村民自治制度实践透视

邹璟琦 肖 克

（东北师范大学政法学院，吉林长春，130117）

从《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）颁布实施之日起算，中国的村民自治在我国已经有几十年的历程了。村民自治制度逐步完整，无论是从自治制度的实施，自治形式的不断丰富，还是从民主水平的提高与发展，治理效果的评价等，都得到了极大程度的发展。但是，毋容置疑的是，在中国基层村民自治制度在很多农村面临着许多突出的问题，甚至流于形式，发展上出现困境，个别地方出现自治倒退，这些现象不容忽视，发人深思，令人警醒。基于对村民自治制度的效能即治理与民主之间的关系的梳理，分析二者产生矛盾的原因，并在理论上探索该问题的解决办法，寻求村民自治制度效果的最优化。

一、制度投入：村民自治中制度“过密”与自治效果期望的反差

新中国成立后人民公社制度通过自上而下的国家强力介入实现了对乡村社会体制的整合，由于人民公社制度在运行过程中存在如过于强调集体利益，忽视农民的个体利益，村民对公社有着较强的人身依附关系等问题，制约了村民政治参与自主性的提高和乡村社会经济的发展，不利于培养村民民主、平等、自由以及契约精神。

（一）村民自治制度出现的背景以及发展

人民公社体制虽然能够将分散的农民整合到国家政权体系中来，但它在改善农民生活质量、赋予农民民主权利方面作为较小。随着农民经济的贫困化，累积的社会矛盾越来越多，乡村社会出现严重的治理危机，社会群体特别是广大农民群众的政治热情也在不断丧失，不满情绪日益增加，开始质疑人民公社体制的合理性，并尝试改革。

1.村民自治制度的出现背景

人民公社化制度解体后，带来农村社会秩序混乱、思想道德滑坡甚至出现了无政府主义的倾向，使得农村在一段时间内出现了权力的真空，我们在摧毁了不适合生产力与生产关系的人民公社制度后，广大农村迫切需要产生的新的制度来实现农村的有效治理，填补农村的制度治理的空白。在这种情况下，源自村民对农村治理需求的村民自治制度应运而生，安徽省凤阳县小岗村的实践探索经过短暂的争论后，得到了国家的认可，在我国迅速发展起来。

2.村民自治制度的发展

1982年中共中央下发的第36号文件，要求全国各地开展建立村委会的试点工作。1983年10月，中共中央国务院下发的《关于政社分开建立乡政府的通知》，要求在改革“政社合一”的农村管理体制的同时，建立乡政府，并按村民居住状况设立村委会。此后，全国各地开始进入普遍建立村委会的阶段。到1985年年底，村委会全部取代了原先的生产大队，在全国范围内普遍建立起来。（见表1）

在具体的实施过程中，一方面随着农村社会主义新农村、农业现代化、城镇化等步伐的稳步推进，农村已成为各类社会群体人员的聚合地，人口构成相比之前也更为复杂，原有的社会阶层进一步分化，各种社会矛盾、社会问题甚至是社会冲突逐渐突显；另一方面，随着农村经济的发展，社会主义民主政治得到极大的推动，农村基层群众自主管理和民主法制意识不断增强，基层管理体制机制、领导方式以及工作方式方法不符合农村基层社会治理的现实需要，农村基层治理效力、治理方式和治理结构需要进一步改进。

（二）村民自治制度的相关制度建构

自从国家主导的村民自治制度实施以来，无论是国家与地方都形成了大量的关于村民制度的自治体系，形成了大量的文件法规和政策制度。从国家层面来讲，有《村民委员会组织法》、中央办公厅与国务院办公厅联合下发的 《关于在农村普遍实行关于村务公开与民主管理制度的通知》《中国共产党基层工作组织条例》等重要法律与文件，无论是中国共产党还是国务院都给予了极高的重视。

