公共管理视域下的社会风险管理体系培育：战略、逻辑与分析框架

◎黄英君 （重庆大学经济与工商管理学院，重庆400030）

一、引言

风险无处不在，无时不有。在某种程度上讲，人类社会的发展史就是一部与风险做斗争的历史，在纷繁芜杂的利益背后，风险并不区分社会形态和国界，它一直增长并威胁着人类社会的发展。风险总是仅仅产生局部的两极分化，这些分化基于风险也同时生产的益处，至少当它们还没有充分发展的时候是这样的［1］53-55。20世纪60年代以来，国际风险研究领域出现一个重大转变，即从传统的以保险为核心的商业保险风险管理中脱离出来，逐步向社会、政府治理等公共管理领域延伸扩展，进而形成现代全方位的风险管理格局［2］。与此同时，风险及风险治理俨然成为公共管理学科中一个重要研究方向，在国际学界经历长期的发展和演化，其许多成果对国内相关领域的研究亦有着显著影响。

一般而言，所谓的公共管理是人类社会治理模式的最新发展，是对传统公共行政的替代和升级，是以政府为核心的公共组织运用经济的、政治的、管理的、法律的手段，配置和优化社会力量和社会资源，实现对社会公共事务的治理活动。公共管理作为一种新型的社会治理模式，在某种程度上是一种对传统公共行政的扬弃与超越，其实质是政治国家和公民社会、政府与非政府、公共政治领域与公共社会领域的合作与互动。在对社会进行有效治理的过程中，作为公共管理主体的政府部门则运用公共治理权力处理有关公共事务，以期实现社会公共利益的最大化，进而达到社会公平、公正的“善治”状态。西方国家社会发展与政府实践表明，风险治理（或风险管理）对于降低现实风险危害、维护国家安全及公共秩序、提升政府公信力起到十分积极的作用，成为改善现代公共管理的关键内容之一［3］。纵向来看，社会风险研究的内容及方法紧随时代脉搏呈现发展多样化、多学科交叉融合的整体趋向，并不断形成一些新的研究热点，把握总体，系统集成风险治理、国家与社会力量全方位融合或将成为未来研究的主要特征。乌尔里希·贝克认为，“风险社会”是继工业社会后并传承工业社会所有危险的一个新的社会阶段［1］53-55。我国正处于社会转型期，社会发展伴随着日益错综复杂、矛盾激化、社会不稳、民心浮动等诸多不确定性因素，使得个人在面对风险时显得苍白无力，加之人与人之间的关系变得前所未有地紧密，这就导致个体风险的聚合效应很有可能使其产生聚合效果，进而引发成社会风险［4］。因此，在社会风险频发的背景下，建立一个能够有效整合社会资源、从根源上消除社会风险、实行对风险进行动态和过程管理的社会风险管理体系，显得日益紧迫［5］。

我国面临经济体制深刻变革、社会体制深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化等问题，这使得我国社会风险总量不断增大、结构日趋复杂、外部风险和内部风险相互交织等状况日益恶化，种种迹象都表明我国已经进入“风险社会”。从学科交叉的视角来看，社会风险研究是一个从社会风险到公共危机的“连续统”；从学术的国际对话视角来看，社会风险研究是一个从现实主义到建构主义的“连续统”。由此，在理论发展与现实推进的双重驱动下，基于社会风险的相关研究和实践应用在中国再度兴起。然而，当前我国抵抗社会风险的能力基础薄弱、市场化风险管理手段缺失、风险管理技术相对落后，这就要求我们在前人研究与分析的基础上建立一个规范、合理、科学、完善的社会风险管理体系。可以说，“风险社会”给我国政府公共管理带来前所未有的巨大挑战，然而存在于我国公共管理领域的现实困境将制约着“社会风险管理”（Social Risk Management）的有效推进，因此，清醒地认识公共管理的困境是探寻“社会风险管理路径”的重要前提，也是进行社会风险管理体系培育的基础。

