“一带一路”背景下民族地区“桥头堡”建设研究

李贵平 吉庆华

摘 要：“一带一路”背景下国家“桥头堡”建设的战略举措，对民族地区经济社会发展起到很好促进作用，民族地区要抓住国家战略、地缘、资源、发展基础、周边环境等机遇和优势，在地区战略定位、统筹内外、区域合作、政策扶持等方面加大建设，借力“桥头堡”建设推动民族地区经济社会发展。

关键词：民族地区 桥头堡 建设

2009年7月，胡锦涛总书记考察云南时，从调整完善我国对外开放总体战略格局的高度，提出了“使云南成为我国面向西南开放的重要桥头堡”的要求。2011年5月，国务院批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》并提出了具体的建设举措，2015年习近平在中美省州长论坛上的讲话指出“云南是‘一带一路向西南开放的‘桥头堡”，标志着国家打造向西南开放“桥头堡”建设的部署进入了全面实施阶段。2017年，党的十九大报告中明确指出：要实施区域协调发展战略，加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部边疆地区、民族地区大开发。形成新“桥头堡”一词在《现代汉语词典》里一般有三种解释，即为控制重要桥梁、渡口而设立的碉堡、地堡或据点；设在大桥桥头的像碉堡的装饰构筑物；泛指作为进攻的据点。从概念理解，只要是处于前沿或向外进攻的据点都可以称为“桥头堡”，引申到陆桥经济研究中，桥头堡就是“前沿”，相对一个国家而言，一般指处于对外开放前沿的边境地区。故而对一个国家而言，只要是边境地区都可以建设“桥头堡”，“桥头堡”建设也就不是云南省的“专利”，各边境地区也可以进行“桥头堡”建设。我国民族地区多处于边境，因此都可借鉴云南“桥头堡”建设的做法，推动民族地区经济社会发展。通过“桥头堡”建设，有利于维护民族地区稳定与发展，有利于全面建成小康社会，有利于民族地区实现跨越式发展，有利于拉动内需和对外贸易。

一、民族地区“桥头堡”建设的现实选擇

（一）国家的战略构想

国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要明确提出在振兴东北的过程中，要进一步把黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古建成向东北亚开放的重要枢纽，把新疆建成向西开放的重要基地，把广西建成与东盟合作的新高地，不断提升沿边地区对外开放的水平。2009年9月，国务院办公厅下发《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》提出，要积极推动广西东兴、云南瑞丽、新疆喀什、内蒙古满洲里进一步扩大开放，加强与周边国家和地区的资源能源开发利用合作，建成沿边开放的“桥头堡”。2010年6月，中共中央国务院下发《中共中央、国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》，提出在新疆喀什、霍尔果斯两地分别设立特殊经济开发区，实行特殊的经济政策，逐步把其建设成为推动新疆跨越式发展新的经济增长点、我国向西开放的窗口和延边开发开放的重要示范区。2010年6月，中共中央、国务院下发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出扩大对内对外开放，建设国际陆路大通道，构筑内陆开放与沿边开放新格局。编制西部地区沿边开发开放规划。在新疆喀什、霍尔果斯各设立一个经济开发区，实行特殊经济政策。积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区。2011年6月国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，提出大力实施延边开放战略。2011年1月开展全国交通援疆工作，提出加快新疆交通运输发展，把新疆打造成我国向西开放“桥头堡”。这些政策的出台，为边疆地区特别是边疆民族地区经济社会发展提供了“桥头堡”建设的战略出路。

（二）民族地区独特的地缘优势

我国陆地边境沿线大致从东北辽宁丹东沿中国边境线蜿蜒向北、向西，接着向西南、东南延伸至广西东南中越边境与北部湾海线交合处东兴港，涉及辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西九省区，共有2.28万公里的内陆边境线，其中1.9万公里分布在民族自治地方，136个边境市县中有107个是民族自治地方，少数民族人口占当地总人口的51%。可以说在地域分布上，民族地区占据了中国内陆边境的“桥头堡”位置，为“桥头堡”建设占据了“地利”。

