双轨制人事、职业预期与政策执行——政策执行主体角度的解释框架

◎吴新叶 （湖北工程学院法政学院，湖北孝感 432000）

在世界范围内，所有国家都存在程度不同的政策执行阻滞问题。在强调权力制衡的欧美国家，政策执行难是一种常态：美国的医疗改革政策在执行时就阻力重重，特朗普上台后甚至即行废止；德国的难民收容政策遭到地方州政府和党内同僚的共同抵制与反对。亚洲也不例外：缅甸的基础设施开发项目沦为“半拉子工程”并不是个案，泰国的民生政策成为民粹主义反对派走上街头的借口，印度尼西亚也经常遭遇形形色色的政策抵制。显然，政策执行难同国家的政治制度并无必然相关性。

以此推断，中国政策执行难同政治制度亦无直接关系。中国的政策执行困顿长期存在，并有所演变。比如，在20世纪90年代改革开放大张旗鼓展开之时，时任中共中央总书记的江泽民就对政策执行阻滞现象提出批评：“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象。”［1］如果对照毛泽东《论十大关系》关于纵向的央地关系论述，则能够发现政策执行不力问题已经延展到横向的“部门”领域①毛泽东在《论十大关系》中批评的政策执行难主要是纵向领域：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办……各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令……希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要同地方好好商量，商量好再下命令。”参见《建国以来毛泽东文稿》（第六册），中央文献出版社1992年版，第91-92页。。也就是说，政策执行难已经有了蔓延趋势。党的十八大报告向全党发出号召令：“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止。”这说明政策执行难问题并没有因为党中央的高度重视而得到彻底解决。在党的十九大确立的新时代战略部署中，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”尤其突出“执行”的地位，并将其定性为关乎党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的关键。可以肯定的是，随着“政府向市场放权、国家向社会放权、中央向地方放权”改革的不断深入，政策执行遇阻现象将依旧存在，挑战仍然不可避免。

一、文献回顾

如果说政策执行同政治制度并无必然联系，那么，哪些因素的相关性比较显著？这些因素又是以怎样的机制存在，是如何阻滞政策执行的？相应的，哪些因素又能够促进政策执行？其机制特征又有怎样的体现？对于这些问题，学术界给出的答案并不一致，以下介绍四种比较有代表性的观点。

（一）体制制约说

这是主流观点之一。例如，政策科学角度的“政策本位观”认为，执行问题要从源头找答案，应该以政策科学化、民主化、法治化来克服这一弊端［2-3］；比较视角研究得出的结论是悲观的，认为民主制和联邦制所遇到的政策抵制更大，制度偏好与执行效率的“二难”无可避免［4］；技术学派则从政策流程优化、政策工艺改进、交通与地理，甚至在高科技的应用等方面寻找答案［5］。需要指出的是，这些体制建构派学者的立场并不相同，其学术关怀也不一致，因而各种建设性思路存在差异，甚至不乏彼此冲突的立场或观点。比如，贺东航和孔繁斌认为，我国的纵向和横向体制特征决定政策执行阻滞在所难免，其中结构性机理是修复政策执行问题的关键［6］。蔡永顺（CAI Y）的立场则有所不同，他以干部群体的行为方式为视角发现，在无须担责的人事制度（irresponsible state）下，地方干部无论是做出决策还是执行政策，都会将自己的政治利益纳入其中，即使是造成政治资源的浪费，也无损于职务晋升［7］。这是将执行主体同制度勾连的具象分析，认为政策主体的行为在遭遇人事制度时会发生逆转，不认为自上而下的体制创新能够改变自下而上的政策主体的执行行为。这种体制决定论存在太多难以自洽的逻辑悖论，尤其是其宏大叙事几乎可以成为所有问题的“筐”，而不独是政策执行问题。