二、培育现代社会风险管理体系的战略审视

随着人类社会的深入发展以及全球经济发展放缓，使得原本只有冰山一角的社会风险变得具有燎原之势。基于前人的分析与研究，笔者认为，当前社会风险管理研究重点在于建构社会风险管理的基本理论体系，主要包括社会风险管理内涵和框架、社会风险测量工具与方法。具体而言，社会风险管理是关于社会保障（保护）的全新理念，通过全面系统地对社会风险进行分析，合理分配各部门的风险管理责任，运用各种风险控制手段，有效处置社会风险，建立系统的、动态调节的制度框架和政策思路［6］；而社会风险管理的工具与方法多用于对发展中国家的社会风险和脆弱性的研究。我国社会贫富差距进一步拉大、地区经济发展不平衡、民族冲突日益尖锐以及男女比例严重失衡等社会问题与日俱增，使得我国当前亟须培育一个完整的社会风险管理体系。

（一）培育现代社会风险管理体系是创新与完善社会保障制度的潜在动力

从社会保障制度和社会风险管理的定义来看，社会保障制度从属于社会风险管理，是社会风险管理的重要组成部分；创新与完善社会风险管理有助于创新与完善社会保障制度，而创新与完善社会保障制度在创新与完善社会风险管理中起着中流砥柱的作用。社会保障作为化解社会风险的重要手段越来越受到重视，健全的社会保障能够有效遏制社会风险的发生和蔓延，通过社会保障机制设计能够大大降低社会风险发生的可能性。个体/家庭在面临各种经济生活风险时，抵抗风险的能力较低，一旦出现系统性的风险，如经济萧条下的失业潮、流感等，风险集聚成为社会整体风险，依靠个体/家庭层面难以充分化解，完善的社会保障体系就十分必要。社会保障制度是社会的“安全阀”和“减压剂”，一方面，社会个体/家庭在面对诸如失业、疾病、养老等一系列问题时，完善的社会保险制度、社会福利制度、社会救济制度能够有效地减少风险，使社会整体“安全可控”；另一方面，一旦“社会风险”爆发，依托高效完善的社会保障制度，可以有效地采取风险处置措施，降低风险带来的损失，减轻或减缓社会压力。可见，社会保障制度在社会风险管理中扮演着重要的角色，完善与创新社会保障制度是培育现代社会风险管理体系的必然选择，培育现代社会风险管理体系对创新和完善社会保障制度起到重要的推动作用。

（二）培育现代社会风险管理体系是转变政府社会治理方式的内在要求

社会治理是在法律与制度的框架下，协调社会关系、规范社会行为、调节社会心态、化解社会矛盾的动态过程。我国当前经济发展进入转型期，政府的社会治理工作面临诸多的严峻挑战，诸如社会结构的演变、社会矛盾的加剧、互联网技术带来的科技变革等，造成传统的社会治理模式无法适应新的形势。因此，要使传统的社会治理方式能够应对日益复杂多变的社会风险，就需要加快社会治理方式的转变，以适应日益严峻的社会风险。转变社会治理方式，是当前推进全面深化改革、转变政府职能、建立公共管理与公共服务体制的重要内容之一。当前，我国社会风险复杂、社会矛盾突出，大多数的风险来源于社会制度的不健全，尤其是在社会转型过程中，“社会制度”的真空地带成为“社会风险”滋生的温床，乌尔里希·贝克指出，全球性的经济危机、生态危机、恐怖袭击等风险，不是取决于哪个民族、哪个国家、哪个地区，而是取决于制度层面的选择［7］。可见，社会风险与社会治理是高度关联的，社会风险管理是社会治理的重要内容，在社会治理的过程中，风险治理是重中之重。转变社会治理方式应该着眼于明确社会治理的内容、任务，加强对社会风险的管控。完善社会保障措施，培育现代社会风险管理体系，这是当前党和政府转变社会治理方式的内在要求。明确政府职能，把公共服务职能转移给社会和市场，提高社会的参与度，这是当前党和政府转变社会治理方式的一个基本思路。