（三）民族地区丰富的资源基础

边疆民族地区地域广大，资源极为丰富，各民族自治地方总面积611.73万平方公里，占全国总面积的63.72%。据初步统计，少数民族牧区、半农半牧区草原面积3万公顷，占全国总面积的75%；森林面积和森林储积量分别为5648万公顷和52.49亿立方米，占全国总量的42.2%和51.8%；水力资源蕴藏量4.46亿千瓦，占全国总量的66%。新疆石油、天然气产量，分别居全国第三位和第一位，棉花产量居全国首位；内蒙古的乳业和羊绒制品产量多年稳居全国第一位，同时已成为我国重要的煤电能源基地；广西是全国最大的蔗糖、蚕茧生产和综合利用基地，产糖量约占全国的60%，产蚕量占全国的30%，居全国之首；云南的花卉产业年产值达200亿元，出口创汇1亿美元以上，成为亚洲最大的花卉生产基地；青海成为全国最大的钾肥生产基地；广西、贵州、宁夏已成为我国铝产业的重要省份。全国五大牧区、两个热带经济作物基地，都在少数民族地区，全国的国家级自然保护区面积中民族地区占到85%以上，是国家的重要生态屏障。另外，众多的民族，多彩多姿的民族文化，也是边疆民族地区一种重要的投资环境和取之不竭的资源。民族地区丰富的自然、人文资源为“桥头堡”建设提供了坚实的发展条件。

（四）民族地区经济社会发展的强劲势头

在全面建设小康社会的过程中，党中央国务院高度重视民族地区经济社会发展，“十二五”以来，先后出台14个政策性文件，从财政、金融、扶贫等各方面支持少数民族和民族地区经济社会发展，经过西部大开发、振兴东北、对口支援等努力，民族地区经济社会发展取得了辉煌的成绩。“十二五”以来，全国120个自治县（旗）经济增速明显，2015年全国自治县（旗）地区生产总值8254亿元，人均GDP2.2万元，都比2011年增长近40%，年均增长8.5%左右。从地方财政看，地方公共预算收入从2011年404亿元上升至2015年579亿元，增长了43.3%。从固定资产投资看，2015年投资总额达8248亿元，比2011年增长82.6%。从居民收入水平看，2015年城镇和农村居民可支配收入的中位数分别约为22000元和8100元，比2011年分别增长57%和87%。民族地区经济社会的快速发展为“桥头堡”建设提供了强有力的发展后劲。

（五）民族地区周边稳定的发展环境

和平、发展与合作是时代的永恒主题，但近几年，阿富汗、伊拉克、利比亚等国家的战乱，中东、北非等地区的动荡，美国、欧洲的债务危机，都表明世界还不太平，要拥有一个稳定安宁的经济社会发展周边环境是多么的不容易。但是，中国坚持走和平发展道路，始终坚持独立自主的和平外交政策，坚持在和平共处五项原则的基础上同所有国家发展友好合作，在处理周边国家问题上始终坚持十六大报告明确提出的“与邻为善、以邻为伴”方针，进一步巩固和推进了中国与周边国家的睦邻友好关系，中国周边一个相对缓和稳定的安全环境不断得到巩固和发展，为民族地区实施“桥头堡”建设提供了环境保障。

（六）民族地区良好的对外开放局面

随着国家对民族地区建设的不断加强，民族地区对外开放不断深化，外向型经济加快发展，2014年，民族地区出口额达到899.2亿美元，较2004年的111.2亿美元增长了7倍左右，年均增长率达23. 2%，超出全国出口增速9个百分点。但是横向来看，2014年民族地区出口额仅占全国出口额的3. 8%。显然，高出口增长率和低出口占有率显示出民族地区出口的巨大潜力。

这表明民族地区的对外贸易规模不断扩大，对外开放水平不断提高，同时也表明民族地区周边国家在我国对外贸易中的地位和作用正在不断提升和加强。这些都为民族地区“桥头堡”建设创造了贸易基础和发展空间。

二、借助“桥头堡”建设推动民族地区经济社会发展

（一）深入领会，把握机遇

党的十九大报告指出，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。要“坚持扩大开放与区域协调发展相结合，协同推动沿海、内陆、沿边开放，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放格局。”

