三维框架：乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变

2018-05-28黄建红湖南农业大学公共管理与法学学院湖南长沙410128

行政论坛 2018年3期

◎黄建红（湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙410128）

“实施乡村振兴战略”是党的十九大做出的重大决策部署，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。乡镇政府作为中国政权组织中特有的最基层的一级政府，其职能的充分发挥对农业农村农民的发展都非常重要。然而随着农业税费改革直至全面取消农业税，乡镇政府职能进入“维持型”状态，基层治理能力弱化，学术界甚至展开了一场“乡镇一级行政建制是否有必要保留”的大辩论，引发人们对乡镇政府改革的大思考［1］。乡村振兴战略的实施给乡镇政府带来新的发展契机。随着国家一系列惠农政策的出台，国家资源和社会资本源源不断输入乡村，乡镇政府如何因时制宜地转变职能，为农业经济发展创造环境，为农村和谐社会创造条件，为农民提供更多的公共服务，是一个亟待研究和解决的问题。

一、乡村振兴战略中乡镇政府职能的三维界定

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，必须在乡镇政府职能的充分发挥下才能具体实施。然而乡镇政府职能运行是在一定的社会组织系统中进行的，它不可避免地要受到社会组织系统的制约和影响。社会组织系统是由诸多相互联系、相互制约的各组织构成的有机体，是一个上下、左右、前后的关系系统［2］。因此，如何充分发挥乡镇政府职能，实施乡村振兴战略，需要明确乡镇政府职能的三维界定，即政府纵向层级（中央、省、市、县、乡镇）的“上下”维度、政府—市场—社会横向关系的“左右”维度和乡镇政府履职方式的“前后”维度，见图1。

图1 乡村振兴战略中乡镇政府职能的三维界定

（一）“上下”维度纵向层级的乡镇政府职能

从国家结构形式的角度看，政府间纵向关系是指：“国家的中央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式，它是中央权力与地方权力在国家结构形式和原则上的体现。”［3］国家结构形式勾勒出政府间纵向层次的总体框架，我国政府层级“自上而下”分为中央、省、市、县、乡镇等五级。在职责结构方面，政府间纵向关系模式是以“条块关系”为基础的，即各级地方政府的职能部门在纵向上从属于上级职能部门，形成垂直管理的“条条”系统，各个层级的政府职能有各自的侧重点，分别有自己专门的职责。基层地方政府是指处于层级结构最底层、直接面向当地居民、对所辖地域承担直接治理职责的地方政府。基层政府所拥有的职责权限与较高层级的政府相比，种类相对要少，涉及面有限，其承担的多是具有社会公共管理特性的职能，职权范围主要为执行上级国家行政机关的决定和命令以及承担本乡镇区域内的各项行政工作。

我国作为中央高度集权的单一制国家，事关国计民生的农业农村农民问题，需要中央决策层规划，做好“顶层设计”，由中央统一推动。2018年中央一号文件对如何实施乡村振兴战略进行谋篇布局，明确实施乡村振兴战略的总体要求和主要任务，构建了乡村振兴战略的顶层设计。“顶层设计”离不开“基层探索”，中央的许多制度设计和改革举措往往是对基层经验的总结和提升，中央的各项政策归根结底要靠基层政府的落实与执行。乡镇政府作为我国纵向职能层级中最基层的政府，需要根据农村经济和政治的基本状况以及农业发展要求，在充分执行上级政府各项决定和命令的基础上，积极进行地方和基层的农业农村现代化改革创新和探索，具体落实与执行乡村振兴战略。

（二）“左右”维度横向关系的乡镇政府职能

政府与市场、社会的多元互动是构建现代农村社会服务体系，应对巨量农村公共事务治理的必然选择［4］。因此，“左右”维度横向关系的乡镇政府职能主要是正确处理好政府、市场、社会之间的关系，从传统的政府一元主体向多元主体共同治理转型，以满足农村公共服务的需要。