（三）培育现代社会风险管理体系是新形势下推进现代化建设健康持续发展的重要支撑

现代社会风险管理体系的构建对于保障国家治理现代化健康稳定运行具有重要的意义，是推进现代化建设健康持续发展的重要支撑。随着全球化的扩散和现代化建设，社会治理的环境复杂多变，治理的风险正在加剧，我国社会治理步入崭新阶段。风险是现代化建设过程中不可避免的，由于现代科学技术的发展，科学技术革命作为驱动力在现代化建设中扮演日益重要的角色，推动传统社会向现代社会转化，同时也成为社会风险问题的主要成因。社会风险不是现代化失败的结果，是现代化的意外后果或衍生品。简言之，科学技术革命带来的现代化发展也伴随大量的社会风险问题，可见，现代化建设本身就是一把“双刃剑”，不能盲目地推进现代化建设而忽略其带来的社会风险问题。

西方现代化分为两个不同的社会形态，即前工业社会和风险社会［8］。前工业社会的现代化是一种旧式的、直线发展的现代化，风险主要来自自然界，诸如传染病、灾害威胁等，又称为“简单现代化”；风险社会的现代化，又称为“反思性现代化”，它是在“自然的终结”之后，被制造出来的以风险为主导的社会。而“反思性现代化”时代的风险是“人造的”，需要我们去审视和反思工业现代化给人类所带来的危机和后继的风险问题。每个国家的现代化路径不一定相同，结合自身的国情都会存在一定的差异。在中国特色社会主义现代化过程中，伴随大量的社会风险后果，一方面带来某种不确定性、危险性；另一方面，如果能够构建完善的现代社会风险管理体系，实现对社会风险的预警、预测和管理，也是社会发展、创新的源泉，反过来能推进现代化建设。毋庸置疑，转型期的中国正处于社会矛盾激化、社会冲突加剧的风险高发期，亟须通过建立预防为主、源头治理、防控结合无缝隙的社会风险预警和应对体系，实现现代化进程中的国家治理现代化，进一步促进社会善治，推进现代化建设健康持续发展［9］。

三、现代社会风险管理体系培育的逻辑辨识

现代社会风险管理体系的培育是一项复杂而又长期的系统工程，涉及众多参与者，从个人、家庭、社区、非政府组织，到各级政府、国际组织甚至国际社会。各参与主体在社会风险管理中，拥有自身在资源或能力方面的优势，同时与风险受众之间存在不同程度的信息不对称问题，无法单独提供堪称完善的社会风险管理工具，因此需要协调各方参与者形成互为补充的有机整体，“降低或消除不稳定合作关系的关键就是建立开放、平等、协作的网络”［10］。此外，在信息和市场效率不断发展变化的过程中，各参与主体的优势会因时、因势而变。因此，有必要在动态评估不同参与主体的风险管理资源与能力的基础上，使参与者的角色具有一定的灵活性，从而最大限度地发挥他们在风险管理中的积极作用。与此同时，更有必要探寻社会风险管理的历史演进以及发展的规律，通过厘清其历史逻辑，把握现代社会风险管理体系培育的方向，进而沿着一定的制度逻辑前行，并在社会风险管理应用实践中遵循相应的行为逻辑。

（一）社会风险管理体系发展演进的历史逻辑

毋庸置疑，社会风险的变迁历程影响着社会风险管理体系的演进。按照技术社会形态，社会风险的历史进程主要分为三类：农业社会风险时期、工业社会风险时期、信息社会风险时期［11］。在风险社会的不同时期，政府风险治理的管理范式不断演进，社会风险越来越呈现高度复杂性和深度不确定性，给政府风险治理带来的挑战也不断增加。在农业社会风险时期，面临的主要社会风险为“自然灾害”，政府风险治理的管理范式为“统治行政范式”；在工业社会风险时期，则是针对现代化进程中带来的“外部风险”，政府以“管理行政范式”应对社会风险；当前的信息社会风险时期，各类社会风险复杂交织，难以预测且存在高度关联性，以往的“管理行政范式”难以有效应对传统与现代碰撞带来的风险考验，“服务行政范式”正逐渐取代“管理行政范式”，成为现代政府社会风险管理的重要方式［12］，见图1。

