跨部门治理的制度情境与理论发展*
2018-05-29杨宏山石晋昕
杨宏山,石晋昕
(中国人民大学 公共管理学院, 北京 100872)
跨部门治理包括两个维度:一是公共组织之间的跨部门治理,二是公共部门与非公共部门之间的跨界治理。本研究聚焦于公共部门之间的跨部门治理,致力于探析在不同制度情境下的理论发展与运作机制。
一、跨部门治理的理论谱系
本文梳理了跨部门治理的主要理论,对各自的产生背景和运作机制进行了比较分析,试图揭示制度情境与理论建构之间的关联性,进而探讨中国制度情境下跨部门治理的理论模式及运作机制。
根据对制度情境和实际运作的观察,学者们建构了多样化的跨部门治理理论,影响较大的有多中心治理、网络治理、整体治理、协同治理、运动式治理等理论。它们分别基于一定制度环境,根据既定情境下跨部门治理的困境或实践发展,提出相应的理论模型。
多中心治理理论由美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所文森特·奥斯特罗姆创立,他借用博兰尼提出的“多中心”概念,认为与“单中心”的指挥秩序相比,“多中心”秩序中的多个行动主体相互独立,可自由地追求自身利益,同时又通过自主组织形成演化秩序,互相调适行为,从而既相互独立、相互竞争,又相互协作。奥斯特罗姆以美国大都市地区公共服务供给为例,发现与单中心体制(市县合并)相比,多中心体制有利于提升回应性和供给效率,检验了多中心秩序的有效性。[1]831-842
网络治理理论是基于政策网络研究而发展出来的一种公共治理理论,为理解跨部门治理提供了新的视角。政策网络研究关注于政策过程中行动主体之间的相互依赖关系,一些政策主体为了实现各自的利益诉求,通过博弈、协商、合作等方式,分享权力、资源并构建政策网络,进而调整彼此之间的关系,修改与调适现有规则,跨部门配置公共资源,推进或阻碍某一政策过程。[2]192-199网络治理是对传统的等级制、自上而下型运作模式的修正,强调多元行动主体共同参与,开展联合行动。斯蒂芬·戈德史密斯分析了网络治理的实现方式,提出网络化治理包括纵向和横向两个维度,即根据自上而下的层级结构建立纵向的权力线,根据网络建立横向的行动线,使不同层级和机构共同提供更为整体化的服务。[3]前言,6,13
协同治理理论是针对治理主体各自为政、各行其是、互不配合而提出的理论建构,有学者认为这一理论源于20世纪60年代学界有关美国大都市区地方治理的研究[4]1-29,也有学者将其视作协同学研究与治理理论相融合的产物。跨部门协同治理有赖于发挥领导力的作用,把不同层级、不同领域的公共部门纳入集体论坛,彼此建立信任关系,开展建设性对话,进而凝聚共识,形成集体规则,达成一致行动并解决冲突。[4]1-29。根据协同治理理论,公共部门之间推进跨部门治理,既需要一定的资源条件、政策法律情境,也需要建立激励机制,从而达成原则性的承诺,形成联合行动。
整体治理理论是为了应对公共部门分散设置的弊端而提出的理论建构,最早由英国学者派瑞·希克斯提出,是指通过自上而下或者自下而上的整合促使公共部门内部打破横向壁垒,促进流程再造,推动信息共享,减少信息孤岛,提升组织整体运行能力,进而改进对公众需求的回应性,提高公共服务质量。[5]1059-1066在不同国家,学者们的具体表述有所不同。英国也有学者称之为“全观型治理”(holistic governance)或“联合治理”(joined-up governance);澳大利亚学者更多地界定为“整体治理”(whole-of-governance),新西兰学者提出推进“扁平化治理”(horizontal governance),加拿大学者提出“整合治理”(integrative governance)[6]75,美国也有学者使用“无缝隙治理”(seamless governance)概念。