1.地方对“上位”相关制度的建构

在地方，各地党委、人大以及政府都在本辖区根据实际情况对上位法律制度以及法规条例进行适度的贯彻和调整，从地域位置来看，“东南沿海的农村与中西部的农村，山区的农村与城郊的农村、集体经济强大的‘明星村’与集体经济衰微的‘凋弊村’之间形成了巨大的差异”，[1]同时也会因地制宜，对具体制度进行扩展和创新，这就形成了对上位制度的“裂变”和“分化”，共同形成一个庞大的制度体系。但是村民自治的实际绩效并没有因为制度的增加和累积而呈现逐步强化和提高的趋势，甚至是出现了弱化、甚至某种程度退步的迹象。比较集中地体现在农村贿选问题严重，村委会与村党支部关系失衡，家族势力操纵以及破坏选举，村务公开流于形式，村民“四个民主参与”发展不平衡，过于注重民主选举，基层村民权利与政府行政管理权之间的矛盾也尤为突出。

表1 1982-1985年全国农村生产大队、生产队、村民委员会的数量（单位：万）

2.嵌入性制度的大量呈现

大量制度供给的初衷是规范、约束以及推动农村的基层群众自治制度，而这些制度大多是国家主导的嵌入性制度，由群众根据自身情况所创设的自治制度极少，形成了自上而下推动的自治体制，这样使得村民对制度的理解能力以及自治意愿都会大打折扣，而现行的我国村民自治制度的法律、法规以及部门规章等多是由国家嵌入农村的实践过程中，而没有考虑到制度的嵌入与中国农村发展不平衡的实际是否相契合，是否会形成合力以最大地发挥效果。种类繁多的自治制度在推动村民自治实践中面临诸多新的挑战。面对这些新挑战，传统的以政府行政权为单一中心主导的基层管理体制越来越无法适应基层社会的复杂治理环境，亟待从民主与治理两个角度上进一步完善和健全农村基层治理体系，确立农村基层多元主体互动治理的新型模式，实现基层政府管理与村民自治的有效衔接和良性互动。

二、村民自治制度的效能：民主与治理

回顾历史，不难发现，村民自治作为中国最广泛的基层政治实践活动，从一开始就已经被赋予两种看似并行不悖的功能。村民自治制度最开始作为一种治理需求，用来填补农村的治理空白，随着制度的不断深入，人们对自治制度的另外一种效能即民主也有了更多的期待。

一方面，村民自治制度实施以来，特别是人民公社解散之后，调动广大村民的生产积极性，增强其有序的政治参与性，更好形成实现基层自我管理、自我服务的基层群众性自治组织成为国家与社会的普遍期望，而随着制度的不断发展，我们开始期待村民自治制度去承担更大的任务，即民主与治理。

村民自治作为一种在中国广大农村有效的社会治理机制，特别是弥补人民公社制度后乡村治理制度的空白，为了满足市场经济条件下人民对制度供给的迫切需求，这既包括对经济制度，文化制度的需求，当然也包括村民自治制度的需求。随着经济的发展，人们在满足自身物质财富不断需求的同时，会进一步要求满足自身的精神财富。当物质财富以及精神得到一定程度的满足时，按照经济基础决定上层建筑的道理，村民会进一步要求政治参与以及政治权利的实现和保护。村民自治制度一方面体现村民自身权利的实现，满足村民对政治权利的渴望，同时也承担着整合农村分散资源、重建社会秩序以及发展农村经济的重要治理任务。

另一方面，我国的基层群众自治制度特别是农村的村民自治制度在现阶段被称为中国最广泛的政治实践，推动中国特色社会主义民主政治的发展，对于提高基层群众的民主素养，锻炼村民民主能力有着极大意义，特别是在不断的基层治理过程中，广大村民对自治进程的参与，并在参与过程中形成良好的政治参与文化对中国民主政治的发展就会显得更加可贵。按照库珀的说法,“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,但主观责任却植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。”[2]一个国家的政治文化对它的民主质量及其制度安排都极为重要，尽管它们之间的相互作用十分复杂。[3]我们依然期待村民自治制度在基层民主方面发挥更大的作用。