图1 社会风险管理的历史变迁

中华人民共和国成立后，我国社会发展走出一条既不同于西方发达国家，也不同于其他发展中国家的道路，其发展变迁过程主要分为三个阶段：第一阶段是中华人民共和国初期以及改革开放前的1978年，由农业社会向工业社会过渡，称为“中国工业化道路”，以重工业为中心，同步发展农业和轻工业，此时的风险类型同西方类似，主要是自然界的威胁和危险；第二阶段是改革开放后1979年至20世纪末，我国逐步迈入工业社会，社会主义现代化发展过程中存在突出矛盾，表现为城乡差距拉大、经济结构失调、社会意识形态失衡、生态环境恶化等社会风险因素；第三阶段是跨入21世纪以来，随着现代信息技术的发展，尤其是近几年大数据、云计算的跳跃式发展，我国正逐步从工业社会向信息社会转换，社会风险呈现出不同以往的新类型、新特点：一方面，风险无法感知、难以测量、难以控制；另一方面，社会风险具有高度关联，一旦未能及时控制易造成一系列连锁反应。

目前，社会转型期的中国正处于制度快速变迁的历史阶段，社会治理面临复杂多变的制度环境。在此制度环境下，中国的社会风险既不能简单由国际经验来诠释，也不能简单归咎于改革开放的复杂性。从社会风险管理参与主体的角度分析，中国的社会风险管理体系存在诸多缺陷，以政府为主导的风险治理体制要让位于由公民和政府共同负担的复合风险治理体制，也就是我们要进行的社会风险管理体系培育。因此，构建一个符合当前风险社会的理念，使得现代社会风险管理体系能够更规范、更科学、更合理、更高效、更公平地运转，显得极为紧迫。

（二）培育现代社会风险管理体系的制度逻辑

社会风险的变化不仅对传统的社会秩序产生重大的影响，还会促进社会秩序的完善和创新，并对现有的社会制度、社会结构以及现有的行为模式进行变革。与此同时，通过对制度的有效安排，实现对社会风险的预警、预测和管理，是走出“风险社会”的基本思路。在这里，社会风险管理体系则通过将系统、综合、整体协调和动态调整的制度框架运用到社会治理和公共管理决策中，实现对社会风险的有效控制。通常，我们将社会风险管理制度安排分为非正式安排、市场安排和公共安排。基于此，我们从这三个方面分别对社会风险管理的制度逻辑进行深入分析。

1.非正式安排的制度逻辑。非正式制度安排，主要是由于原有的、正式的市场制度和约束性规则不能或者不能完全满足社会发展的需要，通过补充非正式的制度安排，使得原有的正式制度安排能够得以完善。这种规范作用并非强制的，而是通过内在的自觉自省和舆论褒奖对社会成员产生普遍的约束力。正如青木昌彦所指出的：“如果产权关系来自习俗并与之一致，那它将在人们心目中产生相应的道德判断，只要违犯了规则，不管是习俗还是成文的，都会在人们的心目中产生消极的道德感，如内疚感、耻辱感和焦虑感。”［13］更进一步，非正式制度作为一种规范社会成员的行为准则，是制度系统的重要组成，相较于正式制度，非正式制度规范约束作用具有非外显性的特征，但其作用的发挥却相对稳定持久。譬如，个人和家庭通过诸如家庭保障（自我保障和自我保险）、民间互助援助等非正式安排来应对风险。相对于正式制度而言，非正式制度依托传统习俗、伦理道德在相当程度上影响着正式制度安排，对社会成员的行为规范产生潜移默化的促进作用。尤其是在我国，非正式的制度安排更是有着深远的文化和历史渊源，家庭构成了处置社会风险的基本单位，家庭内部、代际能够有效地分散集聚的社会风险，是任何其他正式的制度安排都无法取代的。然而，个体或家庭的抗风险能力有限，这种保障措施具有脆弱性。更进一步，尽管非正式制度不能像正式制度那样对社会行为规范进行强制性约束，但是其对社会成员的规范作用在一定程度上通过内化为社会成员的行为，以无形的方式表现出来，对社会经济各方面产生间接的作用，可以说，非正式制度已经成为社会运行中不可或缺的重要组成部分。

