广东省碳普惠机制实施进展研究

刘海燕 郑爽

摘 要：碳普惠机制是一种积极引导全社会践行绿色低碳行为的政策制度，本文对广东省碳交易试点实施的碳普惠机制进行了研究，从政策体系、试点运行、平台搭建、项目开发等方面进行了总结，并提出对实施碳普惠制的几点思考。

关键词：碳普惠 广东 碳交易

一、碳普惠制内涵与政策背景

碳普惠制是指以识别小微企业、社区家庭和个人的绿色低碳行为作为基础，通过自愿参与、行为记录、核算量化、建立激励机制等，达到引导全社会参与绿色低碳发展的目的。作为碳交易机制的一种制度创新，与高排放的重点排放单位通过参与碳交易机制实现低成本减排不同，通过碳普惠制的激励设计，有利于调动全社会践行绿色低碳行为的积极性，树立低碳节约、绿色环保的消费观念和生活理念，同时扩大低碳产品生产和消费，加快形成政府引导、市场主导、全社会共同参与的低碳社会建设新格局。

目前，碳普惠制在我国还处于探索发展阶段，广东省是我国率先试点实施碳普惠制的省份。广东省是我国的碳排放大省，为控制工业领域碳排放，2013年广东省启动碳交易试点，覆盖电力、钢铁、水泥、石化等重点工业企业。为缓解生活消费领域不断增长的碳排放趋势，推进全社会低碳行动，2015年广东省启动碳普惠制试点工作，以居民用水、用电、用气等为试点开展碳普惠制。2017年，广东省制定出台《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，提出深入开展碳普惠制试点的要求。经过2年多的发展，广东省碳普惠制在政策体系建设、试点运行、平台搭建、项目开发等方面取得了一定进展，并持续深化，初步探索出了以政策鼓励、商业激励和减排量交易为导向的碳普惠引导机制。

二、广东省实施碳普惠制的进展

（一）明确目标，完善政策体系

2015年，广东省发展改革委印发《广东省碳普惠制试点工作实施方案》（简称《实施方案》）和《广东省碳普惠制试点建设指南》，明确了碳普惠制试点工作的意义、指导思想、工作目标、主要任务和组织实施，提出了分三个阶段发展碳普惠制的基本思路，即：到2015年，选择并推动若干地市、县（市、区）启动首批碳普惠制试点；到2018年，根据试点地区经验和模式，在全省初步建立碳普惠制；到2020年，碳普惠制不断完善，为全国低碳发展和自愿减排交易工作提供有益经验。

在广东省碳普惠制试点的主要任务中，广东省明确了实施碳普惠制的省市两级工作职责。省级主管部门负责制定碳普惠制试点总体方案，搭建省级碳普惠制推广平台，建立基于碳普惠制的省内核证减排量交易及补充机制，指导碳普惠制试点工作。各地区根据省碳普惠制试点总体思路，结合本地实际，选择具有减碳潜力、可复制推广的领域开展试点工作。

2017年，广东省制定出台了《碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》、《广东省碳普惠制核证减排量交易规则》等文件，为碳普惠核证减排量的方法学开发、管理和交易等提供了法律依据，进一步完善了碳普惠的政策体系。

（二）开展试点，探索运行经验

在印发《实施方案》同时，广东省启动了市级政府申报碳普惠制试点的工作，2016年1月，根据各市碳普惠制试点申请情况，广东省批准了首批在广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源等6个地区开展碳普惠制试点工作，试点期为3年。各个试点按照《广东省碳普惠制试点建设指南》中提供的碳普惠制建设的试点模式（见表1），可以选择在社区（小区）、公共交通、旅游景点、节能低碳产品等绿色低碳领域，针对居民日常低碳生活、公交低碳出行、景区低碳行为、购买节能产品等具体的低碳行动，制定相应的减排量核算规则、设计激励机制，开展碳普惠制。