三、实践透视：民主与治理的冲突

“步入现代化这个不归路之后，各种新的外生性制度不断地进入乡村社会，冲击、荡涤着乡村社会的小传统，在传统与现代的碰撞与交织中，乡村治理所面对的规则体系正在发生巨大的变革”。[4]大量的事实也表明，村民自治制度随着时代的发展，也出现了治理效果、路径选择以及整体协调等方面出现失误，使得村民自治制度无论是在治理还是民主实践的角度都出现了与决策者当初的设计目的的偏差。

（一）民主制度建构与自身治理的缺陷

村民自治制度作为我国最为广泛的基层民主政治实践，既需要国家在宏观制度上的嵌入，也需要乡村社会自身的发展。从国家层面来看，大部分制度建设都倾向于民主选举的程序及操作的建构上，这对于推进我国的基础民主政治实践具有巨大的意义。但是，由于我国乡村社会自身政治、经济、文化的发展不够完善，使得基层的政治参与没有达到预期效果，治理效果同时也有待商榷。

1.对民主选举的过度关注

我国农村发展的不平衡，特别是在农村还存在不同“阶层”，因而对于民主的要求也可能完全是不一样的，阶层是“社会结构序列中具有相同或类似地位的人群团体的统称。社会成员因占有的社会资源和社会机会不同，而处于不同的社会排序地位，分成不同的层次”，[5]那么集体做出的决策由于各自的地位以及经济利益不同也会出现矛盾。我们在研究中发现，即使更加关注民主程序的操作以及落实，在村民政治参与的四个民主中，我们也陷入了特里·莱恩·凯尔所说的选举主义谬误，即“认定选举比民主的其他特征都重要”。[6]在基层自治过程中相比民主管理、民主监督以及民主决策，民主选举被放在了更为重要的位置，是更多地方更倾向于对民主选举形式和手段的翻新，甚至认为形式的多样就会更好地体现实现村民的民主选举权利，例如在治理模式上有“三会治理”模式、“互联互动互补”模式、“3Z+1”模式等，“经验”层出不穷，“模式”不断翻新，往往让人感到无所适从。但是，即使是更关注民主选举的基层村民自治制度在如何去惩罚舞弊者，在实践中却无法做到依法查处，相关惩戒制度的缺失造成了在实践中无法可依，甚至基层自行做出五花八门的规定，其约束力可想而知，所以我们最为重视的民主选举同时也面临着制度缺失、错位的现象。

2.治理中需要的乡村社会自身资源发育需要加强

我们必须承认这种极其关注程序操作的做法很少对农村经济、文化建设做出相应的制度安排，特别是对现代民主政治所要求的权利意识、民主意识关注显得更为不足。如果说将村民自治制度的初衷定义为村民民主权利的实现，那么随着自治制度的发展，治理功能慢慢为人们所津津乐道。在市场经济的今天，人们更加关注村民自治制度给农村带来的除了民主权利实现以外的更深层次的利益例如经济增长等利益。马克思说,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[7]一个人拥有的财富总量,在很大程度上决定着他的社会地位、受教育的机会、对社会的认知程度、政治参与的心理、动机和技能等。[8]经济因素将毫无疑问地成为我国村民参与基层群众自治的重要因素，安东尼·奥罗姆指出:“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会地位的人高些。[9]我们必须承认，在村民自治过程中所出现的村委会的角色困境、集体利益与村民个人利益困境、基层政府行政权与村民的民主权利伸张困境、在治理过程中政治精英是以德服人还是以才服人的困境等都是自治过程不可逾越的难题。农村的经济发育、政治参与意识发育、组织发育等目前都是村民自治制度实施所欠缺的短板，如果我们离开治理去谈民主，而忽略了乡村社会发育所面临的问题，那么所谓民主就成为无源之水、无本之木。