2.市场安排的制度逻辑。市场安排，是指以市场运行规则为基础的制度安排，而市场运行规则是有关机构（政府、立法机构、行业协会等）按照市场运行的客观要求制定或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的行为准则。对于改革者而言，市场必须通过社会价值来进行调合，市场行为主体有时为了达到某种特定的社会目的，运用政府规则（如税收优惠等）和补贴（包括直接补贴和间接补贴）来修正市场结果是非常有必要的，甚或是一种必需；反之，市场行为主体迫切需要一种社会道德，以避免在某种特定的市场规则下可能出现的异常行动。无论是完善的还是不完善的市场，总存在一些为人们普遍享用的价值判断和公共选择规则。一种特殊的伦理选择可能不包含某些改革者所偏好的价值，但是它涉及一定的自我约束，由此，市场是一种伦理的制度［14］。市场是现代社会风险管理工具的主要供给者，是现代社会风险管理体系不可或缺的重要环节，由此面向政府和个人及家庭提供商业保险、储蓄、投资组合等多种风险分散的标准化产品，是政府主导的社会保障（甚至是更宽泛的社会保护意义上）体系的有效补充。市场安排使得个人或家庭的选择更加多元化，体现了一定的自愿性，但现阶段可能会普遍存在产品定价过高、普及率低、市场失灵等方面问题，这就必然导致市场在社会风险管理中存在一定的局限性，需要进一步引导、规范和完善。随着人们风险意识的增强，社会风险管理与此同时也会创造并改变着相关的社会观念、结构和制度，市场安排将成为当下社会治理模式转变的重要力量。

3.公共安排的制度逻辑。公共安排，是政府主导的正式制度安排，主要依托社会保险、社会救助、社会福利等内容的社会保障体系。当非正式安排或市场安排缺位时，政府可以通过社会保险项目来应对风险。强制参与可以规避逆向选择问题，政府可以采取一系列工具来帮助家庭应对风险冲击，如社会救助、补贴、基本商品和服务及公共工程计划。政府的社会保障以降低社会整体风险为目的，通过制定统一的社会风险管理制度框架，地方各级政府和相关部门则据此制订详细的风险管理方案。社会保障具有一定的强制性，涵盖范围广，诸如失业、养老、工伤、残疾和疾病保险等社会保险基本上覆盖了个人或家庭面临的主要风险；社会救济和社会福利作为补充，能够解决社会保险未能覆盖到的人群以及突发的特殊情况诸如自然灾难、重大事故等。政府公共安排是社会风险管理体系的支柱，也是当前最为重要的手段。

构建和培育现代社会风险管理体系，需要开拓现有风险管理模式，运用多种风险控制方法、多种风险防范和补偿的制度安排，系统、综合、动态地应对社会风险，减缓社会风险给社会稳定和社会秩序造成的威胁。现代社会风险管理体系要注重打造全面的风险处置网络，在充分发挥政府引导的同时，要广吸纳市场资源参与，重视个人或家庭以及民间互助机构的重要性。同时，要协调好政府社会保障制度、市场保险机制、家庭及民间互助机构等三者的关系，共同承担起在处置社会风险和实现社会稳定上的责任。