目前，6个试点地区结合实际情况，在各领域探索出了基本适合本地区的碳普惠制模式。其中，广州以社区、交通和旅游景区试点模式为主，东莞和惠州以社区（小区）试点模式为主，河源以万绿湖景区为主，中山以节能低碳产品试点为主，开展了碳普惠制试点工作。韶关试点结合山区脱贫需求，依托当地山区商品林和保护林资源，选定了广东车八岭国家级自然保护区、国营刘张家山林场、联兴林场和翁源县沾坑村4处林业碳普惠试点，开发省级碳普惠核证自愿减排量项目。

（三）完善机制，统一推广平台

在明确了纳入碳普惠的低碳行为以及低碳行为减排量核算方法基础上，广东省进一步探索完善了后续的激励方式，建立了政策、商业、交易三种激励机制。其中，在政策和商业激励方面，低碳行为经核算减碳量后以“碳币”的形式进行赋值，可兑换政策指标、享受公共服务优惠、兑换商业企业的产品或者服务优惠等，以推动公众积累碳币、践行低碳；交易激励方面，符合条件的低碳行为减碳量经核证后可作为碳普惠自愿减碳量（PHCER）抵消控排企业配额，以利用市场配置作用动员公众积极参与节能减排。

为推广碳普惠机制、协助推进试点工作，广东省于2016年6月设立了碳普惠创新发展中心，建立了碳普惠网站、APP程序、微信公众号等一系列碳普惠平台。碳普惠平臺主要实现以下功能：一是记录并核算用户减碳量，通过获取注册用户的相关低碳数据，自动折算成碳币发放给用户，如节约1吨水可获得1.67个碳币、公交出行1次可获得1.35个碳币；二是认证注册低碳联盟商家或组织，鼓励其用优惠、服务等换取公众减碳产生的碳币，履行减少碳排放的社会责任；三是发布PHCER的有关信息。目前，碳普惠平台的减碳量主要来源于企业赠送减碳量，即企业将节能减碳项目产生的减碳量捐赠到平台，赠送给注册用户。截至2017年10月，碳普惠平台共有会员4600余人，低碳联盟商家超过100家，累计实现减碳量4800多吨。

同时，广东省积极推广碳普惠机制经验，目前已在河南、浙江、海南、河北、江西、内蒙古、青海等7省设立了碳普惠运营中心，在北京、上海、四川、陕西、湖南、云南、香港、澳门等12个地区开展了碳普惠的交流推广工作。

（四）建立PHCER管理制度，开发省级项目

为实现碳普惠的交易激励，进一步规范碳普惠制核证减排量（PHCER）管理，广东省发展改革委参照国家发展改革委温室气体自愿减排交易管理的有关规定，于2017年4月出台了《广东省碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》，建立了PHCER的方法学开发、管理和使用等制度体系。

1.方法学开发。广东省各地方主管部门负责选取具有广泛公众基础和数据支撑、充分体现生态公益和亟需政策措施支持的低碳领域及行为纳入碳普惠行为，组织开发成地方碳普惠行为方法学；在此基础上，通过广东省主管部门备案可成为省级碳普惠行为方法学。2017年5月，广东省建立了碳普惠专家委员会，承担省级碳普惠行为方法学的技术评估工作。截至2017年10月，广东省已备案林业、光伏发电、节能空调等省级碳普惠方法学5个（见表2）。

2.核证减排量管理。碳普惠制试点地区的相关企业或个人按照自愿原则申请参与碳普惠制试点活动。地方主管部门依据地方或省级碳普惠行为方法学要求，将参与者的碳普惠行为核算为地方PHCER，并发放至参与者账户中。采用同一省级碳普惠行为方法学产生的且累计达到500吨及以上的地方PHCER，可申请转为省级PHCER。广东省发展改革委是PHCER的省主管部门，负责省级碳普惠行为方法学的审核备案和省级PHCER的备案管理工作。各地级发展改革部门是PHCER的地方主管部门，负责地方碳普惠行为方法学的组织开发和地方PHCER的备案管理工作。