乡村振兴战略的实现，政府起着至关重要的作用，特别是我国农业基础薄弱与农村发展不平衡，乡镇政府更成为实施与推动乡村振兴战略的中坚力量。首先，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，需要乡镇政府通过法律和政策的保证来进行因地制宜的制度安排与统筹规划；其次，乡村振兴战略的实施需要乡镇政府做好农村公共产品的供给。农业基础设施建设、农村社会服务体系建设和现代农业科技发展等，都需要乡镇政府提供相应的财政、组织和信息等方面的支持。

实施乡村振兴战略，促进农村一二三产业融合发展，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。农业农村现代化的过程同时也是市场化的过程，有效的市场才能合理地配置农业农村的独特资源，提高农产品的竞争力。在市场体系不完善时，政府需要采取倾斜政策培育市场；在市场机制逐渐成熟后，政府应该放手让其进行自由市场竞争，以满足多元化、个性化需求的农业产业化、集群化模式。

培育新型农业经营主体，健全社会化服务体系。专业大户、专业协会、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体将在乡村振兴战略中做出重要的贡献。政府应积极支持并扶植其进行自主发展，通过“以龙头企业发挥示范带头作用，以农民合作社建立利益联结机制，以创新驱动增添内生动力”［5］，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。

（三）“前后”维度双轮驱动的乡镇政府职能

实施乡村振兴战略，乡镇政府既要在前方挥舞好指挥棒，进行农业农村现代化的规划引导与各项乡村振兴战略及其政策的全面贯彻与执行，又要在后方提供农村基本公共产品和公共服务的各项兜底保障工作。“前后”维度双轮驱动的乡镇政府职能是指乡镇政府的履职方式既要加强“前端”的行政推动，也要保障“后方”的公共服务，双轮驱动促推乡村振兴发展。

实施乡村振兴战略，需要政府通过不断完善各种支农惠农强农的农业农村现代化发展政策来进行“行政推动”。由于农业生产的高投资、慢回报，农业农村现代化的建立和发展，不会自己成长起来，需要政府进行扶植和引导，尤其是乡镇政府的积极组织、协助和推动。政府制定的有关政策及措施是实施乡村振兴战略的轴心与方向。只有在乡镇政府的支持与引导下，采取切实有效的措施，乡村振兴战略才能顺利实现。

在乡村振兴发展的高歌猛进中，乡镇政府不仅要做好前瞻性的规划与引导，还要加强后方的服务与保障工作。在目前政策利好的情况下，乡村振兴项目发展迅速，各种现代农庄、农业公司遍地开花。然而农业项目虽然引进成功，但与其相关的公共服务配套却严重缺乏，导致许多农业项目“进得来”，却“留不住”，不能可持续发展。乡村振兴战略必须变基层政府的政绩工程为农村发展的内生需要，乡镇政府的主要活动不是参与生产，而是远景规划与服务保障，免除农业企业发展的后顾之忧，更重要的是通过服务保障工作，让其自身产生“造血”功能，真正地改善农业农村的生产生活水平，使乡村得到实质性的发展。

二、乡村振兴战略中乡镇政府职能运行面临的三重桎梏

党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”一段中特别强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好三农问题作为全党工作重中之重。国家一系列支农强农惠农政策的出台，给乡村发展带来新的机遇。乡镇政府职能的充分发挥，直接关系到乡村振兴战略的目标能否顺利推进。然而，在乡镇政府职能运行的实践中，乡镇面临拉力赛机制、科层制结构和经营型政权等三重桎梏。乡镇政府在这三重困境中寻求自洽的生存之道，最终形塑出策略性执行、官僚化运作、公司化行为等三种逻辑与特性（见图2），阻碍了乡镇政府职能的全面实施，导致基层治理面临内卷化①内卷化（involution），又译为“过密化”，源于美国人类学家吉尔茨（Chifford Geertz）《农业内卷化》（Agricultural Involution），是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式，只能简单重复再生产而没有实际发展的增长。杜赞奇后来将内卷化的概念引入政治领域，提出“国家政权内卷化”这一概念。的困境。

