中央普惠金融发展专项资金发放的地域对比分析

彭军

摘要：本文对财政部公布的《2017年普惠金融发展专项资金提前下达情况汇总表》进行了直接分析和调整后分析。分析结果表明，一是现有的发放情况充分体现了中央支持边疆地区、少数民族地区和不发达山区普惠金融事业发展的精神；二是中央财政的主动调控性略显不足，存在部分发达地区收益较多的问题；三是诸如新疆和宁夏等部分省（市）在推进普惠金融事业中取得突出成绩的经验值得推广学习。

关键词：普惠金融；专项资金：转移支付

财政部为“加快建立普惠金融服务和保障体系，加强普惠金融发展专项资金管理”于2016年会同有关部门制定了《普惠金融发展专项资金管理办法》，紧接着公布了《2017年普惠金融发展专项资金提前下达情况汇总表》，分省（市）列明了2016年“县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖补”三项提前下达数。为了解中央普惠金融发展专项资金的分省（市）发放特点，并以此为契机了解各省（市）普惠金融的发展状况，故对该数据进行如下分析。

一、原始数据分析

（一）普惠金融发展专项资金

将各省（市）资金总量按照从大到小的顺序进行排列，以资金跃变处为界可以划分如下四个梯队（具体见图1）。

第一梯队有云南、河南、陕西、四川、江西，资金范围为98300～72442万元；

第二梯队有贵州、湖北、甘肃、湖南、内蒙古、新疆、山东、黑龙江、安徽，资金范围为62486～43524万元；

第三梯队有宁夏、广西、重庆、辽宁、吉林、福建、河北、浙江，资金范围为30212～15219万元；

第四梯队有山西、江苏、青海、广东、天津、西藏、海南、上海、北京，资金范围为7461～274万元。

分析发现，中央在山区和人口高密度地区发放资金相对较多，其次是边疆和农业大省，最后才是发达地区和人口密度较低地区。

（二）县域金融机构涉农贷款增量奖励

县域金融机构涉农贷款增量奖励的设置是为了发挥财政资金对县域经济发展的支持和推动作用，引导县域金融机构加大涉农贷款发放力度。奖励条件是“对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对年末不良贷款率高于3%且同比上升的县域金融机构，不予奖励”。考虑到该奖励是中央财政根据当地县域金融机构实际贷款发放情况的事后奖励，因而相关奖励发放的主动性还是掌握在地方财政和当地县域金融机构手中（具体见图2）。

分析数据发现，贵州和新疆两地2016年涉农贷款增量奖励遥遥领先于其他地区，主要得益于2015年两地涉农贷款以23.8%和6.8%的同比增速实现了6003亿元和5823亿元的放款量。贵州涉农贷款发放量的高增长使得烟草、畜牧业、中药材、马铃薯、茶叶等农业支柱产业得到快速发展，而新疆则是现代畜牧业、林果业、设施农业等特色农业。紧随其后的甘肃和四川分别以27.3%和11.5%的增速实现涉农贷款发放5274亿元和13805亿元。涉农贷款增速较高的甘肃和增量较高的四川却没有拔得头筹，由奖励条件推测可能是因为甘肃部分县域金融机构只满足了增速条件没有满足不良率条件，以及四川部分县域金融机构不满足增速条件所致。

（三）农村金融机构定向费用补贴

农村金融机构定向费用补贴的设置是为了引导和鼓励金融机构主动填补农村金融服务空白，扩大农村金融服务覆盖面（具体见图3）。

分析发现，中央财政向四川和新疆等少数民族、边疆地区发放的农村金融机构定向费用补贴相对较多，这符合中央财政应该重点支持金融服务相对滞后地区的政策初衷。另外，以畜牧业为主导并且具有地广人稀特点的西藏所获中央支持却最少。进一步了解发现，当地金融机构主要依据《财政部关于实施西藏自治区金融机构利差补贴和特殊费用补贴有关问题的通知》（财金〔2011〕183号）每个分支机构每年享受35万的补贴。这说明本次分析的数据并不是中央向地方相应财政专项转移支付的全貌，仅仅是局部层面部分特征的反映，这或许也能解释具有同样产业特征的青海享受中央支持相对较少的原因。

分析还发现作为发达地区的浙江所获中央支持力度位列第三。尽管浙江西部地区属于山区，交通和经济落后于省内东部地区，但是仍然要比国家西部地区的山区要好很多。浙江的特例说明，中央在该项政策中的主动裁量权太少，很容易导致“地方财政越有实力补，地方所获补贴就越多”现象的发生。

（四）创业担保贷款贴息奖补

创业担保贷款贴息奖补的设置是为了以创业创新带动就业，助力大众创业、万众创新，减轻创业者和用人单位负担（具体见图4）。

分析发现，中央财政重点支持中西部人口较多的省（市），这也符合该项政策鼓励个人和小微企业积极创业的初衷。创业担保贷款为公共财政—金融部门—社会资本有效联动机制的建立提供了契机，打破了金融支持中小微经济主体的瓶颈，疏通了资金血液支持实体经济发展的输出管道。

二、人均数据分析

我国幅员辽阔、人口密度差别较大，在分析中央财政转移支付专项资金的时候，对总量的分析仅仅还只是停留在表面，结合地区人口特点再进行深入分析可以看得更加透彻。

（一）普惠金融发展人均专项资金

国家统计局公布的总人口分为年末常住人口、城镇人口和乡村人口，考虑到普惠金融发展专项资金不仅惠及乡村人口还涵盖了广大城镇创业人群，故该处选用相应年末常住人口作为除数来调整该项资金数据。根据调整好的数据重新分组如下（具体见图5）。

