司法体制改革背景下的检察官办案责任制度研究

伍苡青

【摘 要】十八届五中全会后，中央再一次提出了完善落实司法体制改革，检察机关的办案责任制改革是司法体制改革的重要内容。同时，为了更好地保障检察权独立运行，2015年9月最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见（全文）》，明确了检察機关办案责任制是以主任检察官办案为实现形式，健全了检察办案组织和运行机制与追责制度，本文将从司法实践中如何处理主任检察官与其他人员之间的关系及在检察官办案责任制度的完善方面提出建议。

【关键词】检察官办案责任制；主任检察官；价值意义；完善方向

一、检察机关办案责任制的概述

（一）检察官办案责任制定义

检察机关办案责任制，指的是在检察长的领导下，以主任检察官为司法办案负责人，相对独立地承担检察案件办理工作及法律责任。即明确了检察人员的职责权限，规定了检察人员办案追责制度，建立和完善检察官为办案主体的权责体制、工作机制、组织关系、保障机制、监督机制等检察机关内部的权力运作机制的总和。

（二）检察官办案责任制的法律依据

检察机关的司法属性包括检察官办理案件的独立性与亲历性，即检察官在参与案件办理的过程中亲历亲为，通过自己对案件事实的认定、证据的把握，依据现有法律的规定和内心的证成及实践经验，独立对案件作出自己的判断，行使决定权，并就所承办的案件独立承担责任。《中华人民共和国检察官法》第二条规定 “检察官是依法行使国家检察权的检察人员”，从法律上明确了检察官是行使检察权的主体地位，赋予了其行使检察权的主体资格。而司法工作的内在要求，要求检察官要在法律允许的范围内独立承办案件，对所作出的案件决定权承担责任，同时其检察权不受一切外界因素的干扰，在办理案件时仅只要遵从法律的规定，依据事实认定，客观、公正、独立的处理案件。

二、确立检察官办案责任制的价值与意义

在司法体制改革的背景下，新时代对于检察官办案责任形式提出了更高的要求，既要符合检察权作为司法权的独立性，又要保证检察机关内部的协调统一性。检察官办案责任制度具有自身的价值意义，主要包括以下四方面：

（一）淡化行政色彩

龙宗智教授在他写的《我国检察学研究的现状及前瞻》曾经形容检察机关“生于司法，却无往不在行政之中。”[1]这句话鲜明地反映了在实践中检察机关的办案过程多多少少掺有行政属性。不可否认，用行政方式管理检察办案能确保检察权行使的统一性和集中性，体现检察一体原则，却往往忽略了检察机关享有司法独立权这一重要特性。确立检察官办案责任制度，通过赋予检察官独立的案件决定权，突出强调检察官办案的主体地位，有利于淡化检察机关在检察权运行中的行政色彩。在此种新型办案组织形式之下，主任检察官具有较为独立和广泛的案件决定权，针对案件的大部分决议和事项可以自主决定，个别特殊事项报请检察长批准。这样带来的好处就是一方面，主任检察官在肩负权利和责任的条件下，能将更多的精力和时间投入到具体案件的审理过程，有利于提升办案质量、办案能力和办案水平。此外，将行政事务负责人区别于主任检察官职务，只负责部门内的行政、党务、接待等行政管理事务，有利于提升部门行政办事效率。两者各司其职，既保证了检察机关传统的行政统一管理，又突出了检察办案的司法属性。

（二）提高办案效率

检察官办案责任制度制度通过整合内设机构、调整办案组织形式，有利于提高办案质量和办案效率。在检察官办案责任制度下，相较于传统的“承办人员—部门负责人—检察长或检察委员会”的三级审批制度，主任检察官具有广泛的自主权，对于大部分的事项和决议都可自己做出决定，减少了多层级的审批环节，改变了以往案件审批周期时长的问题，避免造成案件的不必要积压，切实提高了办案效率。对于检察机关整体来说，该制度提升了处理检察事务的水平和能力，展示了良好的国家检察机关形象；对于检察官个人来说，办案数量和效率的提升也有助于提升个人工作自信，有利于进一步提升工作能力。