图2 乡村振兴战略中乡镇政府职能运行面临的三重桎梏

（一）拉力赛机制与策略性执行

我国政府纵向层次分为中央、省、市、县、乡镇等五级，乡镇政府处于自上而下压力型体制的最底层。上级政府通过“属地化行政发包制”将行政和经济管理事务由中央逐级发包到基层，基层作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务［6］。关于加快农业农村现代化的中央文件出台以后，各级政府组织为了实现政策目标，完成上级下达的各项命令任务，会逐级向下发包各种现代农业项目。在这个过程中，为了便于考核，上级部门尽可能把下级的工作任务数量化，如把农业农村现代化发展量化为现代农业建设、土地流转管理、美丽乡村建设等方面（见表1），每个方面都赋予不同的分值，然后以年度为单位，综合计算出被考核单位绩效得分，根据绩效得分来评定考核等次和评先评优、奖金分配方案等，并做出有关干部诫勉、调整、免职、责令辞职等决定。随着各种各样的现代农业项目不断“上山下乡”，基层治理进入“项目制”时代。目标考核体系就像汽车拉力赛一样，每个项目就是一段赛道，项目完成最及时者就是绩效考核的获益者［7］。

乡镇政府处于我国行政体系的末梢，各种任务都要求在乡镇一级完成，为了在各种“项目竞争”的拉力赛中胜出，乡镇组织有时会采取策略主义变通行为，即“上有政策，下有对策”来迎合上级政府的检查。许多现代农业政策文件都进行“纸上画画、墙上挂挂”，并且制作了装裱非常精致的现代农业园区规划图，但在实际的操作中很多改革难以落实到基层。随着乡村现代化的发展，农村进入“反哺”时代，大量资源下乡，各种资金以项目的形式进入基层社会中，但项目进乡入村之后，主要靠乡镇政府来具体执行和实施，乡镇干部因为项目制而变得越来越繁忙，天天“跑腿办事”，却又“没钱没权”。在这种情境下，许多乡镇疲于应付，遵循“不出事”的逻辑消极敷衍。在目标管理考核责任制下，乡镇主要关注可以量化的“硬指标”，如现代农业产业项目数量、规范耕地流转数量等；而其他没有量化的“软指标”，如农业基础设施建设、农民收入增长等则不会重视，使得许多国家输入资源无法与农民实现对接，农村公共服务也难以获得改善。

表1 C县Q镇乡村现代化发展绩效考核目标分解表

（二）科层制结构与官僚化运作

作为一种行政和生产管理的组织形式，科层制是人们为适应社会化合作需要而摸索和总结出来的管理模式。在马克斯·韦伯看来，按照科层制模型建立起来的政府机构，层级结构分明，规章制度严格，职权职责明确，给工业社会的政府管理带来理性与效率，现代科层制是一种高度理性化的组织机构“理想模型”［8］。我国政府部门是典型的科层制结构，在纵向上，地方政府的组织结构体现在政府的层级结构上；在横向上，地方政府的组织结构体现在政府每个层级中都并列地设置一些地位平等的机构、部门，负责某项具体工作。任何一个层级的地方政府都需要对自身的机构、部门、职位进行科学合理的设置和有效的管理，强化层级节制、明确分工、权责界限清晰，一件事情必须交给一个部门完成，以期获得分工明确、廉价高效的结果，并最终使地方政府高效运转。

科层制由于对专业技术和固定的专业化分工的强烈推崇，最终表现为政府功能日益官僚化，造成科层体系内部职能部门的分化，形成条块分割的局面。官僚化运作使得政府组织刻板僵化、缺乏弹性，无法适应环境的快速变化和各种突发事件的出现；同时也极大地制约了政府官员自主性和创造性的发挥，无法应对日益复杂的公共环境和民众多样化需求的压力。于是我们看到在乡村振兴战略的实施中，许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，以文件执行文件，以政策执行政策。然而随着乡村的发展日益现代化，以及信息化时代的到来，基层政府面对的社会环境日趋复杂，基层社会也开始朝着多元化方向发展。传统的基于命令和控制机制的封闭官僚体制进行公共事务管理已不能适应时代的发展。官僚化运作的封闭性虽然保证了政府单一中心统治的权威性，但在市场因素不断渗入农村、社会组织日趋增多、农民对农业农村发展需求日益增长和多样化的现实背景下，继续保持这样一种单中心体制，必将阻碍乡村振兴战略进程。

