“两线合一”存在的问题及对策研究

张玲 王建忠

摘要：在农村低保标准与扶贫标准“两线合一”工作实施过程中，存在对政策理解上的偏差、操作程序上的错误等问题。本文通过对低保认定、贫困人口认定、“两线合一”政策的实施等问题进行的实地调查，分析了问题产生的原因，并提出了相应的解决对策。

关键词：贫困标准；低保政策；“两线合一”；精准识别

为了进一步完善最低生活保障制度，我国建立了农村低保标准与扶贫标准同步提高、“两线合一”的工作机制。对无法依靠产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口实行政策性兜底脱贫，确保到2020年完全或部分丧失劳动能力的农村贫困人口全部脱贫。但在近期的实际调研中发现，“两线合一”工作在实施上存在着各种各样的问题，偏离了该项政策制定的初衷，也影响了精准扶贫工作的效果。

一、贫困、低保“两线合一”存在的问题

（一）低保认定及管理问题

1.保障对象财产认定难。

虽然省、市、县文件明确规定了享受低保保障对象和不准纳入低保的对象范围，但由于在核定家庭财产时，农户不如实申报家庭财产、家庭收入、家庭人口等情况，造成家庭收入核算不精确，使保障对象的认定很难做到准确无误。

2.动态管理难度增大。

随着户籍制度改革和城市建设的发展，社会人口数量不断增多，尤其是下岗失业人员、拆迁户、失地农民和人户分离现象不断增多，低保工作对象的多样化给动态管理带来了较大难度。乡镇对已享受低保对象的家庭或个人情况变故掌握不够及时，民政人员配备太少，入户调查工作比较欠缺。

3.信息互通资源共享平台不畅。

目前，公安局户籍管理和车辆登记信息、人社局干部职工人员信息、财政供给人员信息、工商局工商登记信息、房产局房产登记信息、住房公积金信息、临时工、私企打工、银行存款信息与低保管理部门未建立信息互通资源共享的平台，信息比对内容不全，计算机比对技术落后，加之故意隐瞒工资和其他收入的情况，导致乡镇不能及时上报核销因死亡、家庭经济状况好转以及其他情况变化不符合低保政策享受低保的对象。

4.低保工作力量薄弱。

乡（镇）和村两级低保工作机构，既要接受申请、进行调查核实、收集每一个低保对象的相关备案材料、建档造册，又要做好审批及低保存册和相关证件的发放，同时还要进行定期核查，加强动态管理，任务极为繁重。而乡（镇）和村（社区）低保工作专职人员严重短缺，直接影响到低保工作的质量。

5.相关政策亟待调整。

当前低保政策对申请低保的人员设定了一定的条件限制，但随着社会经济的发展和物价水平的提高，一些规定如摩托车、农用车等限制已不具合理性，群众反映较大。同时，政府对特殊困难群众给予的优惠政策越来越多，低保证变成了获取政府各项惠民政策的“通行证”，致使越来越多的群众想加入低保行列，相互攀比，给低保工作带来极大困扰。

（二）贫困识别及管理问题

1.贫困识别政策把握不准，错评率较高。

据河北农业大学2016年12月至2017年3月对河北省19個贫困县的调研，总样本8593家贫困户，识别不精准211户，比例为2.46%。这些贫困户大多属于“五不录”的情况，说明河北省在建档立卡精准识别贫困户过程中仍存在人为操纵或者摸底不清的问题。2017年10月调研的208家贫困户中，错误识别3户，错评率为1.44%。两个时间节点的不同比例说明，此次精准识别“回头看”的效果良好，大大降低了识别环节不精准的现象。