第一梯队只有宁夏、甘肃、新疆、陕西、内蒙古、云南、贵州、江西，人均资金44.76～15.78元；

第二梯队有黑龙江、湖北、四川、河南、湖南、重慶、青海、吉林、安徽，人均资金11.97～7.02元；

第三梯队有广西、福建、西藏、山东、辽宁，人均资金5.36～5.08元；

第四梯队有浙江、河北、天津、山西、海南、江苏、广东、上海、北京，人均资金2.72～0.13元。

调整后，最主要的变化是宁夏以几乎两倍于第二名的数量位居第一，具体原因还需要根据各细项进行对比分析。一旦结合人口因素，甘肃、新疆、内蒙古、贵州、重庆、青海、吉林、西藏这些人口相对较少地区的排位得到了较大提升，而人口相对较多的四川、河南、山东、浙江、河北等地大幅下降，这充分说明资金总量多的地方不见得真的多。

（二）县域金融机构涉农贷款增量人均奖励

考虑到县域金融机构涉农贷款增量人均奖励主要惠及非城镇人口，故这里采用乡村人口作为除数来调整原始数据（具体见图6）。

整体而言，中央在西部边疆省份发放的县域金融机构涉农贷款增量人均奖励相对较多，这得益于2015年新疆、甘肃、贵州、内蒙古、西藏五地分别以6.4%、30.3%、27.3%、19.6%、40.3%的增速实现了人均涉农贷款投放量4.68万元、3.57万元、2.93万元、6.58万元、1.77万元。原来总量突出的贵州按人平均后虽然排名只下降了两位但和后一省份几乎没有差别，而原来总量突出的新疆按人平均之后还是远大于后一省份，新疆县域金融机构在中央和地方两级财政的支持下使得涉农贷款投放量得到较大规模的扩张。

（三）农村金融机构定向费用人均补贴

同样，用相应乡村人口对原有数据进行调整。分析发现，依然是以宁夏、内蒙古和新疆为代表的是边疆少数民族地区以及以重庆为代表的山区得到中央财政的重点支持，用以完善金融机构空白乡镇的金融服务。此外，中央补贴较多的浙江在经过调整之后人均数额依然较高，甚至高于兼具少数民族聚居区和山区双重特征的贵州。这种看似公平的“一刀切”可能会带来一定程度的实质性不公平，看来中央这种“跟投”地方的形式并不完全可取，中央还是应该保留适当的自主裁量权以达到“损有余，补不足”的实效（具体见图7）。

（四）创业担保贷款人均贴息及奖补

享受专项资金贴息的贷款可以分为个人创业担保贷款和小微企业创业担保贷款。该项优惠政策既不区分个人和法人，也不区分城镇和乡村，考虑到各省小微企业数量较难获取并且政策最终惠及的还是个人，所以这里选用年末常住人口作为除数来调整原有数据。调整后，人口较多的省份像河南、四川和湖北等省排位向后移动，而人口较少的宁夏和内蒙古等地排位向前移动，整体趋势和预期基本一致。但宁夏比较突出，中央财政转移支付的创业担保贷款人均贴息及奖补远高于排在第二位的陕西，有别于县域金融机构涉农贷款增量人均奖励和农村金融机构定向费用人均补贴，而与普惠金融发展人均专项资金的突出情况相一致，正是宁夏所享受的优惠导致了宁夏人均总量的突出，说明宁夏创业担保贷款的普及程度和力度远超全国其他省（市）（见图8）。

三、总结

（一）中央向地方转移支付的普惠金融发展专项资金总体上体现了中央根据各地金融发展水平向落后地区重点倾斜的总体原则。边疆省份、少数民族地区、不发达山区都得到了中央财政的重点支持，相反东部沿海发达地区所受中央财政支持相对较少，充分体现了普惠金融发展专项资金的普惠精神。

（二）中央财政在普惠金融发展专项资金投放过程中的主动裁量权过少，目前被动投放模式很容易导致普惠金融发展的马太效应。以浙江为例，中央财政投放的农村金融机構定向费用补贴无论总量还是人均都排在全国前列，与该省在全国的经济地位严重不符。中央财政在考虑专项转移支付的时候应不仅考虑省（市）内部获取金融服务的公平性，更应考虑全国范围的公平性，将有限的资源向更加落后的地区倾斜。

（三）部分省（市）在发展普惠金融事业中所积累的经验值得在全国范围内推广学习。例如，新疆在发放涉农贷款过程中摸索出的以农村养老保险进行质押贷款的“呼图壁模式”、“农产品出口贸易”、“对粮棉油等优势行业的支持由传统收购环节向生产和加工等环节延伸”，以及宁夏在发放创业担保贷款过程中摸索出的“一把手挂帅，一级抓一级，层层抓落实”的工作机制、“自治区、市、县三级财政持续投入创业贷款担保基金”的资金池建设、“全民创业，培训现行”的指导理念，都有必要进行系统整理以供其他省（市）学习和借鉴。

（作者单位：中国邮政储蓄银行博士后科研工作站&中国人民大学博士后流动站）

责任编辑：凌玉