（三）经营型政权与公司化行为

目前，国家战略渐渐从农业支持工业阶段转向工业反哺农业、城市支持农村阶段，国家资源的不断输入为农村发展和乡村治理带来新的契机。乡镇政权的主要角色逐步从国家汲取乡村资源的“抽水机”转变为撒播国家福利的“传送机”。作为资源分配的对象，农民本应是国家资源输入的直接受益者，在资源分配体系中，绝大多数农民却是被动的接受者，而不是参与者，更不是主导者。一些学者从代理人视角指出基层政府具有自身的独立利益，具有谋利性、自利性和权宜性特征。在基层组织研究中，许多学者认为乡镇政府偏离了其应当履行的公共职责，出现了目标替代，成为“政权经营者”或“谋利型政权”［9］。“政府经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，比如房产、土地、资金，都不是基层政权运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用它的‘政权’地位获得。政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益”［10］。在国家自上而下输入资源的过程中，乡镇政府作为区域社会经济发展的利益主体，在完成国家治理目标的同时，也会在给定的政策框架内运用自身掌握的资源，借此实现自身利益目标。

在“以经济建设为中心”“发展是第一要务”的纲领下，乡镇政府以招商引资作为首要工作，主要的乡镇领导“不是在抓项目，就是在跑项目的路上”，而政府的公共管理与公共服务职能却明显被忽视。政府是面向全体社会成员而存在的，既不能嫌贫爱富，也不能恃强凌弱。公司化的行为模式，将普通民众排除在农业农村现代化的目标之外，政府对于基层社会的公共需求缺乏回应，工作人员更缺乏为民众做事的激励机制，乡村基层治理出现内卷化［11］。

三、乡村振兴战略中乡镇政府职能转变的三维框架

政府职能具有动态性，政府需要不断调整自己的职能以适应社会发展的需要。政府职能转变是指由于行政环境改变，政府的基本任务和工作重点发生转变，学术界一般认为主要围绕三个方面的内容进行：一是政府职能重心转变，即政治、经济、社会、文化职能之间的相互调适，也就是政府“应该做什么”的问题；二是政府职能关系转变，即如何理顺政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系和界限，也就是政府“能够做什么”的问题；三是政府职能方式转变，即以何种方法管理公共事务，也就是政府“应该怎么做”的问题［12］。目前在国家实施乡村振兴战略的进程中，乡镇政府作为国家政权组织的末端，是统筹、协调、推进乡村发展的核心，是联系广大农民群众的重要桥梁和纽带。如何按照公共行政原则，在明确乡镇政府职能三维界定的基础上，破解乡镇政府职能运行面临的三重桎梏，进行乡镇政府职能转变？本文通过构建“乡村振兴战略中乡镇政府职能转变三维框架”（见图3），从乡镇政府职能重心位移、职能关系重构、职能方式转型等三个维度来阐释乡镇政府职能转变，提出执行性职能、“政府+”多元主体共治、基层治理能力现代化等对策建议，以促进乡镇政府职能转型，全面推进实施乡村振兴战略。

图3 乡村振兴战略中乡镇政府职能转变的三维框架

（一）“上下”维度乡镇政府职能重心位移——执行性职能

实施乡村振兴战略，中央各项现代农业农村发展政策纷纷出台，成为农业农村现代化发展的动力与引擎，但是再好的中央政策关键在于乡镇政府的落实与执行。许多农民从电视新闻及报刊上了解到国家每年颁布了很多惠农政策，但疑惑好处落实到自己身上的怎么不多，就想当然地认为基层干部“把好经念歪了”，形成“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政治信任格局。因此，如何把国家已经出台的各项乡村振兴战略及其农业农村现代化发展政策切实用足，全面贯彻实施；如何进村入户进行现代农业农村政策的宣传工作，使各级强农政策与补贴家喻户晓；如何结合本地实际对各项惠农资金进行阳光操作，维护农民的参与权、知情权和监督权？这都有赖于乡镇政府的全面贯彻与落实执行。

