立、与社会资本谈判、股本金设置等。为区别于社会资本，该模式下铁路总公司、地方政府、中央政府部门均被认定为政府部门，不再详细划分。

(2)发起人

股本投资者，通常由铁路总公司、地方政府及社会资本作为发起人共同出资成立项目公司。

(3)项目公司

具体实施主体，参与项目建设、运营，承担债务责任和经营风险。

(4)贷款方

铁路PPP项目尚处于推广初期，债务风险是否可控与项目能否成功直接相关。目前，我国铁路融资的贷款方一般为国有大型银行。

(5)保险公司

该模式下涉及诸多复杂情况，各方面临着共同的风险和收益。从危机管理角度考虑，应引入保险公司，将其作为分担项目风险的重要成员。

(6)其他

勘察设计单位、施工单位、供货商等传统核心利益相关方。

由以上分析可知，发起人中的社会资本方是该模式下的新要素，在项目生存周期中将发挥重要作用。在实际项目中，社会资本方往往由多家单位共同组成，以分散风险，增加稳定性[10]。

2.3 案例分析

蒙西华中铁路作为我国采取PPP模式运作的煤运铁路，引入多个社会资本参与项目，目前已进入全面施工阶段。按照相关文件批复，该项目由政府出资方代表(中国铁投、河南铁投、湖北铁投、湖南铁投、江西铁投等)与社会资本共同作为发起人组建蒙西华中铁路股份有限公司，其中涉及的社会资本有神华集团、中煤能源集团、淮南矿业集团、伊泰集团、榆林统万、华能集团、中电投、山东能源等企业[11]。

在此模式下，蒙西华中铁路股份有限公司作为融资实体参与项目建设，负责资金筹集。根据相关协议，该项目资本金占总投资的35%(其中政府部门出资比例占40%，社会资本出资比例占60%)，剩下65%的资金使用银行贷款解决(如图5)。

图5 蒙西华中铁路核心利益相关方关系

由图5可看出，社会资本方作为PPP模式下的新型利益相关方，可快速解决铁路建设项目融资渠道困难等问题。从现有大秦铁路、朔黄铁路的运营实践看，其建成后在铁路网中属优质资产，短期内可取得现金回报，有着较好的收益预期，这也是社会资本方参与投融资的主要原因之一[12]。铁路建设项目采取PPP合作模式，引入社会资本充实项目融资渠道，同时共同分担风险，共同分享收益，对于推动铁路持续发展具有重要的现实意义。

[1] 孙晓.利益相关者理论综述[J].经济研究导刊，2009(2):10-11

[2] 许江林.项目管理知识体系指南(PMBOK 指南)[M].北京:电子工业出版社，2013

[3] 陈宏辉，贾生华.企业利益相关者三维分类的实证分析[J].经济研究，2004(4):12-21

[4] 丁荣贵，刘方，孙涛，等.基于社会网络分析的项目治理研究——以大型建设监理项目为例[J].中国软科学，2010(6):132-140

[5] 徐霞，郑志林.公私合作制(PPP)模式下的利益分配问题研讨[J].城市发展研究，2009(3):104-106

[6] 王玉林.工程项目治理研究[D].郑州:郑州大学，2005

[7] 程烨，等.跨坐式单轨投融资模式研究[J].铁道勘察，2018(1)：136-139

[8] 韩同银.铁路建设项目管理模式发展与变革研究[D].天津:河北工业大学，2007

[9] 王东波，王薇.基础设施项目PPP模式选择研究述评[J].项目管理技术，2013(12):39-45

[10] 李永强，苏振民.PPP项目风险分担的博弈分析[J].基建优化，2005(5):42-45

[11] 杭卓珺.基于PPP的我国铁路投融资模式研究[D].武汉：华中科技大学，2014

[12] 钱峰国.大秦铁路扩能计划下的财务分析[J].中国市场，2010(49)：151