（三）现代社会风险管理体系培育的实践逻辑

现代社会风险并非静止的、孤立的、片面的，因此社会风险管理要注重全局性、整体性和动态性，需要建立一个科学、合理的社会风险管理体系。完善的社会风险管理体系由社会风险预警体系、社会风险治理体系、社会风险管理评估体系等依次构成。首先，社会风险预警是社会风险管理的第一个逻辑环节，由于社会风险点多面广，通过风险预警机制，对社会风险进行有效的识别和度量，发现社会系统中的各类潜在风险，是确保风险管理活动有序开展的重要基础，在社会风险体系中发挥着举足轻重的作用［15］。其次，通过社会风险治理体系，针对社会风险制定处置措施，把风险点降到最低；对已经发生的风险，采取相关应对方案加以执行，使损失降到最低。最后，搭建社会风险管理评估体系，制定社会风险管理评估方法，对社会风险管理全过程进行系统客观的分析，考察和评价社会风险管理水平、危害影响等。

1.社会风险管理体系I层级：社会风险预警体系。社会风险预警体系，是通过对社会系统运行中的不良因素或负面因素进行评估和监测，防范社会风险爆发，防止造成社会的不稳定以及社会秩序的破坏。现代社会风险管理体系应更注重社会风险因素识别的基础上对社会风险的预防而非事后处理，更加注重管理体系的系统性和管理过程的动态性，从单一、被动、应急的危机管理模式向全面、主动、长期的风险管理模式转变，从“减轻灾害损失”向“减轻灾害风险”转变，重点在于建立风险的识别、评估和预警机制。利用相关的手段和方法，对风险爆发的临界点做出早期的预报，包括风险的识别和风险的度量。在社会风险预警工作中，首要环节是风险的识别，即判断风险的种类、风险的诱因、风险的危害性等方面。其次是风险的度量，要对风险发生的可能性进行评估，社会风险度量的方式有多种，包括经验性社会预警、实证性社会预警、综合性社会预警等。风险发生是一个过程，风险预警就是对风险进行预测、预报，要对风险发生的整个过程进行长期的、动态的监测。可以通过构建风险预警指标体系，采取包括经济发展、生活水平、社会民生等多个维度的指标，对特定的社会风险预警指标体系中敏感指标的异常变化实现动态的监测，对被检测的风险发生的概率进行评估，对风险进行分级，确定风险的临界点，一旦超过风险临界值采取相应的措施，开始拟订风险处理方案，为社会风险管理决策做准备。

2.社会风险管理体系II层级：社会风险治理体系。社会风险一旦爆发或临近爆发点，对社会正常运行造成威胁，就需要采取措施应对社会风险所带来的社会危机，减少全社会的损失，因此，需要建立社会风险的治理体系，目的是要针对社会风险带来的社会危害，合理地选择管理措施和治理方案，进行有效的风险控制和风险补偿，使社会风险得到妥善的处理和化解。社会风险治理体系主要包括风险管理制度、风险管理机构、风险管理配套机制：首先，要制定完善的风险管理制度，通过相关的立法，制定相关的社会重大危机应急办法等，确定职权职责，管理工作做到有法可依。其次，建设风险管理机构，充分发挥政府、市场、家庭等三方在社会风险管理过程中的作用，由政府部门主导、市场机构参与，同时要巩固家庭和民间互助机构的应对社会风险的基础性作用，构建多层次的风险管理结构统筹各主体，协同应对社会风险。最后，完善风险管理的配套机制，风险管理是一个复杂多变的过程，尤其是当前社会，风险层出不穷、难以把握，传统依靠主观判断和经验推断很难对社会风险实现准确、及时的预警和治理，管理的科学性和合理性越发重要。因此，在社会风险治理过程中，要进行相关的配套建设，尤其是信息化建设，提升风险应对的成效。