（二）类型学分析

此类学者试图对政策进行分类，研究哪些因素导致偏离政策目标执行行为的发生。朱德米的政策分类与执行方式的比较研究发现结构性不同是主因，因而主张差异化的政策执行设计：战略规划类政策需要复杂型执行结构，重大改革类决策需要中间型执行结构，重大项目和工程类决策、应急决策等需要简单型执行结构［8］。比较而言，丁煌的研究是将政策执行主体的利益追求纳入考量：“政策执行主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定政策执行阻滞现象发生的现实可能性。”［9］丁煌的方案是基于利益分析展开的，同执行主体的职业伦理与人事制度无关。这种类型学研究提高分析的针对性，而单一变量的考察无疑难以发现政策执行难的全貌，尤其是以相对静止的立场来测度处于变化中的政策执行过程，难免有认知与判断失误之虞：科学的分类需要首先给政策对象做出界定，如果说政策对象与执行主体具有确定性的话，那么政策执行过程则充满不确定性，尤其是在有限理性同政策属性交叉的条件约束下，不当的分类可能会加大难度，并可能会导致政策结果南辕北辙。总体上，这类研究的思路是将执行政策主体视为常量，而不是能动的变量。

（三）激励说

这是一种侧重于社会心理学的研究方法，从满足人的需要角度来分析政策执行的行为及其结果。学术界总结的激励方式涉及物质利益激励、职位岗位激励、精神褒奖等。由于学者们的学科基础不同，学术偏好不尽一致，比如，制度主义学者以跨学科的视角研究多维激励的因变量结构，认为不同的激励方式同制度背景密切相关，强调多因素的因应激励［10］。杨宏山以保障房政策为研究对象，发现中央政府的保障房政策同激励程度密切相关，对于执行政策的官员而言，奖励、职务晋升等所产生的政策执行结果是不同的［11］。通过对政治激励与经济激励的比较，陈玲等人发现产业发展政策的执行绩效同激励手段具有相关性，其中经济激励表现得更为显著［12］。概括起来，激励说的研究者已经开始注意政策执行主体的动力来源，但对于主体能动性的发掘仍然没有走出“他者”的窠臼。

（四）职业伦理研究

在研究政策执行的现有文献中，关于职业伦理的直接研究并不多，基本是杂陈于其他文献之中，比如，晋升激励与职业道德［13］、责任与“一票否决制”［14］、社会资本网络与代理治理下的“变通”假设等［15］，都是间接涉及执行主体的职业诉求及其影响。在英文文献中，有研究者从职业授予与职业认同角度探讨政策执行中的具体微观问题，其中以研究社会政策与社会工作的成果比例最大，所涉及的学术旨趣延展到价值取向与政策执行效率等不同层面［16］。与此类似的研究是社会心理学角度的成果，从职业认同与行为偏好研究政策执行结果。在北欧国家，由于福利政策受到自由主义的冲击，政治家和政策执行人员（administrator）中存在的抵制、沮丧等情绪，影响职业认同和福利政策改革的推进［17］。此类研究数量众多，不再一一枚举，其研究的方法论具有针对性的借鉴意义。学术界既有研究的观点和立场能够在一定程度上解释政策执行难问题，但如果从执行主体相关的制度层面分析，则能够发现既有研究并不体系，多镶嵌于浩瀚的研究文献中，零星的研究无法提供令人信服的答案。

二、政策主体与执行偏好：本文的分析框架

本文的研究旨趣在于揭示政策执行中的“人”及其相关影响因素。有别于以上学者的视角，本文试图纠正现有研究中将执行主体视为“常量”的方法论偏差。本文以人事制度作为关键变量。这是基于“领导制度组织人事制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”这一体认［18］348。笔者认为，人事制度对于政策执行主体的规范作用最为直接，体现在行为偏好与选择、主体的行为边界和制度包容等方面。

（一）人事制度的功能发挥取决于主体行为与权力关系

在治理结构中，唯有制度授予的权力才是政策主体开展行动的规范依据。在结构—功能主义框架下，政策执行难的产生是一个双重交织的过程，比如，某些特定（人事）结构一旦出现阻滞现象，便可能激活负功能（dysfunction），从而导致政策执行发生异化［19］。因此，积极的人事制度能够激活其正功能，同时也能够抑制负功能的消极影响。毕竟，不同权力同关键“变量之间的关系，以及它们对政策过程产生影响和作用的程度，是由政治体制中的权力关系所决定的，这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施”［20］。显然，人事制度扮演这一角色。