2.贫困标准把握不准，漏评率较高。

脱贫指标可操作性较差，难以做到精准。在面对精准扶贫这个新课题的时候，太过仓促的动作导致识别标准体系不完善，看似精准、实则模糊的标准对后面的所有工作都带来了不可估量的麻烦。评估中发现，贫困识别及退出都将人均纯收入作为衡量贫困程度的重要标准，而这与精准识别相矛盾。农民人均纯收入是指农村住户当年从各个来源得到的总收入相应地扣除所发生的费用后的收入总和。需要注意的是，这里扣除的只能是生产成本，至于医病用了多少、读书用了多少都不能计算在内。人均纯收入低于3026元的肯定是贫困户，但是高于这个数的说不定也是贫困户。因此，仅仅以人均纯收入作为识别贫困户的标准是很模糊的。

3.精准识别数据录入质量不高，动态管理控制难。

精准扶贫是一项动态的管理过程，应根据贫困家庭经济状况的变化而及时作出调整。在实际工作中，由于还没有建立科学有效的扶贫信息动态管理网络系统，无法对扶贫工作进行全方位、全过程的动态监测分析，往往是一次核定多年使用，导致识贫信息时效性不强，扶贫对象不能动态管理。有些原是贫困户，后经创业脱贫，而未及时退出贫困档案；有些原来虽然不是贫困户，后因病、因学、因灾等原因致贫而未能识别为贫困户。谁是真正的贫困人口、分布在哪里、致贫原因何在、怎样才能脱贫，录入数据缺乏深度调查和科学分析。

（三）“两线合一”政策落实问题

1.识别环节的问题。

调研发现，为了保持村情稳定，在贫困识别过程中采取了贫困户和低保户分摊的做法，评为低保户的即使符合贫困标准也不再评为贫困户，评为贫困户的就不再享受低保待遇，造成贫困户的漏评现象。有的地方错误理解“两线合一”政策，认为低保户约等于贫困户，所有贫困识别的都应当是低保户，易导致漏评现象。还有的地方自行划定低保户和贫困户识别标准，或按照年龄、子女负担进行“一刀切”。这些做法都不符合低保户和贫困户的识别标准，违背了同步识别的要求，影响了贫困识别的精准度。

2.帮扶措施的问题。

目前，五保户和低保户的主要经济收入是依靠政府发放的五保金和低保金。从实际状况来看，他们生活依然困窘。具体来说，主要有以下两点：一是观念守旧，不愿改善生活。这类政策兜底的贫困户以前过惯了苦日子，不愿意将低保金或五保金拿去购买必要的生活资料，改善当前的生活困境，抱残守缺。二是能力有限，无法改善生活。在低保户和五保户（分散供养）中，大部分是残疾人、痴呆患者或年纪较大的孤寡老人，由于行动不便、认知能力有限或者精神存在障碍，即使拿到低保金或者五保金也没有能力改变自己的生活。

因此，帮助政策兜底的贫困户精准脱贫，不能仅仅停留在他们的数字收入上，而要通过各种途径切实提高其收入水平和生活水平，否则就是名副其实的“数字”脱贫。

3.退出环节的问题。

如果仅按照年人均纯收入低于3200元的贫困户认定标准（国家标准），五保户和部分低保户已实现了脱贫。但是，除了可持续地享受政府转移性支付，他们没有其他收入来源，没有其他增收途径，难以可持续性地稳定脱贫。这部分人群在2020年之前，通过采取“一兜了之”的措施难以实现稳定脱贫。因此，对于低保贫困户，要充分摸底，激发其内生脱贫动力，拓宽增收途径，真正改变其贫困状况。

二、进一步做好“两线合一”工作的建议

（一）再次開展低保核查清理，确保对象精准

1.把握政策标准，细化保障条件。

各乡镇要严格按照现行农村低保政策和精准扶贫规定开展低保兜底核查认定工作，严格把握低保兜底对象必须是“丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困户”的政策标准。低保兜底脱贫对象应分为两类：

