涉案叉车违法行为的定性分析——Q公司不服行政处罚决定案

文/王玮娟

在城市管理和工业化进程中，确保特种设备的产品质量和使用安全，是保障人身和财产安全的基本要求，也是促进经济发展和社会稳定的重要组成部分。《特种设备安全法》明确规定“特种设备使用单位应当使用取得许可生产并经检验合格的特种设备”。在本案例中，笔者从特种设备监管中的技术法规的适用、违法行为的认定等方面进行分析和探讨，供行政执法人员参考。

案情简介

Q公司是注册在甲区的企业法人，为满足货物搬运的需要，于2011年11月购买了叉车A，同年12月2日办理使用登记，后因业务暂停，于2012年12月31日办理了设备停用手续。2015年2月，Q公司又购买了叉车B。同年5月7日，甲区市场监管执法人员对Q公司经营场所进行特种设备现场安全监督检查时，发现其正在使用A、B两台叉车。根据检查情况，执法人员依据《特种设备安全法》第六十二条的规定，向Q公司发出《特种设备安全监察指令书》，责令其于2015年5月22日前采取以下措施，予以改正或者消除事故隐患，包括：1.停止使用未经检验的特种设备；2.前往上海特种设备监督检验技术研究院申报检验；3.检验合格后方可投入使用。次日，甲区市场监督管理局以Q公司涉嫌存在使用未经检验叉车的行为， 违反了《特种设备安全法》第三十二条，根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条、第十二条规定，予以立案。

同年5月15日，Q公司向上海市特种设备监督检验技术研究院申请对叉车A进行了定期检验，对叉车B进行了验收检验，并对叉车B 办理使用登记。

经调查，甲区市场监督管理局认定：Q公司于2011年12月经验收检验合格后办理了叉车A的使用登记，2012年12月办理了叉车A的停用手续，并停止了每年一次的定期检验；于2015年2月购买叉车B，未向法定的检验机构申请检验即投入使用。

处理结果

2016年11月16日，经听证后，甲区市场监督管理局作出《行政处罚决定书》，处罚款84 000元，并送达Q公司。Q公司不服，于同年12月5日向市质监部门申请行政复议。2017年2月6日，市质监部门作出《行政复议决定书》，维持了甲区市场监督管理局作出的上述行政处罚决定。Q公司仍不服，分别于同年2月21日和8月24日向上海市铁路运输法院和上海市第三中级人民法院提起行政诉讼和上诉。经审理，因Q公司提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，均被法院驳回。

案例分析

本案系市场监管体制改革后，区局承办的一起较为典型的场（厂）内专用机动车辆行政处罚案。虽然《行政处罚决定书》上记载的违法行为为“使用未经检验或检验不合格的特种设备”，但其中涉及特种设备技术规范的法律效力、违法行为的定性、对《特种设备安全法》中“检验”的理解等问题，值得分析和思考。

1.特种设备安全技术规范的法律效力

特种设备安全技术规范（TSG）是由国家市场监督管理总局对特种设备的安全性能、节能要求以及相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理、检验、检测方法等内容制定的国家强制要求，如TSGT 001-2009《电梯使用管理与日常维护保养规则》、TSG N 0001-2017《场（厂）内机动车辆安全技术监察规程》。在制定主体和适用范围上，TSG具有法定授权的行政性、对外约束的强制性、对象适用的普遍性等特点，具有法律规则的规制功能；但在内容上，其仅限于技术层面的操作依据，不同于一般的法律规则。关于TSG的法律定位、性质没有统一的说法，但在监管实践工作中，TSG构成了政府部门履行特种设备监管职责的依据之一，直接指导特种设备安全工作并具有强制约束力。特种设备安全法律法规体系由法律、行政法规、部门规章、特种设备安全技术规范和技术标准构成，其法律效力层级详见图1。

图1 特种设备安全法律法规体系示意图

2.涉案叉车违法行为的定性

甲区市场监督管理局在《行政处罚决定书》上记载Q公司的行为违反了《特种设备安全法》第三十二条第一款“特种设备使用单位应当使用取得许可生产并经检验合格的特种设备”的规定，依据该法第八十四条第（一）项作出罚款决定；而Q公司在复议及诉讼时认为其A、B两台叉车均从具备生产许可的厂家处购买，经出厂检验合格，有完整的出厂资料，符合上述第三十二条第一款的规定，其叉车A属于在检验合格有效期届满前一个月未提出定期检验要求，叉车B属于未在使用前办理登记手续，均不符合第八十四条规定的违法情形。