运动式治理是基于中国制度情境下的实际运作而提出的理论建构,它聚焦于政府内部打破常规运作、在短时间内投入大量人力和资源的非常态行动。运动式治理古已有之,并非新中国独有的治理模式。周雪光认为,运动式治理通常在组织环境突变的情况下被触发,由自下而上的行政指令推动,以制造舆论、广泛动员为主要形式,个案的处理往往具有一定的灵活性,是一种突破常规科层制度的治理模式,可与常规政府运作机制相互替代。[7]105-125运动式治理通常呈现出非专业化、非制度化的特征,是对治理结构和制度安排的再生产和再塑造。从跨部门治理效果来看,运动式治理通过政治动员促使各级政府部门相互协作,快速落实政策目标,是对政府治理能力的弥补和救济。
通过梳理跨界治理的理论谱系可以看出,相关理论分别凸显了民主和效率两种价值导向,见图1。民主导向的跨部门治理理论强调广泛、开放和直接的参与,更加注重决策主体相互作用的过程,旨在促进各治理参与者在对话、协商中增进信任,建立共识,进行信息交换,达成统一行动,是一种较为松散扁平的治理结构。相比较而言,以效率为导向的治理理论则强调决策制定和执行的结果,将决策主体的参与空间和范围进行压缩,认为政策制定和执行的关键时期不能因为广泛参与而被贻误,旨在增进公共部门跨部门治理的效率。
二、跨部门治理的制度环境与理论发展
回顾跨部门治理的理论谱系,可以看到,每一种理论建构都是基于一定的制度环境,通过总结特定情境下跨部门治理的运作机制,提出解释性框架或规范性模型。这里选择整体治理理论和多中心治理理论为典型代表,通过剖析两种理论产生的制度环境,以及相应的运作机制,揭示制度情境与理论建构之间的内在关联性。
(一)整体治理理论的提出与发展
整体治理理论是在单一制、民主化和地方自治的制度环境下,为推进公共部门整体运作而提出的理论建构。针对新公共管理导致的执行机构分立、政府权力分散化、部门间信息整合困难等问题,整体治理理论主张通过机构整合、流程整合、预算整合、信息整合等途径,促使行政部门协同运作,以整体而非分散的方式提供公共服务,提升公共服务的配套性和衔接性。
英国跨部门治理是单一制和地方自治这两种制度安排交叠和碰撞的产物。英国是典型的单一制国家,中央政府通过立法和行政命令对地方政府进行管理。中央可通过议会立法来创设、废除或者重塑地方政府权力;也可以通过发布行政指令对地方政府进行指导和监督。同时,英国具有深厚的地方自治传统,英国地方政府包括郡(郡级市)、自治市镇、教区或社区议会三个层级,地方议会由本地居民选举产生并对其负责。这种双重责任机制使地方议员既要顾及选民利益,又要考虑中央的要求。[8]124
20世纪70年代,英国掀起了新公共管理运动,重塑政府与市场的边界,提出建设廉价的小政府,引入目标管理和绩效管理,设立了许多单一目标的执行机构[9]615-642,并将工商管理手段引入公共部门。克里斯托弗·胡德总结了新公共管理的七个要点:专业化管理、绩效标准和测量、产出控制、公共部门内部的分化、公共服务竞争、私人部门管理方法、纪律和节约。[10]3-19新公共管理运动虽然在一定程度上提高了公共部门的工作效率,但也产生了不少问题,英国私有化、市场化、小政府导向的行政改革,忽略了部门间合作的必要性和维持组织间信任关系的重要性,政府职能被大量目标单一的执行机构所分割[11]55-56,导致部门间横向沟通不畅,信息共享匮乏,导致公共服务供给碎片化,公众寻求公共服务时,常常被复杂的供给体系搞得无所适从。
为应对新公共管理运动导致的碎片化问题,英国政府改革一直致力于提升公共服务的整体性、配套性和衔接性。
第一,中央权威推进公共部门整合改革。为了实现治理的整体性和有效性,中央权威主动介入部门整合之中,推动中央各部门间、中央与地方部门间以及地方各部门之间的协作。[12]67-74具体来讲,中央新增了决策中心、首相服务中心和公共服务改革办公室等机构,拓展了内阁办公室和财政部等中央职能部门的权力[9]51-57,加强了中央对公共部门的统合能力。同时,为政府改革提供了一系列激励和保障措施,包括搭建包含完整顾客问卷的数据库,设定标杆管理公共服务体系,设立政府合作伙伴奖项,强化“服务第一”意识,定期举办相应的课程培训班和研讨会。此外,中央还出台了一系列法案,为公共服务的联合供给提供整体性财政预算框架[13]615-642,给予各部门一定的自由裁量权。