中国政府职能“上下”维度纵向层级分为中央、省、市、县、乡镇等五级，乡镇政府作为最基层的政权组织，其职能重心主要为执行性职能。没有乡镇政府的执行，政策就变成一纸空文。如果是“上有政策，下有对策”的策略性执行，政策就面临实践过程中的制度困境。乡镇政府是实施乡村振兴战略的主导者和推动者，是我国各级政府和政府各个部门对国家政策方针的具体操作者，更是各项农业政策落地生根的主要平台。它的基础性和微观性决定了乡镇政府的执行性和直接面向基层的务实性，同时也决定了其执行性职能的重要性。因此，实施乡村振兴战略，把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”，最艰巨最繁重的执行任务在乡镇政府，迫切需要高度重视乡镇政府“执行性”职能问题，树立科学的政策执行观，提升乡镇政府政策执行力度。

（二）“左右”维度乡镇政府职能关系重构——“政府+”多元主体共治

职能关系重构是指不同的职能行使主体之间权限的划分及其调整，“左右”维度横向关系的乡镇政府职能主要是正确处理好政府、市场、社会等多元主体之间的关系。中国正处于传统农业加快向现代农业转型跨越的新阶段，由于农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益严重，在一片“将来谁来种地”的担忧声中，中央明确提出，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营体系。作为现代农业发展的主体，农业供给侧结构性改革的先行者，越来越多的新型农业经营主体如雨后春笋般不断涌现。以前乡镇政府管理所面对的主要为同质性的小农家庭，而随着农业农村现代化的发展，同质性的小农家庭逐步向异质性的新型农业经营主体演变。多元化的新型农业经营主体对农业发展资金和农业科学技术上的要求都较过去的单家独户要高，其农业经营的项目也较过去多元化，这些都对乡镇政府职能提出更高的要求，也对其管理能力的提升有了更高的期待。同时多元化新型农业经营主体的崛起，也带来政府与市场、政府与社会、政府与农民等多种职能关系的变化。面对各种不同类型的农业龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户，乡镇政府该如何整合与扶持，以满足其对生产、管理、技术、资金等现代农业的需求。

“政府+”多元主体共治就是肯定政府作为公共治理核心和主导的“元治理”作用，充分发挥市场、社会、农民等多元主体的力量，以乡镇政府为平台，整合多方力量，共促乡村振兴与发展。从公共事务的治理机制来看，中国惯用官僚制机制，政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的唯一主体，基于“父爱主义”的臆设，政府成为万灵和万能的“全能”政府，排斥和拒绝市场、社会和自组织等多元机制。但随着农业龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体的出现，乡村现代化发展带来的社会结构分化、社会主体多元化，必然要求治理主体或责任主体更加多元的治理体制与之适应。多中心治理理念主张通过其他主体、机构的参与改变传统政府的垄断地位，充分结合政府、市场、社会的优势，已满足于公民多样化的需求。通过“政府+”多元主体共治，我们期待各个治理主体相互协作，通过取长补短、优势互补，形成一股强大的合力，共同推进乡村振兴发展。

（三）“前后”维度乡镇政府职能方式转型——基层治理能力现代化

职能方式转型是指乡镇政府履行职能的各种方式和手段的改善。“推进国家治理体系和治理能力现代化”既是我们建设社会主义现代国家的必然要求，也是治国理政理念的重大创新和发展。政府治理能力的现代化程度决定了政府职能转变的实现程度。乡村现代化的发展对传统的基层治理发展出相当的解构力量，传统的治理理念和治理方式已经不适应多元化的农村经济社会结构的变化，乡镇政府需要基层治理能力现代化。“前后”维度双轮驱动的乡镇政府职能表明乡镇政府职能方式需要由维持型向引导型、管理型向服务型、层级化向网络化转变。