（三）实现权责统一

检察官办案责任制度明确划分了检察官各主体的权利和责任，有利于实现检察官权责相统一。在对办案检察官放权的同时，检察官办案责任制度还着重强调建立一系列保障配套机制，在监督检查方面，通过日常工作中组织的案件讨论、汇报、评查等形式，对小组的案件办理质量进行定期或不定期的监督和考核；在奖惩方面，通过建立主任检察官的个人业务档案，对主任检察官的工作业绩进行民主评议，以考核结果作为主任检察官表彰奖励、竞岗、选任的重要依据，若有严重失职行为，应免去主任检察官职务。通过配套机制的实施，能够确保主任检察官权责共担，实现利益回报和风险承担的平衡。

（四）推进专业化队伍建设

检察官办案责任制通过严格规范主任检察官的考察条件和选任机制，有利于推进检察官队伍专业化建设。笔者认为，主任检察官办案作为办案小组的领导，具有扎实的专业功底与出色的办案能力，才能够组织并指导小组内的其他成员开展业务工作，在主任检察官的带领下，司法辅助人员通过不断提高自身专业水平和办案能力，想主任检察官的水平看齐，培养成专业化的人才，同时整个小组的专业水平和职业素养也得到了进一步提高，最终推进了整个检察官队伍的专业化水平建设。以上海市浦东新区人民检察院为例，该院在发挥个性化和专业化优势的基础下，探索成立了各种类型的专业办案小组，如知识产权类、财产类、金融类等案件。[2]

三、主任检察官与其他各主体的关系

（一）主任检察官与检察长、检察委员会的关系

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条的规定：“检察机关由检察长统一领导。”因此，无论检察制度如何改革，检察长、检察委员会对于检察院的统一领导是得到法律的确认，是不会改变的，这也是检察一体原则的必然要求。因此，对于主任检察官来说，其享有的职权是检察长授予的，应当接受检察长的领导，对检察长负责并汇报工作。当出现争议案件或疑难复杂案件时，可以先行提出自己的拟办意见，再提交检察长或检察委员会讨论决定。

（二）主任检察官与部门负责人的关系

妥善处理好主任检察官与部门负责人的关系是涉及检察官办案责任制度能否改革成功的关键因素。长期以来，检察机关的部门负责人对部门的检察事务和行政事务均享有领导权。主任检察官制度的改革，将过去部门负责人的检察案件业务的决定权授予主任检察官，强化了主任检察官在业务上的权力，部门行政负责人只保留了另一部分的行政领导权。应该要明确，行政部门负责人对案件没有干预权，但对于部门内部的人事管理、队伍建设、后勤保障等行政事务，仍然享有全面的管理权，主任检察官也必须服从部门负责人的日常行政管理。

（三）主任检察官与组内其他人员的关系

在办案小组内部，主任检察官与承办检察官是指导与被指导的关系。也要指导办案组织其他成员办案，并对整个办案组织处理的案件负责。办案组织中的检察官和其他辅助人员必须接受主任检察官的领导。主任检察官的职责主要体现为指导、召集会议以及作出决定这三个方面。在案件办理方面，主任检察官对自己及下属承办的部分案件具有决定权。也要指导办案组织其他成员办案，并对整个办案组织处理的案件负责。[3]

（四）主任检察官之间的关系

在不同的办案小组之间，作为各自的办案小组负责人，各个主任检察官之间并无实质性的联系，各自领导小组开展案件审理工作，行使检察职权。主任检察官虽然在权力行使方面享有平等地位，但不妨碍各自在职级待遇上的差别，虽然都为主任檢察官，都享有独立办案的权力，但在具体级别待遇上可以体现差别。