（二）人事制度能够对政策执行主体的行为边界做出规范，同时也能够对其职业发展提供某种预期

一方面，在人事制度框架中，自由裁量权赋予政策主体特定的弹性空间。对于处理各种交错的政策功能问题，这无疑是非常必要的，但自由裁量权同时也赋予执行主体对政策自行调整的权利，可以在作为和不作为之间自由取舍。在实践中，很多政策失败（policy failure）源于自由裁量权及其行使的不当，所以制度对权力边界的约束有助于减少政策失败的可能性或发生的几率［21］。另一方面，人事制度能够为政策执行主体的职业规划提供某种预期，从而对主体的执行行为产生导向作用。从世界经验看，任期制、绩效评估与福利待遇等影响职业预期的因素，也会在公务员执行政策上产生影响［22］。好的制度能够将这种变数转换为实践中的正能量，而坏制度则难免会出现偏离政策目标的可能。

（三）制度接纳状况关乎政策执行主体的职业预期

制度接纳至少具备两种可能性：一方面，执行主体同政策体系之间的联系纽带并不是断裂的，所以制度性的非排他机制能够给执行主体以更加清晰的职业预期；另一方面，制度对不同执行主体结构能够一视同仁地接纳，无论是领导身份还是普通员工，制度不拒绝符合条件的任何主体。毕竟，政策执行主体同决策者一样具有特定的价值偏好［23］。一旦制度左右价值观，则执行结果可想而知。在这个意义上，制度的接纳能力关乎政策执行的效果。

基此，本文的立场已经显现：在政策主体的角度，“执行者”是影响政策结果的主观因素，其能动性在政策执行过程中能够产生不同的政策绩效结果。其中，人事制度是核心变量，职业预期次之。因此，一旦人事制度同执行主体的职业预期产生链接，后者也就成为影响政策执行的重要变量。所谓的职业预期是指一种心理机制，为人们在职业发展过程中所形成的一种自我心理评估，以及对职业发展可能趋势的判断。作为一种相对稳定的心理状态，职业预期对政策执行的反应有一定规律性。本文假设：在职业操守与职业愿景的衡量中，政策执行主体会在心理上产生一种倾向性的相对稳定状态，当这种预期同人事制度发生关联时，政策执行的结果将发生改变。基于职业预期的这种“相对稳定性”的考量和判断，笔者不认为职业预期是影响政策执行的核心变量，在政治议程和行政管理过程中居于次重要地位，因此将其视为中间变量。本文研究的分析进路是：研究当前我国的人事制度样式，发现人事制度作为核心变量的基本结构；分析人事制度作为影响政策执行的基本机制，对政策执行难的表现形式进行定性；比较职业认同对于政策主体的能动性表现及其影响；本文还将考察人事制度同职业预期之间彼此“嵌入”的方式与结果，以此判断政策执行的绩效状况。

三、双轨制人事的形成与功能呈现

（一）双轨制人事的形成

在当代中国，人事制度表现为鲜明的“双轨制”特征，大体上有三大类：一是权力行使上的双轨制，即党政两个系统的人事制度，尤其适用于“领导”岗位的人事安排。在党的领导体制下，同级机关中党委书记的地位要高于行政首长，与此对应的是党委对各级人大、政协等机构的人事处置权，在必要时党委可以跨部门、跨行政区调动人事。二是权力结构上的双轨制，即“条块”两个系统的人事制度。在纵向层级结构中，以县级为分界线，向上为地级市和省级机关，领导干部实行任命制，而县以下人事则根据需要决定是否实行任命制。比如，乡镇级和县级职能部门领导不一定实行任命制。在横向职能部门中，则形成次级双轨制子系统，根据“职责同构”原则设定上下级的领导隶属关系，同时接受本级党政部门的领导。叶敏的研究称其为“正式政治”，认为是体制弹性与活力源头，但同时也承认在实践中存在压力这一双重性［24］。三是双轨制体现在权力授予方式上，分为任命制和非任命制两种。在我国，领导正职和副职实行任命制，由上级党政部门通过严格的组织人事制度程序，历经培养后备、单位走访、组织考察等程序；非任命制则由考任制、聘任制和“公推直选”等方式产生。总体上判断，无论哪一个层次的双轨人事制度，对于政策执行主体都具有可操作的灵活性空间。