3.社会风险管理体系III层级：社会风险管理评估体系。搭建社会风险管理评估体系，就是通过对社会风险管理的效果进行评测，客观评价当前社会风险管理体系是否准确。由于社会风险的突发性、紧急性和高度的不确定性，加之风险的时间、空间分布也存在差异，很难构建一劳永逸的社会风险管理体系对社会风险进行有效的管控。因此，有必要对社会风险管理的现状、模式、成果等进行一系列的评估，并根据评估结果进行改进和完善，这样才能保证社会风险管理的准确性、及时性。此外，针对具体的案例，要进行总结，对风险管理工作过程中管理水平、危害程度进行分析，对现有的管理政策进行政策评价，总结经验教训和形成信息反馈，不断修正和完善现有体系，为未来的社会风险管理决策和提高社会风险管理能力提供借鉴。

四、构建和培育现代社会风险管理体系的分析框架

如前所述，社会风险管理需要政府、市场、个人等多元主体，通过对风险的识别、评估，综合利用多种管理方法，构建系统的、动态的制度框架和政策体系，对诸社会风险因素进行处理和分散。我们通过对现代社会风险管理体系培育进行战略审视、逻辑辨识，试图以此构建和培育社会风险管理体系的分析框架，以期对未来社会风险管理的理论研究和实践开展提供全新的分析视角和有力的研究支撑。Holzmann和Jorgensen提出，社会风险管理框架的主要内容包括风险管理策略、风险管理制度安排、风险管理中的行动者［16］。基于前期研究成果（黄英君，2013；黄英君和韩经纬，2016 等）［5］［17］，我们根据当前国内外社会风险管理基本理论以及研究重点，构建培育社会风险管理体系分析框架，主要包括社会风险的内涵、风险管理中的构成主体、风险管理安排、风险管理实践路径：

第一，社会风险的内涵主要是对风险进行辨识和界定，尤其是要结合社会变迁的进程，动态、系统地进行甄别，确定社会风险管理体系的管理对象，这是培育现代社会风险管理体系的前提条件。

第二，社会风险管理体系构成主体主要包括政府、市场、个体或者家庭，政府采取“服务行政范式”的管理模式，市场以市场运行规则为基础进行风险管理，个体/家庭补则充非正式的风险管理策略，市场和个体/家庭逐步将成为当下社会治理模式转变的重要力量。

第三，社会风险管理的制度安排主要是对应构成主体包括政府、市场、个体或者家庭所采取的一系列风险管理的手段，包括正式的和非正式的。政府一方面提供公共制度安排下的风险管理措施；另一方面，引导市场和个体积极参与社会风险管理环节，可以通过市场制度安排和非正式制度安排同步推进。

第四，社会风险管理实践路径主要依托制度和技术手段，搭建从风险的识别、风险的防范与治理到风险管理评估的全面、系统的风险管理体系，具体包括三个部分：社会风险预警体系、社会风险治理体系、社会风险管理评估体系。

基于以上分析框架可知，构建和培育现代社会风险管理体系，既要注重发挥并强化政府主导的支柱作用、市场的调节效应，又要充分利用传统的非正式制度的重要功能，综合协调政府、市场、个体及家庭在处置社会风险与实现社会稳定上的重要作用，同时也要重视民间互助援助、非政府组织、家庭（个人）保障等在增强社会稳定和化解社会风险等方面的基础性作用，进一步全方位增强社会风险的吸纳和分散能力，见图2。

图2 现代社会风险管理体系的分析框架

五、结语：培育现代社会风险管理体系的制度保障

如前所述，现代社会风险管理体系培育是一项庞大的系统工程，要结合我国的实际情况，寻找新方法、新思路。社会风险管理的产生是为了应对自然环境和社会环境的变化；社会风险管理提倡对各种风险管理工具的运用，强调多主体的共同参与和责任共担尤其是政府的政策干预；社会风险管理注重在社会风险因素识别的基础上对社会风险的预防而非事后处理，更加注重管理体系的系统性和管理过程的动态性。基于此，我们应更进一步考察现代社会风险管理体系培育的制度保障。