第二,实施大部门制改革。为了促进各部门协同运作,英国积极推进大部门制改革。一方面,英国将一些职能机构进行合并成立新的组织,例如将原贸易与工业部的全部职能和内阁办公室的部分职能进行重组,成立了商务、企业与规制改革部。[14]123-131另一方面,英国在行政部门之间成立议事机构,促进部门协同运作,例如,在主管部门成立高层战略委员会,吸纳执行部门的工作人员[15]58-61,对主管部门和执行部门进行协调,改变了撒切尔时代执行机构与主管决策机构相互分离、各自为阵的局面。
第三,推进电子政务建设。为了构建政府与市民有效互动的平台,推动部门间信息共享,为公众提供“一站式”服务,英国政府积极推进电子政务建设。1994年“信息服务计划”出台后,英国政府将信息化建设提升到了战略高度。在1999年发布的《现代化政府》白皮书中,英国政府将提供跨部门、跨机构的公共服务,改变政府内部运作效率,开发新的合作伙伴关系,运用信息技术加强民主建设,作为电子政务建设的重点。英国政府在政府网站建设、推动无纸化办公、数字身份认证、互操作结构建设、数据开发管理、隐私保护等方面加大财政投入,力求为整体政府建设提供了技术支持和保障。[16]38-43
英国学者提出整体治理的理论构想后,在其他国家也引起了积极反响。挪威、澳大利亚、新西兰等国的一些学者加入这一议题的讨论之中。挪威学者汤姆·克里斯滕森从组织、文化等角度探讨整体政府建构,在组织层面,整体政府被看作是有意识的组织设计和结构重组,在文化层面,整体政府是适应内外双重压力并形成组织独特价值和规范的过程[17]83-90。澳大利亚学者彼得·舍戈尔德对多国实践进行总结,提出整体性政府回应(whole-of-government response)模式,包括四个方面内容:一是建立支持性的文化和技能基础,鼓励多元价值跨部门交流;二是以专业知识为导向,明确领导责任,建立更加灵活的团队运作机制和资源共享机制;三是通过预算、责任框架构建新的激励机制;四是通过网络结构制定公共政策,提供公共服务,增强政府回应性。[18]11-14朱迪·惠特科姆梳理了新西兰机构改革情况,将机构改革分为合并、重组和回归三类,认为政府结构变革有利于充分整合各部门资源,促进各机构间合作,对实现整体治理具有重要意义。[19]183-193
(二)多中心治理理论的提出与发展
多中心治理理论是基于美国联邦制度下地方治理的实践发展而提出的一种理论建构。“多中心”这个概念最早由迈克尔·博兰尼提出,他在《自由的逻辑》一书中用自发的秩序来解释“多中心”这一概念,论证了相较于合作秩序而言自发秩序的合理性,“由于合作权威控制的范围较小,若用合作秩序来替代自发秩序,结果是将较大体系的运作分割成细小的断片”[20]131。文森特·奥斯特罗姆以美国大都市区治理为例,系统地阐述了多中心治理的理论逻辑。美国大都市地区具有多个地方政府,包括县、市、镇、特区、学区等,各自的辖区面积都不大,区域治理呈现出典型的碎片化特征。[5]103针对这种局面,多中心治理理论主张发展地方政府间协作的制度安排,构建跨行政区的治理机制,从而在更大的区域范围内提供公共服务,提升公共服务的规模经济效应。
美国是联邦制国家,政府系统由联邦政府、州政府和地方政府三个层次组成,分别具有各自的管辖权,实行法定分权体制。美国地方政府由各州设立,县、市、镇、学区、特区之间没有隶属关系。其中,特区和学区履行相对单一的行政管理职能,它们与其他类型地方政府的管辖区相互交叠。随着城市化发展,市政改革者主张推进地方政府间合并运动,减少大都市地区的地方政治单元,建立单一、完整功能的大都市政府。市政改革者提出,“在每一个大都市地区,应尽可能只有一个地方政府”,“行政应该根据等级制原则,组成一个单一的一体化体系,向上呈尖塔型,最高点是行政首长”[21]169,609-610。他们认为大都市地区建立单一的政府体系,有利于公平地分配城市服务的成本。然而,这些改革建议在实践中并未能得到有效的推进。从结果来看,美国大都市地区的地方政府数量一直呈增长趋势。
针对大都市地区的政治结构碎片化问题,公共选择学者提出可在多中心秩序的基础上发展跨界运作机制。多中心理论认为,大都市区应当维持“多中心”秩序,即多个行动主体相互独立,分别追求自身利益,相互竞争同时开展合作,通过交易、协议、冲突仲裁等方式相互协调,形成竞争性的合作以及公共服务多中心供给的制度安排。[22]79-96在“多中心”秩序下,大都市区存在多个公共服务的提供者,由于存在多个权威,每个机构的权力和能力有限,同时又可能利用其他机构权能“协作生产”成为公共服务供给的制度安排。[23]78因此,公民可以自由选择公共服务组合,政府回应性得到提升,这比投票机制和单一提供者都更加有效。从治理效果来看,这种“多中心”秩序下的协同机制既保障了地方自治和公民权利,又满足了区域一体化的需求。