双轨制人事的形成始于战争年代，职业忠诚度和政策执行效率相对较高。这种任命制具有很强的军事化色彩，系在北方根据地干部制度基础上推广而成。这个权宜性的人事制度安排表现出很高的政策执行率，军事化管理减少政策执行的摩擦系数。从实践上看，中华人民共和国成立后重大政策的执行效果能够验证政策执行高效的判断，如第一个五年计划就“大幅度地超额完成”［25］，政策执行力可见一斑。值得注意的是，这批干部一直未实行退休制度，他们在领导和管理岗位上坚持数十年，即便经历“文革”的洗礼，但在复出后仍然是中国政治的中坚力量，形成政策执行的干部特色，即高度职业使命感与高效执行效率的统一。

人事双轨制是伴随干部人事制度改革而盛行起来的，集中体现在“党政系统”的干部制度中，并最终形成非任命制同任命制并行的格局。早在改革开放之初，邓小平就在《党和国家领导制度的改革》讲话中，提出废除干部职务终身制要“从改革制度着手”“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”［18］331。干部人事制度改革使大批中华人民共和国成立后培养的干部从领导岗位上逐步退出，到1992年各级“顾问委员会”终结后，“四化”干部开始全面走上政治舞台。他们大多受过良好的现代教育，但鲜有前辈那样的军事教育背景和经历，职业认同有别于先辈。这种差异在改革开放以后尝试实行的“党政分开”改革探索中得到强化，客观上也巩固了党政部门人事双轨制格局。这一时期的领导干部对于各自岗位形成相对独立的职业认同，对上级权威也有了自己的判断。比较而言，改革开放以来实行的人事制度具有现代科层制的特征，干部主体以“四化”标准，经过特定的筛选机制，大多接受过中、高等教育，职业精神和专业化程度更高，在政策执行上产生不一样的结果。

（二）双轨制人事下的政策执行

1.“下管一级”：两种截然不同的政策执行结果

这是“党管干部”制度样式，形成于党的十二大以后新老干部体制转轨时期。1984年，中共中央书记处与中共中央组织部发文规定：各级党委原则上只管下一级党、政、群等机关的主要领导干部，其他人事管理权实行下放。在现代政党政治制度下，执政党的优势之一就是能够广泛吸收社会精英，并扮演“政府的职业介绍所”角色，向政府和其他国家机关输送党员精英［26］。在我国，党政权力结构具有特殊性，党组织向政治系统输送干部精英目的是实现党的领导，因而干部人事管理作为一项政治任务，涉及党务管理、政治教育、方向把控、技能培训、制度约束等。

在实践中，“下管一级”对于政策执行产生截然不同的两种结果：一方面，增加上级直管领导的权威，由于下管一级改变下属负责的方向，这种层级节制体制决定下级或部属执行政策的态度，较好地提高执行效率；另一方面，由于上级领导只能对下一级“主要干部”实行任命制，因此负责实施政策的普通职员可能产生游离，“组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反”［27］。无论如何，放权反映一种趋势。在学理上，这是“自上而下”政策执行模式，即以层级节制的方式促进政策执行。