四、检察官办案责任制存在的问题

（一）制度运行欠缺立法支持

司法机关推行司法改革应当在现行法律框架内进行，改革举措不能违背现有法律。但是，司法改革本身就是源于现有法律体制的落后、缺陷乃至错误，改革的实质就是要对这些瑕疵进行完善、补充、更正。《中华人民共和国检察官法》（以下简称检察官法）第二条规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专口人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”第六条规定：“检察官的职责包括依法进行法律监督工作；代表国家进行公诉；对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；法律规定的其他职责。”可见，我国现有的《检察官法》明确界定了检察官的范围，但是，检察官职责的相关规定较为模糊笼统，对检察官的具体职权范围大小没有作出明确界定。且没有明晰界定其权力运行和责任承担的范围，客观上直接影响到其作出的决定是否具有法律依据也就是权威性。同时，也造成检察官在具体办案实践当中无法积极开展工作；检察一体是我国检察司法活动的基本原则，要求上命下从，检察一体虽有助于检察机关的集体独立，但对检察一体的过分强调完全有可能侵蚀检察官的个体独立。但检察一体性作为基本原则不可缺失，所以如何寻找检察一体与检察内部检察官独立的合理平衡点至关重要。笔者认为可以通过确定性的法律授权，界定权力范围、划定不可触及的底线，给承办案件的检察官行使权力以更加强而有力的法律支撑。

（二）制度构建的不完善

目前，检察机关仍然保留了原有的业务科室设置和参照公务员管理机制。在这种行政化管理很难找到检察官的定位，在司法职务和行政职务与行政职务强势的背景下，检察官同时面临着司法职务晋升、行政职务晋升时，会把行政职务职级的晋升作为个人发展的追求和衡量自身价值的标准，而对检察职务的晋升则可有可无。[4]此外，我国对检察官的监督、考核和奖惩机制，仍然套用对行政公务员的考评模式，对检察官及其所从事的司法业务特性考虑较少，忽视了行政工作和司法工作、行政人员与司法人员的职业差别。由此可见，制度规则的缺失，成为影响检察官办案责任制可持续发展的重要因素。

（三）缺乏对检察业务多样化的灵活适应

检察业务类目繁杂，具有各自不同的性质特点和对办案工作的具体要求。检察官办案责任制自然也不能将不同类型的检察业务用同一种模式开展检察工作。由于检察机关各部的工作性质不同、职权分配不同，因此各部口履行各自职务的方式也不相同，很难用一套统一的办案模式来予规范，只有通过检察队伍建设，提高检察官自身素质能力，适应检察业务的多样化。

五、检察官制度的完善方向

（一）建立健全符合检察职业特点的检察人员分类管理制度

1.建立专业职务序列

在检察人员分类管理的大背景之下，根据不同专业、岗位和职责建立起针对不同人员的管理方式和发展途径，明确不同类型人员的配置比例，通过员额制的方式管理各人员的进出和晋升，构建检察人员管理的整体大框架。

2.细化主任检察官的选拔标准和晋升程序

针对主任检察官设立标准更应当谨慎、规范和科学。应具体规定主任检察官的选拔、任职、晋升规则，建立有别于行政职务的升职条件，设立符合主任检察官本身特点的非行政级别，赋予更加合理宽广的上升空间和渠道。另外，为保证主任检察官队伍的精英化，也应当明确主任检察官的退出、降职等相关规定，形成“能进能出、能上能下”的流动机制，增添队伍管理的活力。

3.建立合理的岗位激励机制

主任检察官承受着繁重的工作任务和工作压力，如果没有科学化的职业保障和待遇激励，可能会削弱他们的工作积极性。因此，应当明确规定奖励标准，一方面，对于每一位主任检察官都给予高于普通检察官的待遇，如主任检察官应享受不低于部门副职级别的待遇；[5]另一方面，通过对主任检察官的考核和评议，对于有优秀表现的，如争议复杂案件处理妥帖到位，小组办案数量和质量排名均位前列的，应给与适当的额外的奖励，包括精神奖励和物质奖励。