（二）民主与治理实践矛盾

村民自治制度的两大任务（即民主与治理）看似并行不悖，但在执行过程中二者之间却产生较大的矛盾，民主与治理无论是在实践过程中，还是从理论分析角度看，都超出了村民自治制度当初设计者的构想，如二者关系处理，必定会影响自治制度效能的发挥。

1.民主与治理矛盾关系

改革开放以来，特别是在实施村民自治制度后农村发生了翻天覆地的变化，农村集体经济得到进一步的发展，政治参与意识明显提高，与经济相对应的思想道德修养也有了显著的变化。但是，村民自治制度承载的两大任务（即民主与治理）在实践中出现了矛盾，在自治过程中，始终有两种力量一直不停地激荡：一种推着村民主张权利、发扬民主；另一种拉着村民自身发展、实现治理，如果不能处理好民主与治理的关系，甚至会影响自治制度整体功能的发挥。

2.现实情况：重民主轻治理

村民自治制度极大改善了农村的民主，但是治理效果有待商榷。所以在实际的村民自治过程中，民主选举过后将治理农村的重任更加放到农村的政治精英上，倾向于其做出理性决策，以实现农村的发展。那么是否可以这样认为：即民主与治理在基层目前是相分离的，即民众在选举时享有民主，而治理权力则转移到农村政治精英中，这无论从民主与治理的角度，还是从“民主选举”与“民主管理”关系的角度，都与我们最初设计的村民自治制度是背道而驰的。我们既希望它能够承担提高广大村民民主素质的试验场，也希望通过民主来加强农村的治理成效。但是在具体的实践过程中，我们更加注重制度的嵌入而忽视了农村为实现民主所需要的经济、文化制度的构建；我们更加注重的是基层民主选举制度的构建，而忽视作为统一整体四大制度的整体发展；我们更加注重的是民主选举所体现出来的基层民主权利的实现，却忽视同样重要的决策、监督以及管理制度的构建。甚至出现了选举时民主，治理时集中的悖论，这样会使村民失去了参与民主的兴趣。因为在可预见的情况下，他们明白治理并不是候选人当选承诺的那样，同时候选人更是把当选之后的权力与村民选举时行事的民主选举权利当成一种交换关系，把当选后权力的实现看成一种应然，造成民主决策与监督的形同虚设，民主价值与治理效果存在严重的脱节。

四、摆脱困境：以治理为核心的村民自治制度建设

正如我们在前文所分析的，我们赋予了村民自治制度治理与民主两大任务，使得在具体的执行过程中，出现了民主与治理相互之间出现矛盾的情况，而在现实的情况下，特别是在农村政治、经济、文化以及民主意识还远没有得到充分发挥和释放潜力的情况下，回归理性，在民主与治理的选择中更应重视治理的绩效以及考核水平，着力于构建更为基础性的乡村社会自身经济、文化以及社会制度建设，加强治理力度，并通过治理的实现来推动农村民主的发展，进而最终二者的协调发展。

（一）制度建构的完整性

现实的自治制度运行过程中，任何一种制度生成或者创新都需要遵循相应的原则，遵循合理的原则才会使制度得到最大程度的发挥。村民自治制度在具体的实践过程中，无论是民主管理、民主决策还是民主监督都需要一定的制度保证，而这种制度首先应遵循制度的完整性。

1.民主制度的完整性

在民主与治理的矛盾中，基础性的治理对于民主的发展更具有决定性作用，但是我们在具体的村民自治实践过程中，同样需要关注对整个民主制度的建构。关于民主选举的制度等呈现“制度过密”的现象，但是对于“民主决策”“民主管理”，以及“民主监督”的制度设计相对显得比较薄弱，尽管我们在目前治理过程中对村委会的选举以及罢免、村委会贿选以及对村委会采取的监督的形式以及基层民主决策都有了进一步的发展，具有重大的意义。但在缺乏一个由规范、制度和利益构成的厚实的支撑性背景下，将民主最小化地归结为自由选举和言论自由都与确保一个持久的自由主义结果相去甚远。[10]单纯注重基层自治的某一方面的民主必定是要打上折扣的。