2.“军令状”：超越岗位职责的契约式执行方式

这是借用军事术语的表达，通俗说法为“领任务”，是“条块”双轨制下常见的契约式执行方式。在实践中，“军令状”模式的政策执行过程如下：下级政府在接到“条”系统的上级政策命令后首先要学习、研判和政策解读，由“块”的各职能部门负责对接政策涉及的业务领域，进行工作部署和分配。在这个过程中，职能部门主管领导或下一级组织的领导需要对政策执行做出表态和承诺。冉冉以地方政府执行环保政策为例的研究发现，以硬指标和军令状为纽带的政策执行方式是一种党纪惩戒，对于约束领导干部是有效的，但在环保政策执行上不具有可持续性［28］。尽管如此，这个“军令状”却是未来政策执行检查和评比的依据，对于干部晋升能够起到激励作用。与此同时，鉴于下级部门所承担的任务不同，其部门领导干部在领取“军令状”时所获得的资源和可支配的权力存在差异，这恰恰成为政策执行中相互掣肘的隐患。

3.“运动式”执行：规模效应

这是“条块”双轨制下的政策执行模式，具有命令—服从的特征。同“政治运动”的性质不同，运动式政策执行多适用于一些“时间紧、任务重”的政策对象，在操作上具有组织化程度高、参与涉及面广、规范性不足和高度不确定性（uncertainty）等特征。具体做法是“条、块”齐上阵，甚至是全员参与。在积极的方面看，该模式下的政策执行具有很强的社会动员能力，有似于所谓“集中力量办几件事”的优势［29］。“运动式”执行因规模优势和强大的宣传效应，在各级政府中都是受欢迎的方案。从中央推行的某些重大的宏观政策来看，也多偏好“运动式”执行方式：既动员国家政权组织的参与，又开展强大的意识形态宣传，几乎所有的组织网络都能够被动员起来。而在消极方面看，由于我国普遍缺乏法治传统和法治习惯，“运动式”执行方式因其忽视主观意愿而动员参与，有时所起到的效果会超出政策规划的预期。在这个意义上，运动式执行规模越是强大，越是能够间接反映“条块”部门的结构性反差程度。

4.“工作组”模式：协调大于主管

在组织性质上看，这是打破“条块”分割的执行方式。“工作组”是一种临时机构，具有多部门、机动性、自上而下等特征，主要用于重大政策或攻坚性政策的执行。“工作组”往往由主管领导牵头，并抽调职能部门、下级政府等相关人员组成，用以协调和沟通的方式来执行政策。有研究以国内中部某县的“征地拆迁指挥部”为例，通过征召旅游局干部加入该征地拆迁小组这一事件，来解释该工作组的人事配置、组织架构、运作方式与过程，总结此类政策执行的规律。在执行环节上，该模式体现较高的政策“回应性”特征，且因工作组“组长”的特殊领导地位而提升沟通协调能力［30］。

一般情况下，由党口系统的领导（如书记正职）兼任组长时，政策执行的效率会更加显著。陈振明和吕志奎在厦门市翔安区的调研发现，该区共有被征地农民和海域退养渔民21.3万人需要安置，社会稳定隐患突出。为了解决此重大问题，该区采取跨部门协商联动方式，成立“保障和改善民生领导小组”，由区委书记亲自任组长，区及职能部门领导和街道干部等为小组成员，由党政决策层“进行调控和督查，形成政策制定和政策执行合力”，因而安置进展顺利［31］。在组织体制的角度看，“工作组”模式涉及属于不同“条块”部门间的关系，主管的直属领导在协调关系上更加显著。这是因为政策执行多涉及职责担当问题，在对“老大难”和具有利益风险的问题处置上，不同“条块”的担责意识和能力是有差异的，其中的博弈难免会抑制合作。显然，“工作组”模式理论上能够协调这些矛盾。

