南京国民政府初期不同主体下的皖北鸦片治理（1927—1934）

2018-05-29郭子初

池州学院学报 2018年2期

郭子初

（安徽大学历史系，安徽合肥230039）

通常学界检讨民国时期各项社会改良和治理的功败垂成，归结为政策本身存在诸多问题。然而此种论断忽略了出台政策背后的制定者和实际执行者，即治理的主体。实际上，以南京国民政府时期皖北的鸦片治理为例，南京中央政府、安徽省政府、地方县级政府和地方驻军在不同的时段分别扮演着鸦片社会治理的主体，这样的主体错位和时间错差，使得1927至1934年期间，南京国民政府在皖北始终没有建立一套系统的烟患治理体系。本文拟梳理皖北烟患治理的历史过程，通过不同层次治理主体的禁烟行为，结合上层政策机构变化以及地方实际执行情况，从政府政策措施和社会实际反应两方面入手，探究本应为社会治理的禁烟为何流变成为征税，分析南京国民政府前期社会治理的内在困境。

1 以南京中央为主体的公开“寓禁于征”

首先对皖北烟患进行“治理”的是新生伊始的南京国民政府。1928年初，财政部为筹备北伐所需军费，烟捐成为一项重要来源。3月10日，财政部长宋子文提交了《检查皖北烟苗方案》，认为“寓禁于征”政策一举两得，“既有裨于国计及时施令，并无悖于民生”[1]。通过“办理检查烟苗”“征收捐费”和“收买药料”三项，对种烟农民严加征税，使其放弃种烟，从而达到禁种的目标。另一项目的则是用烟捐补发皖北当地驻军欠饷，3月30日，行政院才颁布经过修改的《皖北检查烟苗局办事规则》，其中特别规定了对当地驻军的提拨之法[2]。诸多考虑暴露出财政部为进行北伐进行筹款，同时稳定皖北军事形势的意图。由此可见皖北检查烟苗是临时的决策，而非长期的禁烟部署。

3月19日，国民政府批准了宋子文的呈报，遴选包世杰为皖北检查烟苗特派员、张家瑞、梁燮恒、吴仲麟为会办、安徽禁烟局局长袁励寰充该局会办[3]。4月初，包世杰至蚌埠组建皖北检查烟苗局，将皖北各属及皖中七县分为六区，设24分局。8月初正式结束，皖北检查烟苗局历时4个月。对于此次对皖北的检查烟苗状况，中华拒毒会特派专员及金陵大学农林专家赶赴皖北，把烟苗种植及收征情况进行了实地调查。调查结果显示，执行过程中，地方禁烟人员普遍存在着随意抬高税率的情况合肥查验员将苗税每亩7元提为11元，欲征130万元以上，烟苗捐达到农民实际收入一半左右[4]。甚有出现威逼勒索地方士绅的情况。全椒捐办召集全县董事联席会议，软禁县长和各区董事，要求应缴8万元，否则不得自由，最终各董事当场缴纳2万现款，才得以脱身[5]。特捐一项可以收入938万元，收买烟土一项可收入1000万元，加之某些地区私自抬高税率，总额不下2000万元，所以结论是“政府最近在皖北一切禁烟之设施，目的不在铲除，而在加增收入”[6]。皖北检查烟苗行动失去了宋子文所说的“无悖民生”，完全沦为征捐敛财。农民“种亦须捐，不种亦须捐”，处此环境之中，不得不迫而一试，希望用卖烟所得弥补纳捐所失，以收回成本。征收高额鸦片税造成种植面积的扩大，已经偏离了原来治理烟患的基本方针，“寓禁于征”政策在禁烟治理方面完全失败[7]。