实现全面建设小康社会重点在民族地区，难点也在民族地区，加快少数民族和民族地区经济社会发展具有极端重要性和现实紧迫性。可以说，“桥头堡”建设是在新的历史条件下，中共中央、国务院为进一步深化改革、扩大开放，加快边疆民族地区发展的重大决策。国家决定在包括边境民族地区在内的沿边地区进行“桥头堡”建设，既是发展民族地区经济社会的需要，也是我国进一步扩大对外开放的需要，更是确保我国国家利益的必然战略选择。各民族地区要站在国家发展战略的高度，深刻领会“桥头堡”建设的战略意义，进一步增强责任感和紧迫感，坚持以科学发展观为指导，以更大的决心、更强的力度、更实的举措，认真落实中央支持民族地区经济社会发展的一系列政策措施，切实加大扶持力度，努力扭转民族地区与发达地区差距扩大趋势，确保2020年全面建成小康社会。

（二）结合实际，科学定位

各民族地区在地理位置、资源条件、产业结构、发展基础等方面都有不同的优势，民族地区要根据自身条件和毗邻国家的实际情况，充分发挥比较优势，因地制宜，一区一策，提出符合自身发展的、科学的地区“桥头堡”建设战略定位。比如《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》就针对云南实际，提出了5个方面的发展战略定位，一是我国向西南开放的重要门户；二是我国沿边开放的试验区和西部地区实施“走出去”战略的先行区；三是西部地区重要的外向型特色优势产业基地；四是我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障；五是我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区。这一战略定位旨在更好地利用云南丰富的自然资源和已有的经济基础，充分发挥云南在国际国内区域合作中的区位优势，多方面挖掘云南的发展潜力，体现云南的发展特色。

国务院要像支持云南一样，从国家发展战略的高度，结合各民族地区优势，统筹各民族地区协调发展，出台支持其他民族地区“桥头堡”建设的战略规划，明确定位，坚持分类指导，对民族自治地方、边境、人口较少、发展相对滞后的少数民族和民族地区出台优势产业发展指导目录和具体的政策扶持措施，为各民族地区经济社会发展指明方向。各民族地区更要深入调查研究，紧紧围绕各地优势和经济社会发展实际，提出符合国家和各民族地区的实际产业政策，符合各民族地区实际的发展思路和建议，采取各种措施组织实施好“桥头堡”建设的战略规划。

民族地区“桥头堡”建设的战略定位一定要符合国家的“十三五”规划纲要中推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地和加大对民族地区、边疆地区扶持力度的战略部署。在推进新一轮西部大开发中，国家把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，主要内容涉及加强基础设施建设，扩大铁路、公路、民航、水运网络，建设一批骨干水利工程和重点水利枢纽，加快推进油气管道和主要输电通道及联网工程；加强生态环境保护，强化地质灾害防治，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程，构筑国家生态安全屏障；发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业；大力发展科技教育，增强自我发展能力；推动呼包鄂榆、广西北部湾、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展等。

全面振兴东北地区等老工业基地主要是发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动装备制造、原材料、汽车、农产品深加工等优势产业升级，大力发展金融、物流、旅游以及软件和服务外包等服务业。深化国有企业改革，加快厂办大集体改革和“债转股”资产处置，大力發展非公有制经济和中小企业。加快转变农业发展方式，建设稳固的国家粮食战略基地。着力保护好黑土地、湿地、森林和草原，推进大小兴安岭和长白山林区生态保护和经济转型。促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。

加大对民族地区、边疆地区扶持力度主要是进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，切实改善老少边穷地区生产生活条件。贯彻落实扶持民族地区发展的政策，大力支持西藏、新疆和其他民族地区发展，扶持人口较少民族发展。深入推进兴边富民行动，陆地边境地区享有西部开发政策，支持边境贸易和民族特需品发展。在南疆地区、青藏高原东缘地区、滇西边境山区等集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度。