5.“目标责任制”：压力型体制下的政策执行

多应用于“任命制”与“非任命制”双轨并行下的政策执行领域。这是目标管理（MBO）的具体化，是借鉴企业目标管理方法而建立起来的政策执行模式。其特征是将政策分解，层层落实，分工到人，体现强大的资源动员能力，使上、下级领导干部被政策目标绑定而成为利益相关者。一般情况下，任何政策落实到基层，背后都有一整套巨大的责任网，自上而下地将领导者和被领导者、上级机构和下级机关联系起来。在实践中，“一票否决”是责任制中最严厉的惩罚措施，所有无法完成任务指标的下一级干部，无论执行过程是多么努力，也无论遇到怎样的天灾人祸或不可抗力，都无法获得任何先进称号或奖励，不但会失去个人晋升机会，而且甚至可能连带受累整个单位。有研究将这种“一手乌纱帽、一手高指标”的责任制总结为压力型体制，而“从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力”［32］。在有些情况下，上一级政府甚至以“讲政治”为原则对下级政府进行约束。尤其值得一提的是，中国在推行目标责任制的过程中，掺杂现代合同制度的“契约”精神和古代军令状的“舍我”情结，当政策目标一步步分解到基层的时候，并不排除超出基层领导执行能力的可能性。西方学术界以“庇护体制”来解释决策与执行之间的双边关系，应用于压力型体制也具有一定说服力。这是因为上级党政领导掌握目标实现的鉴定权，政策执行效果由他们说了算，客观上固化了压力型体制。近年来，学术界呼吁实行“第三方评估”，但对政策执行的效果尚未得到证实。

四、职业预期与双轨人事制度的交互：四种差异化的政策执行

（一）两种不同的交互方式

“嵌入”（embeddedness）与“反嵌”（anti-embeddedness）是一对解释概念，用以描述前因变量和常量因素之间的关系。人力资源管理使用“嵌入”一词突出其“牢固地附着或树立”之意，用来剖析某些因素嵌入特定组织而产生的依附/依赖效应，从而进一步解释行为主体对组织的忠诚度。本文借用的语境与此相似，“嵌入”是政策执行主体同组织内外所有相关情境因素之间所形成的一种关系网络状态，其中的某些因素会使政策主体产生依赖效果，并牢固地“嵌入”政策执行过程中。这种依赖效应决定政策主体无论如何都会忠实地执行政策，而不会出现相反的行为。“反嵌”则是一种离心状态，系指相关影响因素产生耗散效应（dissipation effects），并反向嵌入政策执行过程中，产生偏离政策目标的执行后果。

对应于政策执行，大体有三种可能：一是双轨人事制度作为核心变量的“积极”吸附效应，这是一种“嵌入”状态，对于政策执行具有促进效应，哪怕是“坏”的政策也会得以执行；二是双轨人事制度作为核心变量的“消极”耗散效应，这是一种“反嵌”状态，不利于政策执行，哪怕是“好”的政策也会遭遇消极抵制；三是职业预期作为中间变量的作用，嵌入与反嵌入的两种状态都存在。这些嵌入和反嵌既有规律性，也有偶然性，为政策执行带来变数和不确定性，因此政策主体间的不同行动策略，如合作、对立、妥协、交易、结盟（庇护是其中的一种方式）等，都直接关系政策执行的绩效。

（二）四种不同的政策执行结果

双轨制人事与职业预期的“嵌入”与“反嵌”大体可以分成这样四种方式，见表1：A.抵触性执行（双轨制人事的消极性同低度职业预期）；B.选择性执行（双轨制人事的消极性同高度职业预期）；C.反应性执行（双轨制人事的积极性同低度职业预期）；D.按部就班执行（双轨制人事的积极性同高度职业预期）。政策主体在执行政策过程的不同方式，通过人事制度与职业预期之间的嵌入或反嵌入耦合而成。