1.乡镇政府的职能方式需要由维持型向引导型转变。农业税费全面取消之后，乡镇政府主要靠上级转移支付维持基本运转，乡镇机构和人员得到进一步精简，这样乡镇政府就成为没有多少实质性财政权和人事权的一级机构，其职能行使方式类似于“维持型”，维护地方稳定、协调各类矛盾、完成上级交办的各项临时任务等，乡村干部“不得罪”［13］与“不出事”的行为逻辑盛行。而乡村振兴战略的实施，乡镇政府成为推动乡村发展的主导力量。在由传统农业向现代农业转型的过程中，需要乡镇政府的积极引导和干预，带领广大农民尽快从传统农业转型，实现农业农村现代化发展。“我国的社会变革体现了明显的政府驱动特征。不管是农村经济改革还是城市经济改革，不管是经济体制改革还是政治体制改革，都是在政府的倡导和推动下得以实施的”［14］。

2.乡镇政府的职能方式需要由管理型向服务型转变。随着各种农业项目资源逐渐在农村落地生根，农村经济进一步放开搞活，农民生产经营活动的自主程度不断加强，广大农村发生翻天覆地的变化。过去传统的行政管理模式已经不再适应乡村现代化发展的需要，迫切要求乡镇政府职能方式发生转变，从过去的“管、征、批”管理型政府向“扶、帮、引”服务型政府转变。一方面，乡镇政府要为各种现代农业项目发展做好服务保障工作，免除农业企业发展的后顾之忧，最终形成乡村发展的内生动力，促使乡村现代化从“行政推动”走向“内源发展”［15］；另一方面，在乡村振兴进程中，传统的农业、农村、农民都开始向现代化转型，需要乡镇政府提升公共服务水平，以全面满足乡村现代化发展的内生需求［16］。

3.乡镇政府的职能方式需要由层级化向网络化转变。“工欲善其事，必先利其器”。网络组织、信息技术的快速发展，扩展了乡村的发展环境与活动空间，促使乡镇政府的管理方式发生变化，从以层级化为主导的科层制治理结构向网络化治理形式发展，以适应乡镇多变的环境和协调农业经济发展中的各方利益，进一步助推基层治理现代化发展的步伐。现代信息技术的进步及其应用为乡镇政府网络化管理提供了大量的技术支持，乡镇政府应积极利用这一平台进行职能方式的重塑，以适应不断变化的乡村环境，进而满足农民多元化的利益需求。为了促进乡村振兴，乡镇需要加快实施“互联网+”现代农业行动，推进信息进村入户，进一步强化物联网、智能装备的推广应用，以网络信息化助推乡村发展转型升级。

［1］赵聚军.乡镇改革研究的综述与思考［J］.行政论坛，2008，（2）：77-80.

［2］张凤阳.政府职能转变的三重梗阻及其疏通［J］.上海行政学院学报，2015，（3）：4-11.

［3］王浦劬.政治学基础［M］.北京：北京大学出版社，1995：253.

［4］黄建红.农业现代化进程中的乡镇政府职能三维定位［J］.社会科学家，2016，（8）：48-52.

［5］芦千文，姜长云.关于推进农村一二三产业融合发展的分析与思考［J］.江淮论坛，2016，（1）：12-17.

［6］荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998：27-28.

［7］温丙存.三维型政权：新型城镇化进程中的乡镇政权——基于贵州省桐乡的拓展个案研究［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2015，（2）：51-60.

［8］马克斯·韦伯.韦伯文集：下［M］.北京：中国广播电视出版社，2000：343.

［9］杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”［J］.社会学研究，2002，（1）：17-24.

［10］张静.基层政权——乡村制度诸问题［M］.杭州：浙江人民出版社，2000：52.

［11］陈峰.分利秩序与基层治理内卷化［J］.社会，2015，（3）：95-120.

［12］乔耀章.政府理论［M］.苏州：苏州大学出版社，2003：203.