（三）合理统筹，内外兼顾

民族地区以往都以改善投资环境，吸引更多的国内发达地区和国外投资为发展经济社会的不二之法，这在民族地区经济社会发展中确实起到了重要作用，但民族地区“造血”功能的培养、产业结构的优化、经济发展方式的转变及经济社会发展后劲的持续等方面也需要考虑。“桥头堡”就有守卫和向外进攻的前沿据点涵义，民族地区“桥头堡”建设不仅要有守卫的“引进来”，更要重视向外进攻的“走出去”，要走“引进来”和“走出去”相结合的发展方式，利用外资和对外投资并重，提高安全高效地利用两个市场、两种资源的能力。

积极合理有效地利用外资，是民族地区经济社会发展的重要支撑，要继续坚持“引进来”战略，提高利用外资水平。“引进来”关键是要优化利用外资结构，引导外资更多地投向现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等领域，切实优化产业结构，转变经济发展方式。其次要丰富利用外资方式，采取多种形式，鼓励外资以参股、并购等方式参与民族地区企业兼并重组，促进外资股权投资和创业投资发展，增强“造血”功能和发展后劲。再次要注重引进智力投资，要引进境外高层次人才、管理经验和先进技术，鼓励外资企业设立研发中心，借鉴国际先进管理制度，借鉴学习并为我所用，为“走出去”打好基础。

“引进来”最终还是要“走出去”，随着民族地区经济发展水平的提高和全球经济一体化的发展，必须加快实施“走出去”战略，积极参与市场竞争。国家要提高综合统筹能力，完善跨部门协调机制，加强实施“走出去”战略的宏观指导和服务，加强边境地区合作，完善“走出去”的法律法规保障，创造优越的“走出去”政策环境，引导各类投资主体有序开展境外投资合作。民族地区要结合实际，充分发挥比较优势，在优化市场结构、商品结构、贸易方式结构和经营主体结构上下功夫，在巩固传统市场的同时积极开拓新兴市场，积极参与“走出去”战略。

（四）不断创新，深化合作

“桥头堡”原本就是为在两者或多方竞争中占据有利位置而设立的据点，在当今合作已经成为时代主题的背景下，“桥头堡”也就赋予了合作的新内涵，民族地区“桥头堡”建设也就要顺应合作这一时代潮流，实施主动融入发展战略，重点推动区域合作。要充分利用地理、资源、产业优势，在现在已有的“中国—东盟国家自由贸易区”“上海合作组织”“澜沧江—湄公河次区域经济合作开发”“图们江经济合作开发”等区域性经济合作，国家积极推动广西东兴、云南瑞丽、新疆喀什、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区建设的基础上，编制民族地区区域性经济合作和沿边开发开放实验区建设规划，创新合作理念，探索合作模式，进一步丰富合作内容，形成经济、技术、人才全方位、宽领域合作局面，提高利用国内外两种资源、两个市场的能力，促进民族地区快速发展。

（五）政策优惠，加大扶持

优惠政策是民族地区“桥头堡”建设的保障，没有优惠政策就无法体现“桥头堡”建设的重要地位。《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》就从财税、金融、投资与产业、土地、价格和生态补偿、人才和体制机制改革等方面提出了一系列支持桥头堡建设的政策扶持和倾斜，主要涉及国家加大转移支付和投资力度；实行差别化的产业政策，对云南利用境外资源并且具有特色优势的项目适当给予倾斜；对于边境地区矿业与水电开发相结合、技术水平先进的清洁载能工业给予优惠政策；对云南省年度建设用地计划实行倾斜，保障重点工程建设用地；把云南作为全国电力价格改革试点省等，更重要的是“鼓励先行先试，形成有利于桥头堡建设的体制机制”。因此，相对于其他地区而言，民族边境地区有着更多的困难问题和更复杂的因素，国家应该给予包括财政、税收、金融、投资、土地、产业、进出口、出入境、人才等方面的更加优惠、更加灵活的政策扶持和倾斜，只要是有利于民族地区经济社会发展的政策，都应允许这些地方先行先试。

“一带一路”背景下国家“桥头堡”建设的战略举措，必将为民族地区经济社会发展带来契机，民族地区在这一战略的带动下，一定能够加快发展，跨越式发展，最终全面建成小康社会。

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