为了应对碎片化问题,美国大都市地区治理发展出多种跨界运作机制:
第一,成立特别功能服务区(简称“特区”)。市、县、镇将某一项公共服务交于特区提供,特区所提供的公共服务范围覆盖多个地方政府,大的特区可以覆盖整个大都市区,横跨县的边界甚至是州界,小的特区则覆盖两三个地方政府,其所提供的公共服务包括排涝、灌溉、水土保持、消防、供水、住房和社区发展、殡葬、道路、图书馆、公园、医院、学校、基础设施建设等方面。[24]72-79
第二,建立地方政府实体联盟。地方政府联盟是市政府与周边自治体(市、县、镇)建立的联盟关系,一种较为稳定的合作模式是由自治市为辖区内居民提供一部分公共服务,而跨区域的公共服务由实体联盟提供,如应急管理、交通、环境保护等。这种治理机制将公共服务的供给在联盟成员之间进行了有效分工。例如,1957年,美国迈阿密市与戴德县结成双层制实体联盟,共同解决财务、交通、土地利用和社区事务等区域问题。
第三,签订地方政府合作协议。在不具备建立特区与实体联盟的条件下,大都市区还可以通过签订合作协议来促进区域协同治理,区域内各地方政府就具体项目签订协议,在信息数据共享、灾害防治、经济开发、城市建设以及交通运输等方面构建合作机制。一些规模较小的地方政府通过协议将部分公共服务项目转移给大城市政府,由其统一提供,从而降低服务供给成本,形成规模效应。例如,路易斯维尔市和杰弗森县在两次合并失败后签订了合作协议,规定了税收共享、公共服务分配等事项。
在“多中心”秩序下,大都市地区公共服务供给常常要跨越地方政府的辖区边界,公共服务的规模经济效应要求地方政府之间展开跨界合作。为适应这种发展需求,20世纪90年代以来,一些学者提出了新区域主义理论、协同治理理论等学说。这些理论尊重地方自治,尊重地方居民意愿,不再谋求建立统一的大都市区政府,转而主张基于“多中心”秩序,推动地方政府建立协商对话机制,分享各自的偏好和诉求,在交流中集聚共识,构建地方政府间跨界合作机制,发展政策网络体系,制定集体规则,建立合作伙伴关系,进而推进跨行政区治理,改进区域性公共服务供给。
三、中国跨部门治理的理论发展与运作机制
中国跨部门治理具有独特的制度环境。首先,中国是典型的单一制国家,实行中央集权体制,各级地方政府均受中央统一领导,政府运作主要通过自上而下的途径进行,中央政府通过立法和行政命令对地方政府的权力进行授予、规范、监督和重塑。第二,在国家治理过程中,政党与政府密切合作,执政党将其权威、制度、人员和组织融入政府部门,形成以党领政,党和国家互相嵌入的制度情境。[25]61-79第三,中国实行政治与行政融合的制度安排,中国共产党是唯一的执政党,各级党委实行集体决策和个人分工负责相结合的制度安排,党委成员既通过集体审议进行决策,又根据各自分工负责具体领域的政策实施。
研究中国跨部门治理,需要基于中国特色制度环境及实际运作机制,建构本土化的理论框架,提升理论模型的解释力和预测性。本文在对运动式治理理论进行剖析和反思的基础上,从党政关系的视角,提出并探讨党委领导下的跨部门统合治理模式。
(一)运动式治理理论的反思
一些学者基于中国跨部门治理的制度环境和实际运作,建构了运动式治理理论。冯仕政提出国家运动的“革命教化政体”分析框架,即执政党改造社会的使命感和与此具来的合法性催生出“革命教化政体”,由于具有推动社会进步的内在压力和强大的专断权力,该政体通过不断发动国家运动以实现自身使命和目标。[26]73-97周雪光认为中国国家治理存在常规治理和运动式治理两种模式,二者主从次序分明,常规治理模式以官僚体制为基础,在大多数历史时期占据主要位置,运动式治理则是在常规治理模式失败时对其进行的纠正和替代,而党政融合、以党领政是运动式治理的重要制度基础。[7]105-125