2.治理制度的完整性

近代以来的国家政权建设也主要体现为政府权力下沉的嵌入与整合，社会自治成长的制度环境非常有限，时间也很短暂。因此，今天的社会治理变革一方面注重了对民主程序的重塑以及构建；而另一方面民主治理所需要的深层次的农村经济、政治、文化以及民主意识发展等相关的制度构建又存在“制度过疏”的现象。乡村社会的自身发育才是孕育民主的肥沃良田。试想没有经济的发展、文化意识的提高、政治参与素养的养成，又何谈治理、更何谈民主，所以相关的制度建设应该更加重视形成完整的制度体系。

（二）制度嵌入的有限性

从社会治理的角度来看，政府对制度的导入仍然处于强势地位，农村自身的社会发育有限，两种主体之间缺乏有效的互动和衔接。这直接阻碍了我国的村民自治进程，也难以形成政社良性互动的治理结构。因此要实行民主与治理协调发展，就必须探索自治制度嵌入的有限性，将农村的活力激发才能真正实现治理成果。

1.民主制度嵌入的适度性

埃文斯认为，光有自主性而缺乏嵌入或者光有嵌入而没有自主性，不足以形成强大的国家能力。[11]社会的治理（当然包括基层民主治理）都需要处理好政府角色与社会角色的互动与平衡，我国的村民民主制度是以国家—社会为主线的，其中国家表现在顶层设计上的制度建构，同时需要基层社会的发育，然后制度与具体的实际相结合，以实现中国伟大的基层民主政治实践。嵌入是国家对社会的整合和规制能力，它意味着“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标和能力”。[12]

2.治理制度嵌入的适度性

事实上，正如肖立辉所言，民主应内化为一种信念，没有民主信念的基层民主是不稳固的，这是加强基层民主巩固的重要条件。[13]同样地,一旦系统建成,该系统的监督和维护都需要在熟悉的公共官员与合作的邻里成员间持续地面对面地互动。[14]缺少民主信念的村民自治将会成为空中楼阁，村民在自治的过程中甚至会产生非民主甚至是反民主行为，进而会影响到整个农村的村民自治建设，因而，社会的自身发育显得难能可贵。同时，治理的变革需要重新梳理政府嵌入与社会自我治理的平衡关系，实现重新规范和界定政府嵌入的范围和形式，以为社会自治的生长腾出空间，从而为政府与社会的良性互动创造条件。

五、结语

在我国的村民自治过程中，无论是从村民自治所需要的制度，还是村民自治所要承担的任务来看，都面临着一系列的矛盾。这种矛盾既有侧重民主还是侧重治理这种结果意义的矛盾，同时也面临着国家制度嵌入与农村基层社会自身发育之间的矛盾；既有村民与村委会在治理过程之间的矛盾，同时也有民主选举过后农村如何治理之间的矛盾。如果处理不当会影响我们的治理效果，也会影响民主素养乃至民主进程的推进，而在诸多问题与矛盾之中，村民自治制度所要展现的效能将更具有全局性的意义。尽管现在的村民自治还存在这样那样的问题，但是我们并不否认民主选举，更不会否定村民自治制度，而是希望政府加强整个自治制度建设，它包括“民主选举”“民主决策”“民主管理”以及“民主监督”的协调建设，也包括制度嵌入的合适与否的问题，乡村社会也应该为村民自治提供良好的民主发展的社会氛围，促进村民自治的协调发展，重视农村治理的实际绩效，通过治理绩效的提高来促使民主的实现与巩固。

参考文献

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[13]肖立辉.基层民主的巩固需要哪些条件？[J].学习时报,2009-08-23(10)

[14]Peter B.Evans,Government action,Social Capital and Development:Reviewing the Evidence on Synergy,in State-Society Synergy:Government and Social Capital in Development,Berkeley,University of California at Berkeley,1996.178.