表1 “嵌入”与“反嵌”下的政策执行矩阵

A.抵触性执行

“有令不行、有禁不止”就是这种情形。当双轨制人事出现冲突，并且执行主体对于自己的职业预期较低时，就会形成抵触性执行的情境与结果，表现出显性的“反嵌入”特征。也就是说，作为执行的主体无论出于何种人事制度的约束条件下，只要有低度的职业预期在起作用，干部执行政策的积极性都处于极端糟糕状态：干部们无论采取何种态度参与政策执行，都不会影响考核结果和职业前景。在此情况下，制度运作的交易成本高，政策执行过程在沟通协调、资源再分配、权责确定等环节上耗散显著。如果政策涉及不同部门，如跨行政区域、“条块”体系甚或是上下级关系等，抵触性执行的特征体现得更加明显：表面上，依然会大张旗鼓地开展各种形式化活动，如动员会、政策宣讲会、合作备忘录等；实质上，政策执行没有取得实质性进展，消极怠工就是典型。这种政策执行多是非理性行为，以政策绩效的角度衡量，属于政策执行失灵范畴，或者是介于政策成功与失败之间的灰色地带：政策目标的弹性很大，同政策规划存在冲突，因而并无实质性突破［33］。抵触性执行有时甚至伴随谈判或协商、承诺、暗示等方式表达出来，政策过程的耗散效应最为突出。

B.选择性执行

国内有学者对地方发展的动力机制研究发现，在GDP锦标赛的晋升激励机制下，地方官员对促进社会公平的政策执行表现出选择性执行的倾向：一旦社会政策和经济发展目标不尽符合，地方政府对上级政策的回应积极性便开始降低。如果联系到“下管一级”的干部人事制度，便不难进一步确认这种政策执行失灵结果。此时，干部的人事制度处于“反嵌”状态，而职业预期则呈现“嵌入”的状态。职业预期作为中间变量，总体上受制于处于“反嵌”状态的人事制度，因而“选择性执行”的动机和结果可能是失控的，但也不排除取得意想不到政策绩效的可能性。一般认为，政策主体会选择有利于自己职业发展的政策路径，这种主观“嵌入”会强化政策执行的吸附效应。

选择性政策执行的不确定性风险很大。以“嵌入”和“反嵌”模型的解释就是，双轨人事制度对干部的约束和激励处于不力状态，但职业预期较为明朗。例如，“条块”双轨制下的职能部门，尽管有纵向系统的管理约束，但人事权和财政权等都要受制于横向系统的制约，政策执行者的行为同职业预期发生“反嵌”效应。选择性执行也可能产生于其他人事制度所规定的职业预期因素。比如，含糊的破格提拔制度，为政策主体的职业前景提供某种预期，因此能够解释为什么在政策执行中执行主体的行为常常会游离于法律边缘，并能够“创造性”地完成政策任务。当然，高度的职业预期也不排除基于权力寻租的心理，这是选择性执行的极端表现。

C.反应性执行

“反应”的本意是指有机体因为遇到刺激而引起的活动。在政策过程中，反应性执行是指政策主体在受到外部刺激时在职责履行上的表现。在本文的解释框架下，可以视为双轨人事制度在激励机制上产生显著的吸附（“嵌入”）作用，但同低度的职业预期（“反嵌”）发生冲突。大体有两种情况：一是政策难度大，同职业预期不匹配，需降低政策目标才可能（反应性地）执行；二是政策难度小，无法实现职业预期所追求的目标，需要修改政策目标才愿意执行。在学理上，对政策的修改是管理控制功能的一部分，适用于政策目标出现偏差时的纠偏环节。规范的政策控制论认为，无论是基于执行行为问题引起的偏差，还是因政策本身问题所引起的偏差，控制性纠偏的主导权都掌握在政策制定者（决策者）手里，执行者仅需要将偏差信息反馈到决策者那里而不可做出任何修改。学术界使用“目标替代”（goal displacement）术语以解释在政策执行过程中出现的执行主体自行修改政策目标的现象与行为，将其定性为僭越决策者权责的行为［34］。

比较分析，反应性政策执行方式属于被动的因应（reactiveness）而不是主动的回应（responsiveness），因而在实践中常常出现两种极端：一是象征性执行，二是突破性执行。如果假定政策目标的设定是科学的，那么任何降低或放大政策目标的执行行为都会带来“反嵌”的耗散效应。以“应付上面”的象征性执行为例，怀有低度职业预期的地方官员总是抱着“不求有功但求无过”的心理，消极地应对上级政策命令，他们对不能完成政策任务有着充分的心理准备，对采取降低政策目标的后果也了然在胸。多年前，中央下发的“限房令”难以得到地方的积极回应就是一个很好的例证。同理，在低度职业预期下，突破性执行所带来的风险更大。