由于广泛的社会舆论批评，同时违反所谓立国初期的“总理拒毒遗训”，南京政府也改变了禁烟治理政策。作为皖北禁烟负责人，包世杰在1928年7月1日全国第一次财政会议社会组关于禁烟的提案中，认识到当前禁烟政策根本不能达到初始预期的一举两得的效果，要重新确定禁烟政策，理清中央与地方管理分工，组织联合委员会，共同负责禁烟事务，彻底实行禁烟[8]。这次会议也标志着“断禁”政策的出台。7月18日，国民政府颁布《禁烟委员会组织条例》，预备召开全国性的禁烟会议并成立专门机构“禁烟委员会”，上属行政院。同时裁撤省市县禁烟局，所属禁烟事务一律停止，统归禁烟委员会与各省府接办。皖北禁烟局事务8月4正式结束办公，移交给禁烟委员会和省政府办理。南京中央禁烟由极为松弛的“寓禁于征”到“断禁”的突变，是在社会压力和总理拒毒遗训压力下的被迫之举，由此造成的是“断禁”政策的不彻底性，地方执行也在短时间内难以适应这种突变，对皖北而言，征象表现为偷征的频发。

2 以地方为主体的非法征税

彻底的“断禁”政策出台后，南京国民政府由原来直接管理者上升为禁烟治理的决策层，而于此相对应的是，地方成为真正的政策执行主体。这一时期的皖北地区，地方县级政权和皖北驻军都曾扮演了这一角色，然而无一例外，为谋求地方财源和个人私利，双方都一面遵宣禁烟，而另一面违背现行政策，非法征收烟捐。在皖北的禁烟实际执行中，“断禁”不过是藉端，实质仍是针对种烟的征税，并没有将禁烟作为治理的重点。

2.1 地方偷征

“断禁”政策出台后，皖北原来种烟较多地区偷种现象仍然比较严重，如阜阳、亳县、宿县，这些地区大都属于南京政权统治的边缘地带，且在1930年正处于中原大战陇海战线的前沿，忙于“统一”战争下的国民政府对地方管控力所不逮。这样的外部形势为地方县级直接管理者的非法偷征留下巨大空间。以下是1928年到1932年腐败案例的统计：

表1 1928年—1931年皖北禁烟腐败案例统计

资料统计显示，地方各县存在着连续不断的偷征烟税案例。首先，主要是地方官员贪腐严重。南京国民政府成立初期，皖北地方县级官员多数是北洋政府时期任职遗留者，且籍贯多系于外省，其任职期间，贪腐严重，财政亏欠巨大。1931年，省政府对造成本县财政亏欠的县长进行通缉，皖北地区就有24人，占全省的50%[9]。其次是源于地方县级政府层面上的财政的困境，不得不以烟税作为财政来源。1931年淮河流域爆发特大洪水，皖北地区更是到了经济枯竭的境地，加之匪患、兵祸多次袭扰，农村经济实已破产，除田赋外，征收特捐是其主要出路。南京国民政府成立之后，曾在1930年对全省的县级财政进行清理，据统计有59个县发生亏欠，欠款达到了792540元[10]。最后是安徽省政府对地方的财政支持能力极为有限。1928年-1937年期间，由于裁撤厘金和遭遇1931年特大洪水等原因，实际收入距离预算有着较大的差距，年度预算无法完成成为常态。这种情形下，另求税源成为选择。1931-1937年期间，安徽的财政收入中，有10%的来源是“其他收入”，其实是鸦片税、妓院税等难以公开的税款[11]。

作为被征对象的地方，以公团为代表，通过社会团体，如同乡会、中华拒赌会，形成外部社会舆论压力。同时也联通国民党中央和地方各级党部，对“非法”的偷征进行抗争。举报官员勒捐者除地方人民、团体之外，最显著地是地方党部。

2.2 军队偷征

1930年初，卫立煌在蚌埠组建第45师，任师长兼皖北警备司令。1930年6月，军队擅自设立土丝局，划定皖北21县为清乡区，每县派出清乡特派员一人，专事征捐之责。每亩烟田纳捐20到50元不等，每两烟土抽2角3分，登记费3分，印花费2角，特别捐加征5分，充作清乡经费。允许皖北公开买卖烟土，公然违反《禁烟法》[12]。

对于军队违法行为，禁烟委员会和安徽省政府束手无策。皖省政府派遣烟苗委员分赴各县查勘，铲除烟苗。军队为了收捐，却极力保护烟苗。“各委员不但职权不能行使，甚至无处可以安身，各县县长亦不能相援。不得已惟有望烟兴叹，回省复命而已”。安徽旅外同乡向安徽省政府提出抗争，中华拒毒会在上海总商会召集上海特别市市党部，上海市商会，及各团体代表四十余人，向南京政府请愿[12]。各地去文抗争，各县党部和安徽各地同乡会致电中华拒毒会，举报皖北清乡司令部勒捐。然而“枪杆有灵，铁蹄有力，虽争亦无胜利之结束，良可概也”[13]。