① 使用叉车A的违法行为

2002年4月1日起施行的《厂内机动车辆监督检验规程》（国质检锅[2002]16号）第三条第一款规定“新增以及经大修或者改造的厂内机动车辆，投入使用前，应当按照本规程规定的内容进行验收检验；在用厂内机动车辆应当按照本规程规定的内容，每年进行一次定期检验。遇可能影响其安全技术性能的自然灾害或者发生设备事故后的厂内机动车辆，以及停止使用一年以上再次使用的厂内机动车辆，进行大修后，应当按照本规程规定的内容进行验收检验”。根据 2004年《特种设备目录》，叉车属于“轻小型起重设备”类，《关于做好目录调整阶段场（厂）内专用机动车辆安全监察相关工作的通知》称“对列入《目录》的厂车设备……按照原执行的相关文件开展检验检测、使用登记、监督检查等工作，相关工作程序和要求暂不变更”。2010年1月1日起施行的《起重机械使用管理规则》第三十条规定“起重机械停用1年以上时，使用单位应当在停用后30日内向登记机关办理报停手续，并且将《使用登记证》交回登记机关；重新启用时，应当经过定期检验，并且持检验合格的定期检验报告到登记机关办理启用手续，重新领取《使用登记证》”。

根据上述规定，叉车A在2012年12月办理停用手续，已停止每年一次的定期检验，Q公司于2015年重新启用叉车A时，已不存在“有效期到期前提出定期检验要求”的适用前提。因此，Q公司使用叉车A的违法行为应为使用未经检验合格的特种设备的违法行为。

② 使用叉车B的违法行为

《特种设备安全法》第三十三条规定：特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标识应当置于该特种设备的显著位置。2000年10月1日实施的《特种设备质量监督与安全监察规定》第二章“通用规定”第三节“使用与管理”的第十五条、第十六条分别规定：对使用的特种设备，必须按照本规定有关要求申请相应的验收检验和定期检验；新增特种设备，在投入使用前，使用单位必须持监督检验机构出具的验收检验报告和安全检验合格标志，到所在地的地、市级以上特种设备安全监察机构注册登记。将安全检验合格标志固定在特种设备的显著位置上后，方可以投入正式使用。

Q公司辩称的“出厂检验合格”标志并不是上述规定所指的安全检验合格标志。因此，Q公司使用叉车B的违法行为包括使用未经检验的特种设备和在特种设备投入使用前或投入使用后未办理使用登记。

③ 叉车A、B违法行为的合并查处

根据2015年4月15日全国人大法制工作委员会作出的《关于特种设备安全法有关法律适用问题的答复意见》第八十四条第（一）项规定：“未经检验或检验不合格”既包括未经监督检验或者监督检验不合格，也包括未经定期检验或者定期检验不合格。但笔者认为，该答复仅解释了第八十四条第（一）项中“检验”含定期检验和监督检验的概念，并不能解释涉案叉车“验收检验”以及违反条款第三十二条的适用正确性问题。笔者赞同甲区市场监督管理局适用八十四条第（一）项的处罚依据，但建议从以下几个方面作出合理说明。

首先，叉车B违法行为的合并处理。上述第②点分析中，Q公司使用叉车B违法行为分别构成《特种设备安全法》第八十三第（一）项和第八十四条第（一）项规定的违法情形，相应的违法责任为“责令限期改正；逾期未改正，处罚款”和直接“处罚款”两种，而根据《特种设备安全法》第三十二条、第三十三条以及TSG 08-2017《特种设备使用管理规则》 “使用单位及其人员”的规定，检验合格是办理使用登记的前置条件，参照“从一重”的执法实践，对于叉车B的违法行为应追究其使用未经检验的特种设备的违法责任。其次，验收检验的法律适用问题。上述分析中，叉车A再次投入使用前需申请验收检验，叉车B新购使用前已应取得验收检验报告，但《特种设备安全法》中仅规定了两类检验，定期检验和监督检验，并没有规定验收检验。《厂内机动车辆监督检验规程》第三条第二款规定“厂内机动车辆验收检验和定期检验的内容相同”，检验后均出具《厂内机动车辆监督检验报告》。鉴于该规程是在《特种设备安全法》出台前制定的技术规范，其关于验收检验的表述虽与定期检验不同，但实质检验内容相同，故通过《特种设备安全法》的相关规定规制违法行为，并无不妥。第三，违反条款的确定。《特种设备安全法》第八十四条“检验”含定期检验和监督检验，其对应的义务条款包括第二十五条、第三十二条和第四十条第三款等。本案案发时，Q公司未对叉车A、B申请检验，即对检验报告的合格与否未作出判定，故将违反条款确定为第三十二条“特种设备使用单位应当使用……经检验合格的特种设备”较为准确。

2017年6月1日，TSG N0001-2017《场（厂）内专用机动车辆安全技术监察规程》颁布实施，进一步规范和明确了场（厂）内专用机动车辆的定义和监管范围，但在检验方面规定“首次投入使用前，向产权单位所在地的特种设备检验机构申请首次检验”，并在“4.4”中表述为“定期（含首次）检验”。笔者认为，该规程解决了本案中“验收检验、定期检验、监督检验报告”等概念不一且关系不明的困惑，但其创设的“首次检验”，未能与《特种设备安全法》中相关概念保持一致，且在定义描述时与定期检验区分，需要特种设备监管人员和执法人员加强学习，并在履行监管职责时根据实际情况准确适用。