一类：①一、二级重度残疾人、完全丧失劳动能力，基本没有收入来源的家庭；②主要劳动力常年患重特大疾病且无其他劳动力，基本没有收入来源，严重入不敷出的家庭。

二类：①主要劳动力残疾且部分丧失劳动能力，或家庭中有多名残疾人，基本生活困难的家庭；②家庭成员常年患慢性病，劳动力缺乏，经济负担沉重，基本生活困难的家庭；③供养未成年子女和赡养老人或因意外事故，造成基本生活困难的单亲家庭；④子女因病因残无赡养能力，单独生活且年龄在70岁以上的老年人；⑤家庭主要劳动力正在服刑，家庭留守人员仅为70岁以上的老年人或16岁以下未成年人。

整户识别有悖低保保障目的，建议出台以人为识别对象，制定操作性较强的识别标准，让低保政策真正落实在老弱病残群体。

2.抓好信息比对，开展清查认定。

要将国家子系统低保政策兜底对象与低保信息系统中的对象进行逐一比对，由各乡镇组建专门队伍，按照“应保尽保、应退尽退”的原则，全面清理核查，确保该纳入的贫困人口一个不漏，不该纳入的贫困人口一个不纳入。一是对已享受低保政策兜底对象做好登记。二是对不在低保信息系统而符合享受最低生活保障条件的建档立卡贫困人口特别是新补录的贫困人口，按照低保申请、审核、审批程序录入低保信息系统，增补为低保兜底对象。三是对以前年度已脱贫而因重大变故等原因返贫（重病、重残、重大灾害、重大突发事故或长期慢性病需药物治疗等重大变故刚性支出远超过家庭可支配收入），符合低保增补条件，应按照低保申请审核审批程序录入低保信息系统，一并纳入低保兜底对象。四是对被清理出的“四有人员”低保户，因不符合低保条件的其必须退出低保信息系统，取消享受资格。

（二）再次复核低保补助标准，确保补差精准

要以户为单位，认真核实好兜底对象家庭收入，分类核定准补差额度。

1.精准核实兜底对象家庭收入。各乡镇要由主要领导牵头，由党委成员、驻村干部（村第一书记）组织村“两委”干部，按照县脱贫攻坚指挥部办公室制定的家庭收入计算办法，逐户核实兜底对象除低保补助外的家庭收入。

2.精准核定补差额度。要对一、二级重度残疾人、整户完全丧失劳动能力的一类低保对象，按照最低生活保障标准进行全额补助。坚决纠正低保金分档平均发放的错误做法，全面落实低保金据实补差政策。

（三）重申审核审批程序，确保规范管理

要严格按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和河北省《关于推行低保线与扶贫线“两线合一”的实施方案》要求，将申报家庭的“户籍状况、家庭收入和家庭财产”三项内容作为低保认定的基本条件，严格执行“户主申请、入户调查、民主评议、审批公示、规范发放”五个审核审批程序，对已享受低保的对象进行重新申报、重新调查、重新评议、重新公示、重新审批和确定补差标准。对不入户调查、不公示、不民主评议、不按规定计算收入补差发放低保金等问题，要严格追究相关责任领导和责任人责任。

（四）进一步扩大宣传面，确保公开透明

民政部门要采取印发宣传资料、手机报、官方微博及召开会议等方式，努力拓宽低保政策宣传面。各乡（镇）村要按照“每周一次广播会、每季公示一次低保兜底动态调整表，每村在村务栏设置一个低保公开栏目、向建档立卡贫困户发放一份低保宣传资料”的要求，大力宣传享受低保的条件、评定流程、补差认定办法等内容，全面提高干部和群众对低保的知晓度，力争做到宣传无盲区、无死角。将清理后的低保对象及补差额度在村务公开栏进行公示。

参考文献：

[1]左停，贺莉，赵梦媛.脱贫攻坚战略中低保兜底保障问题研究[J]，南京农业大学学报，2017.04.

[2]熊海斌，田丽娜，刘小春.低保兜底与扶贫开发的有效衔接问题研究——基于五大发展理念[J].科技广场，2016.09.

[3]赵政才.充分发挥农村低保的兜底保障作用[J].西部大开发，2017.01.

（作者单位：河北农业大学）

责任编辑：欣文