在单一制、威权型制度环境中,运动式治理呈现出如下特征:首先,运动式治理基于中央集权的政治权威,而非基于科层体制的常规权力,在常规治理模式失灵时,中央集权体制使得高层权威拥有打破常规运作机制的权力和发动运动的能力。第二,运动式治理通过自上而下的途径进行运作,在中央集权体制下,行政命令由上而下逐级传导,上级对下级提供激励,同时也进行问责,形成了锦标赛机制,可有效动员下级组织及其掌握的资源。第三,运动式治理具有短暂性和间歇性的特征,它在短时间内聚集大量资源,行政成本很高,在常规治理可以应对现实问题时,一般不会付诸运动式治理。
不可否认,运动式治理是实现跨部门治理的一种有效模式,是在常规治理失灵的情况下的一种外部救济和边际改善措施。然而,将运动式治理视为当代中国占据主导地位的跨部门治理模式,存在解释力不足的问题:一方面,运动式治理并非新中国的独特创造,而是传统中国就存在的运作模式。尽管新中国成立以来多次实施国家运动,但是运动式治理并不是全新的运作模式,历代王朝都依赖于自上而下的运动式治理来矫正部门、地方管理出现的偏差和危机。另一方面,随着法治国家建设的推进,运动式治理的发生频率呈总体下降趋势。新中国成立后,运动式治理曾一度占据主导地位。然而,随着国家工作的重心转向“以经济建设为中心”,国家治理走上专业化、制度化道路,随着国家推进依法治国,运动式治理日渐温和,发生频率也不断降低。[26]73-97这两个方面的解释困境,要求我们基于中国特色的制度安排和实际运作,构建更有解释力的跨部门治理框架。
(二)统合治理:一种新的理论视角
理解中国跨部门治理,党政关系是一个至关重要的切入点。史蒂芬·E. 弗兰泽奇提出,在中国政治制度下,执政党在跨部门治理中扮演着重要角色,发挥着黏合剂的作用,“将政府各层级和部门黏合在一起,改进了作出某些事情所必需的合作”[27]347。从实际运作看,中国跨部门治理坚持党委统一领导,执政党将自身组织嵌入各层级的国家机关、群团组织、企事业单位之中,依托各级党组织,将各领域的公共部门黏合为一个整体,确保各级党委能够总揽全局、协调各方,形成了统合治理模式。通过考察中国党政关系可以看到,执政党对公共部门的嵌入和党政干部交叉任职是实现统合治理的重要方式。
在当代中国治理中,从中央到地方,党组织被嵌入各级国家机关之中,通过一定程序和途径将执政党的意志转化为国家意志。具体来讲,中共中央设立政治局及其常委会、书记处、中央纪委、中央组织部、中央统战部等工作部门;地方各级党委也分别设立工作机构;在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、军队的连队和其他基层单位,设立有党的基层组织。为加强党的领导,执政党还在国家机关中设立党组、党工委等派出机构。这就是说,党的领导贯穿于整个公共部门组织体系,虽然不同层级、不同领域、不同属性的公共部门彼此之间相互分立,但嵌入其中的党组织却形成统一化的领导力量,可有效地统合各层级、各领域的公共部门。
党政干部交叉任职是实现统合治理的另一个重要抓手。当代中国治理的一条基本原则是坚持党管干部,各类国家机关的领导干部均由执政党考核任命,党政两条线的干部安排并非独立进行,而是相互流动与交叉任职,国家机关、群团组织、企事业单位的领导干部拥有双重身份,他们既在公共部门担任领导职务,又在执政党内部具有重要的角色担当。例如,政府首长一般兼任同级党委副书记,部门负责人一般由同级党委的委员出任,他们均在党委书记的领导下开展工作。通过这样的人事制度安排,党组织可以跨越行政边界,对公共部门进行统一领导、指挥协调。
(三)统合治理的运作机制
中国公共治理的跨部门协调机制包括政府组织内部协调和政党协调两个维度。除了大部门制、部门间联席会议等政府内部协调机制外,中国公共部门治理还通过执政党介入的方式,有力地推进跨部门运作。从党政关系视角来看,中国跨部门治理的运作机制主要有以下三种途径:
第一,党委成员基于分工管理对行政部门进行归口协调。在执政党的统一领导下,各级党委实行集体决策和个人分工负责相结合的制度安排,党委成员基于个人分工,分别归口管理一定数量的公共部门。按照性质,政府工作被分为党群、工交、财贸、农林、综合、外事、卫生、文教、政法等各口,党委常委按照各口进行分工,负责某一领域的工作。党委通过管理干部而不直接管理行政事务的方式,确保对政府行政工作进行统一领导。这种制度安排对理顺行政部门间关系、避免多头管理具有重要作用。观察党委成员基于个人分工进行归口管理的运作机制,可以看到,各口分别对应于多个公共部门,在实际工作中,这些部门也存在权责交叠、职能冗余的状况,由党委成员进行归口管理,对各部门进行行政协调,可根据实际情况,不同程度地化解职能缺位、越位问题。
第二,通过党的领导小组在更大范围内进行部门间横向协调。各级党委为有效行使领导权力,在重要领域成立了若干领导小组,由党委常委、政府相关部门负责人共同组成,形成跨部门议事协调机制。领导小组由组长、副组长、成员和办公室组成,组长一般由党委常委兼任,具有较高的职位、较大的权力,发挥高位协调、凝聚共识的作用,小组成员一般是跨界治理涉及的相关部门负责人,他们分别负责一定范围内的公共事务,办公室是日常办事机构,一般设于承担主要职责的某个行政部门。领导小组通过高位协调促使各部门采取合作行动,有利于化解行政壁垒,缓和“条块分割”造成的治理困局。在实际运作中,通过领导小组进行跨部门协调的幅度往往要大于归口管理,可在更大范围内推进横向协调。党的十八届三中全会后,中央成立了一批规格较高、职能更为全面的领导小组,如全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会,进一步强化党委的统一领导权。
第三,通过高层介入进行跨层级纵向协调。在民主集中制下,上级党组织直接领导下级党组织;在单一制的制度安排下,上级机关对下级机关具有领导指挥权。基于这一制度情境,中国跨部门治理经常通过高层介入的方式,打破科层体制的常规运作进行跨层级、跨部门协调。在党政融合体制下,党的各级组织是权力上下贯通的行政体,公共部门的领导干部在同级党组织内担任职务。当政策过程中某个环节运行出现阻滞时,高层权威可通过批示、下发文件等方式介入地方和基层治理。在高层介入的情况下,上级意图通过自上而下的途径逐级传导,下级党组织须迅速做出回应,协调相关部门采取联合行动,落实上级指令。可见,高位介入可打破层级壁垒,在更广的层面和维度推进跨部门协同。
结论
各国公共治理的基础性制度安排具有差异性,跨部门治理的具体运作也有较大差异。学者们基于不同情境下跨部门治理的价值导向和实证观察,提出的理论建构各有侧重,形成了多元化的理论谱系。每一种理论都是基于一定制度环境,通过观察特定情境下跨部门治理的运作机制,提出的具有解释性的分析框架或理论模型。
本文选择整体治理理论与多中心治理理论,对两者提出的制度环境和运作机制进行比较分析。整体治理理论最早由英国学者提出,基于单一制、民主化和地方自治的制度环境,主张通过机构整合、流程整合、预算整合、信息整合等途径,促使行政部门协同运作,以整体而非分散的方式提供公共服务。多中心治理理论是基于美国联邦制度下的地方治理实践发展而提出的一种理论建构。多中心理论认为,地方治理应当维持“多中心”秩序,即行动主体相互独立,在相互竞争的同时开展合作。美国大都市地区存在多个相互独立的地方政治单位,每个机构的权力和能力有限,他们基于协商一致开展跨部门治理,既保障了地方自治,又满足了区域一体化的发展需求。
在单一制、中央统一领导、党政融合的制度环境下,中国跨部门治理更强调效率导向,形成了一种统合治理模式。具体运作机制主要有:依托党委成员分工对行政部门进行归口协调;通过党的领导小组在更大范围内进行部门间横向协调;通过高层权威介入进行跨层级纵向协调。在统合治理模式下,执政党及其组织体系发挥着黏合剂的作用,将政府各层级和各部门统合在一起,促使行政部门既要提升管理的专业性,又要相互协作、互相支持。
梳理跨部门治理的制度情境和理论发展,一条重要启示在于,公共管理的理论建构需要立足于特定制度安排下的实际运作,在经验观察的基础上进行理论提炼,不能削足适履、生搬硬套某种理论建构。中国和西方国家的基础性制度安排具有较大差异性,公共管理研究既要借鉴外部理论,拓展思维张力,提升想象力,也要基于实践发展和现实需求,提炼发展本土化的理论框架,提升理论建构的解释力和适用性。
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