3 安徽省政府为主体的变相征税

国民政府颁布的《建国大纲》第18条强调“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以联络之用”[14]。安徽省政府是中央和皖北县级政权的中间环节，省级层次的禁烟态度直接决定着中央政策的贯彻和地方禁烟治理的执行，是衔接上下层的关键。然而在1927年至1934年间，安徽省政府的这一关键角色没有起到应有的作用。

3.1 安徽禁烟查缉处的立废

1928年，检查烟苗局撤销之后，安徽省府接办皖北禁烟事务，9月12日，安徽省府向南京去电称“业已积极进行，定期六个月一律禁绝”，不过是含混其词。1931年，西亚和云贵地区的鸦片从广州流入长江流域，因此由财政部设立全国禁烟处，各省市设立禁烟查缉处[15]。然而社会舆论对禁烟处的抨击，禁烟委员会很快认识到此举“系属创举，且各省市情形不一，诚恐在事员司奉行，稍有不力，势必别滋流弊”，7月10日，行政院下令各省撤销禁烟查缉处[16]87。

然而安徽省府并没有按令及时撤销。8月28日，太和县的查缉处仍然没有撤销。而据亳县党部报称，安徽查缉分处虽然撤销，但是铲苗专员办事处仍在，并勒索烟税[17]88。9月5日，最终禁烟委员会严令安徽省，所有查缉机构立即撤销，借查缉之名敛财者一律驱逐出境[18]35。

3.2 皖北特税处的设立

禁烟查缉处被通令撤销后，安徽省为筹措经费，一面以赈灾为名，一面模仿清理两湖特税处，将原有的禁烟查缉处变身为安徽禁烟特税处，征缴吸食鸦片税。在蚌埠成立总处，公开收税，每两烟土贴印花4角2分，灯照捐每盏2元至8元不等。在蒙城、宿县等县强征30万至50万不等，设堆烟公栈，实行公买公卖[19]。然而，1931年皖北遭遇水灾，烟户受损严重，多数破产，无税可征。特税处“各项捐税毫无收入”[20]，自身的开销都无法维持。

安徽特税处的设立招致社会普遍的反对。全皖各界要求驱除省政府主席陈调元，于11月19日国民党四中全会召开时，在南京举行请愿活动，列举其纵毒殃民等九大罪状。中华拒毒会亦联合全皖各界，上呈国民党中央党部、国民政府监察院，要求抗争安徽当局勒种烟苗[21]。宿县因勒捐，爆发了农民抗捐斗争。1932年2月，内外交困的特税局分为皖南皖北两处。安徽擅设特税处，征收烟税，违反鄂豫皖三省“剿匪”总司令部制定的禁烟政策。5月，三省“剿匪”总司令部命令皖北特税处解散。6月，皖南特税处长杨春谱通电各处分所解散[22]。

3.3 收运皖北特货处

在征“剿”红军，军费紧张压力下，安徽省府和南京中央转换“思路”。1932年12月，设立收运皖北特货处，办理监收特货事宜，所谓特货就是鸦片。一面禁止农民再种，将农民所偷种的鸦片低价购买；另一方面，加大公卖，将外运和所收烟土进行公开贩卖，走一条“禁种不禁吸”变相征收烟税之路。收运皖北特货处于1933年1月21日启用关防，开始办公，印制特货查验证，设立存货堆栈，设收购、运输、出监、纳察四股。所辖收运地境，皖北21县，皖中9县，共计30县，收运比额定为六十万元。颁布《收运特货简章》，随即派员分赴皖北各县，实地调查收运。通令各存货区域人民，限期三个月内，近向各该地方收运员据实报明存货数量，领贴查验证，听候按量给价，尽量收运。如经查出遗漏缺报数量，或被人告发，没收罚办[23]。