（一）逐步推进并规范社会风险管理相关立法工作

构建和培育现代社会风险管理体系，当务之急是要逐步完善与之相关的法律法规。在培养现代社会风险管理体系中，通过制定相关的法律法规，明确风险管理各行为主体的职能、职责，既符合依法治国的要求，也为当前社会风险管理工作提供重要依据和保障。当然，由于社会风险形式复杂多样，加上参与主体风险管理意识不足，我国社会风险管理体系建设仍有待提高。一方面，相关的法律法规存在空白。社会风险管理最大的困难在于风险的复杂性和不确定性，应该根据社会发展及时筛选风险，提高立法效率，使社会风险管理法律更加全面、系统。另一方面，缺乏统一的社会风险管理法律体系。尽管有各种单一的风险管理法律，但立法层级偏低，风险治理类的法律效力等级普遍偏低，大多为行政法规，约束力不够，且缺乏统一的社会风险管理法律体系，国家整体的社会风险管理体系不健全。因此，在社会风险频发的当今社会更加需要建立一个符合当前社会正在爆发的社会风险以及未来可能爆发的社会风险并具有伸缩性的法律规范体系，只有这样，才能提前防范和控制社会风险的发生。

（二）构建和完善社会风险管理的组织体系

社会风险管理的实质是对一个国家社会治理能力的综合考察，因此构建现代化社会风险管理体系和全面的风险管理网络，除了政府以外，应该纳入市场和个体。忽视了任何一个环节，整个社会风险的防控必然会出现缺口，对社会的稳定造成潜在威胁。政府作为社会风险管理的主导者，通过社会保障机制，提供社会保险项目应对风险，同时协调各个部门，设立专门的决策、指挥机构，构建一个协同合作的社会风险应急管理系统，一旦爆发风险，履行政府责任，在有限时间内提供有效的解决方案。积极引导市场参与，市场化的参与能够有效解决政府管理能力的局限性，丰富风险管理的手段，市场作为社会风险管理的补充机制，能够有效缓冲风险的集聚和爆发，起到了调节剂的作用。政府应该在社会风险监管方面要保持包容审慎的态度，一方面出台政策，鼓励社会参与公共事务，另一方面，要进行有效的监管，过度的开放可能会是市场过度自由，野蛮生长，产生系统性风险，造成潜在的威胁，这样市场不但没有减缓社会风险，反而成为风险的一部分。如前所述，个体是社会风险管理的重要一环，应充分发挥其基础性作用，积极鼓励发展民间互助机构，个人和民间机构的合作与配合是社会风险管理成效的保证。要建立起政府主导、市场协同、个人参与的社会风险管理组织体系，各自发挥每个参与主体的作用，实现社会风险管理最大范围的覆盖。

（三）建立健全社会风险管理体系的配套机制

现代社会风险管理体系的培育，需要配备必要的人力、物力、财力，才能使整个体系持续有效运转。整个社会风险管理体系的建设就是信息资源、人力资源、技术资源等合理配置的过程，其中信息资源是当前社会风险管理体系建设的重中之重。社会风险管理的首要环节在于风险预警，要积极推动全国范围的社会风险防控网络管理系统，加快管理系统的信息化建设，重视新技术的应用，结合互联网云计算、大数据，创新风险监控、评估机制，有效搜集社会风险的信息，并及时进行整理和反馈，实现社会风险实时、动态的监管。各部门要保证信息渠道的通畅，加强信息资源的共享，同时，要加强政府与基层的沟通协调机制，政府要培育政府之外的各种合法组织，如各种中介组织、行业协会和民间维权组织，支持各类基层组织做好协调管理的作用，收集各种风险信息，及时上报，使政府能够实施有效把握社会风险，提前做好防范和处置措施。此外，政府要完善信息披露机制，新闻媒体既是民众获取信息的主要方式，也是政府发布信息的重要渠道，在法律允许范围内，及时公布公共信息，尤其是有重大影响的社会事件发生时，要及时、全面公布真实信息，及时平定群众情绪，避免群众听信谣言，提高政府公信力。

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