截至2017年10月，广东省发展改革委共备案了两批5个省级碳普惠项目（均为来自于韶关试点的森林保护和森林经营项目）。同时，广东省正在开发省级PHCER管理系统，将采用电子化方式进行申报、备案等流程，并对省级PHCER的创建、分配、变更、注销等进行详细记录和统一管理。

（五）深化碳普惠制发展，对接省内碳市场

为协调碳普惠制与碳交易机制，深化碳普惠制交易激励发展，《广东省2016年度碳排放配额分配实施方案》以及《广东省碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》中都提出，省级PHCER作为广东省碳交易市场的有效补充机制，可用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。

2017年6月，广州碳排放权交易所出台《广东省碳普惠制核证减排量交易规则》，明确了省级PHCER的交易场所、交易参与人、交易标的与规格、交易方式、资金监管、结算和交收等交易规则，并举办了省级PHCER的首次竞价。首次竞价的项目为国营刘张家山林场林业碳普惠森林项目，共成交3.76万吨减排量，成交价格约14元/吨，略高于同期广东省碳配额线上成交价格。竞买人均为广东碳市场参与主体，成交的减排量将用于广东碳市场履约及碳中和。据统计，在广东碳市场2016年度履约中，用于配额抵消的省级PHCER量共有23.9万吨，占当年度用于抵消的减排量的44%。

三、结论与分析

（一）广东省建立了较为完善的政策法规和技术体系，为碳普惠的实施提供了基本保障

在政策法规方面，广东省制定了实施方案、试点建设指南、PHCER管理办法等一系列文件，明确了发展碳普惠的总体思路、工作目标、主要任务、保障措施及进度安排，建立了碳普惠试点的模式和范本，提供了政策、商业、交易三种激励方式。在技术体系方面，广东省按照统一规范、省市链接、资源共享的基本原则，建立了碳普惠行为的量化方法、推广平台，明确了碳币、PHCER的产生、开发和使用规则，初步探索出了市场化引导企业和公众低碳行为的机制。

（二）广东省碳普惠试点的实践和推广，是推动全社会绿色低碳发展有益尝试

国家《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出要倡导低碳生活方式，树立绿色低碳的价值观和消费观，弘扬以低碳为荣的社会新风尚。广东省通过碳普惠制的实施，在本地小微企业、家庭和个人中推广、量化、激励绿色低碳行为，并在多地交流宣传、推广复制，有利于推动建立起城市、园区、社区、企业、产品等多层次的绿色低碳试点示范体系，有利于提高全社会绿色低碳意识，同时也为全国低碳发展和自愿减排交易工作提供了有益的经验。

（三）碳普惠制实施的关键是低碳行为数据的量化与获取，社会各界的参与度仍有待提高

碳普惠机制需要以大量公众、小微企业等社会各界的自愿参与为基础，关键是计量并核算公众、小微企业低碳行为的减碳量。在试点运行过程中，首先面临的问题就是如何收集获取公众和小微企业的低碳行为数据。由于低碳行为数据获取的途径分散、各级管理部门之间协调不畅，以及居民出于保护个人隐私等原因，在社区居民、公共交通等领域开展普惠试点时，对于居民的用电、用水、用气、乘坐交通信息等量化数据的获取仍存在一定的困难。同时，由于商家对碳普惠制的认知不足，参与普惠的联盟商家数量仍较为有限。

（四）碳普惠制探索出精准扶贫的新路径，同时也面临一定的复制推广障碍

广东省韶关市林业碳普惠试点，结合新时期精准扶贫、精准脱贫的贫困村，开发了省级碳普惠核证自愿减排量项目并实际交易，为当地薄弱的村集体经济带来了积极的改善，实现了碳普惠与精准扶贫相结合，对提高当地农户收入、拓展精准扶贫路径起到了积极作用。但是，由于碳普惠还是新生事物，偏远地区基层决策者对碳普惠的認知能力有限，加上林业碳普惠项目开发的成本相对较高，需进一步研究和探索可以商业化复制推广的模式。

参考文献：

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[7]人民网.广东将探索“碳普惠”制 市民低碳可积分用于消费优惠[Z].2016.