为“特货”公卖开路，省政府严饬各县缉查由陇海线和津浦线偷运而来的河南东部和陕西的烟土，消除本地鸦片公卖的市场竞争对手。总而言之，可以概括为“禁种—缉私—收买—公卖”模式。原本以为政府认真禁烟缉私的人们才“恍然于当局之所以铲除安徽烟苗，实割安徽栽种税之靴腰也”[24]。1933年3月底，皖北特货处照章撤销。不断变动的政策导致所谓“断禁”流于空谈，时人感叹“断禁何若寓禁于征”[25]。

4 余论

政治经济分析学家奥斯特罗姆（Elinor Lin Ostrom）认为在公共治理领域，单一中心的治理主体在进行社会治理时无法避免排他性的危险，难以整合多种社会力量，构建公共事务管理体系[26]。然而近代以来的国家体系尚未成型，尤其是在民国元年以后，政权更迭频繁，政府作为社会治理的主要负责者，主体性本身就存在着缺陷。在此大背景下，南京国民政府初期，皖北鸦片治理最终发生的流变，除上文中已经提到的财政压力外，还需要注意治理的主体特征。

其一，主体性构建不完善。“建国”伊始的南京国民政府没有能及时整合出一套上下一体的“党国体制”，在南京中央实行的“以党统政”无法延伸到基层地方政权，地方实际上是处于一种党政分离的局面，禁烟委员会无法直接惩处废弛烟禁的地方官员，只能“转饬”地方政府，起到的只是纠正个案作用，无法真正执行“断禁”，中央的主导作用未能有效发挥[27]。其二，地方未能配合形成多主体互动的治理体系，甚至在某种程度上，以地方为主体的治理存在背离的倾向。对皖北地方政府而言，由于中央和国民党党内的管控不力，所治理的区域又有着长期积重的种烟、贩烟、吸烟的传统，为其征捐预留了可能和条件，因而尽管“断禁”政策已明令禁止，偷征现象任然频发。最后，在皖北烟患的治理过程中，直接办理机构多是临时派遣性质，如“检查皖北烟苗局”“收运皖北特税处”，“安徽禁烟查缉处”更是旋设旋撤，没有构建负有长期治理的责任主体。

禁烟政策在皖北的推行是有着财政军费困难，地方控制孱弱以及社会舆论抗争多重压力下的折中之举。细致地分析，不管是前期公开式、中期隐蔽非法式，还是后期变相式的禁烟，以征款和掠夺为目标的治理虽然在一定程度上阻止了皖北烟患的继续蔓延和扩散，然而摇摆的政策取向无论是给南京中央，还是安徽省府、地方驻军以及皖北各县都遗留了巨大的征捐空间，合法、非法和变异的征税政策相继延承，始终无法彻底根绝。

总而概之，南京国民政府初期针对皖北的禁烟治理，是有着主体不健全的内在困境，这种困境使得治理导向了流变，而随着国民政府的“统一”进程和国家机器的完善，广受诟病的禁烟政策损害着政府的威信，定然走向终结。

[1]宋部长提议检查皖北烟苗[J].财政日刊,1928(101)：6-7.

[2]呈为修正皖北检查烟苗局办事规则第十四条鉴核备案由[J].国民政府公报,1928(45)：42.

[3]修定检查皖北烟苗章程第十四条.国民政府秘书处[J].财政日刊,1928(102)：6-7.

[4]楚材.民众报告中之安徽烟况[J].拒毒月刊,1928(22)：48-49.

[5]朱循章.全椒大马厂基督教会报告烟苗捐近闻[J].兴华,1928(31)：38-39.

[6]戴秉衡.皖北种烟之实况[J].拒毒月刊,1928(22)：38-40.

[7]楚.皖北闽南种烟收税[J].拒毒月刊,1930(41)：9-10.

[8]皖北烟苗局包世杰禁烟提案[J].银行月刊,1928(7)：37-38.

[9]司法.通缉亏欠公款县知事[J].江苏省政府公报,1930(508)：24-27.

[10]谢国兴.中国现代化的区域研究：安徽省1860-1937[M].台北：中央研究院近代史研究所,1991.

[11]各省地方财政收支[J].统计月报,1942(67-68)：9-33.