D.按部就班执行

理论上，这是科层制下政策执行的应然结果：人尽其职、行为规范、职责对应。表现在政策执行上，就是双轨制人事的积极性同高度的职业预期相吻合，二者同时处于“嵌入”状态，彼此的依赖效应同时强化政策执行过程及其结果，各种激励和制约机制都正常地发挥作用。相应的，政策执行结果反过来也会固化双轨制人事的制度设计，并使执行主体的职业预期实现同步。

但是，科层制的固有弊端与生俱来，因而按部就班的政策执行难免存在效率不高、文牍主义和应对突发事件无力等弊端。再加上政策执行的环境条件、资源状况、主体的禀赋差异等因素制约，按部就班的政策执行只是小概率的结果。如果考虑其他不可控因素的存在，按部就班政策执行的存在空间更小。

五、结论与建议

（一）阻滞是政策执行中的一种常态，是政策过程扭曲的表现之一

在政策执行主体角度分析，影响政策绩效的根本因素在于人及其主观能动性。正如习近平所指出的那样：“在抓落实过程中，不同的政绩观会有不同的抓法、不同的结果。”［35］在中国，双轨人事制度和执行主体的职业预期是重要变量。在党政、条块、（非）任命制等多重双轨制的人事体制下，我国的政策执行表现出多元模式并存的特征，有些政策执行模式甚至同时存在多样态的格局，在客观上增加政策执行的不确定性。

（二）相比较于单一的制度设计，双轨人事制度的优势仍然存在

尽管增加政策执行的不确定性，但在转轨时期需要继续保留，并需要不断补充新的制度模式。制度的生命力在于其开放性，完善的人事制度体系有助于政策执行。对于中国这样超大型国家的治理，现有三个层次的双轨人事制尚不足以满足需求，发挥人的主观能动性需要更大的制度空间。因此，主张以一元制度来规范不同政策领域和不同执行主体的想法和做法，在理论上是片面的，在实践上是有害的，无法应对干部制度所面临的挑战。很多地方探索的人事制度创新具有开拓性，比如，借鉴市场机制试行的“人事代理”同编制化的人事制度并行而形成新双轨制、借鉴公务员制度试行的“参公人事管理”同规范的公务员制度也形成另一种双轨制，等等。现在，有些人事制度创新已经演变成为正式制度，在为择业者提供更多选择的同时，也开放政策执行的制度空间。

（三）作为一种相对稳定的心理状态，职业预期同主观能动性具有极强的正相关关系

相比较于人事制度而言，职业预期能够起到的作用处于从属地位，但诸如执行主体的思维方式、注意程度、情绪状态、意志力等个性面貌，则能够决定政策执行者（干部）的选择偏好和行为取舍。同时，职业预期一旦被激活，就会对团队、政策对象、职业认同等产生影响，较高的职业预期能够提升政策主体的依赖程度，有利于政策主体自觉地、有计划地、创造性地完成政策任务。在政策执行中，关键问题是如何克服低度职业预期的消极后果，因为它会同现行的双轨人事制度形成一个次级循环系统，并彼此强化，使人的主观能动性在应用于政策执行时产生更大的不确定性。

（四）“嵌入”是政策执行诸因素运转中形成的一种良性状态，能够产生某种依附效应，有助于政策执行；相反，“反嵌”则容易形成耗散效应，是政策执行需要克服的一种消极状态

在中国，双轨人事制度同职业预期的“嵌入”和“反嵌”同时存在，并已经产生不同的执行效果。建设性的对策至少体现在两个方面：一是围绕“嵌入”的依赖效应而继续发掘潜力；二是围绕“反嵌”的耗散效应展开积极应对。

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