（二）科学划分职责权限，规范检察权运行机制

应当依照检察官—主任检察官—检察长或检查委员会的检察权运行轨迹。但是为了避免该模式退变为以往的三级审批制，需要明确普通检察官的独立办案权具体包括：1、根据不同部门的不同业务性质建立不同的办案小组。主任检察官办案小组只是组织形式的概化，要具体运用到检察机关各个部门，就应当根据职务犯罪侦查、侦查逮捕监督、刑事诉讼监督、民事行政监督等不同业务的不同特点，做出办案组织形式的不同处理。2、建立科学的分案制度和案件转移制度。案件的分配和安排，既发生在部门负责人分派案件给不同主任检察官办案小组，也发生在主任检察官分派案件给组内检察官之间。因此，需要严格规范的分案制度，通过制度规定分案的标准、程序和方式，防止分案人根据自身利益等关系随意分配。例如，根据不同办案小组或承办检察官的特长和专业分配案件，同时做好分配案件的记录工作，既有利于案件相关信息的查询，也有利于日后案件责任的认定。同时，需要建立分配之后的案件转移制度，一般来说在分配完成之后案件就由固定承办检察官处理，不得随意转交给他人，只有发生符合转移情形的条件才可依据相关程序转交，通过此种方式来保障检察官基本的办案权。

（三）完善案件监督制约机制

历史反复证明了权力的高效运行必须配合有效监督。完善案件监督制约机制，规范主任检察官的权力行使，是杜绝以权谋利现象，提高案件质量，保证司法的公平和正义的保障。日常监督机制、检察长或检察委员会的监督、纪检监察办案监督等等，对于已经形成的监督机制，应充分发挥其制约监督作用，切实将监督工作落实到位。例如，日常监督机制一般由部门负责人具体执行，在执行过程中如何把握适当的“度”就是必须要考虑的问题了，监督越界了就会造成部门行政负责人侵犯检察官獨立办案的后果，监督不到位又会让监督制度不能真正发挥效用。另外，如果针对监督过程中一旦发现问题，办案小组不改、不服从，又该如何规制。笔者认为，为确保监督措施的执行到位，对于在监督过程中发现的违法违纪现象，应当严厉惩罚，发挥监督机制的警示威慑作用。例如，部门负责人可将监督的实际情况及改正情况做好记录工作，每月召开一次总结会议，并根据记录的情况客观打分，对于分数不合格的办案小组应当予以相应的精神与物质惩罚。

（四）提高检察官素质，推进队伍的专业化建设

司法体制改革的最终目标成果之一即是建立专业化、职业化的检察人员队伍，提高检察官的整体素质与办案水平，因此在改革过程中要配套设置科学合理的人才培养制度，不断提高人才培养水平，适应新的办案责任制的需要。[6]一是建立科学合理的检察人员考评制度。科学设定考核内容，将办案数量、办案质量、办案成效、工作创新等均纳入基本考核内容范畴，尊重司法规律和工作规律，二是将考评结果与职务晋升、奖惩对应挂钩，提高人员的积极性和主观能动性。建立完善的学习、培训机制。单位通过定期组织学习、培训等方式，提高对检察人员的办案能力和学习能力。如开展案件专项研讨、新型案件办理、新法规新政策学习会议、技能竞赛等多种形式的活动，磨练检察人员的职业技能，持续提高人才队伍的业务素质。

参考文献：

[1]龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学，2015，01：84-100.

[2]最高人民检察院2013年重点课题组，谢佑平，潘祖全.主任检察官制度研究[J].中国法学，20153.

[3]王守安：《完善主任检察官办案责任制》，载《检察日报》2014年第8期.

[4]]谢鹏程.论检察官独立与检察一体[J].法学杂志，2003，03：35-38.

[5]潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，载《人民检察》2013年第10期.

[6]胡心婷.主任检察官制度改革研究[D].华东政法大学，2015.