地方标准法治化的新发展——新修订的《上海市地方标准管理办法》立法评析

文/常 江 罗培新

标准是经济活动和社会发展的技术支撑。新修订的《上海市地方标准管理办法》（以下简称《管理办法》）于2018年8月28日经市政府第23次常务会议通过，2018年11月1日起施行。《管理办法》的颁布施行，为上海的标准化工作带来了新的发展契机。

2015年3月，国务院印发《深化标准化工作改革方案》，明确建立政府主导制定标准与市场自主制定标准协同发展的新型标准体系，健全政府与市场共治的标准化管理体制。2017年11月，全国人大常委会审议通过《标准化法》修订草案，从标准的范围、种类、实施效力、反馈评估等方面对标准化工作提出了新的要求。新《管理办法》的通过与施行，是上海在标准化工作方面落实国家战略的全新举措。

提供法治保障改善管理机制

市委市政府历来高度重视标准化工作，积极推进实施标准化战略。据统计，目前上海地方标准总数达到888项，每年制修订约100项。多项地方标准上升为国家标准，在全国范围内复制推广。在制度建设方面，早在1998年，《管理办法》就已出台，实施20年来，经历了多次修改完善，积累了较丰富的实践经验。

但是，在上海标准化工作取得较大进展的同时，地方标准管理工作还面临着一些困难和问题：一是上位法相关制度设计较为原则，需要地方细化落实。新《标准化法》仅规定地方标准由省级政府标准化主管部门制定，对具体的制定程序等缺少相应规定。二是旧《管理办法》属部门规范性文件，层级较低，执行力不够，且缺少有关标准实施和监督管理方面的内容，需要予以补充完善。三是部分领域的地方标准存在缺失、老化和滞后等问题，有必要建立反馈评估和复审机制，加速地方标准的更新换代。

为了有效解决上述问题，贯彻落实新《标准化法》，适应标准化工作改革需要，提升城市能级和核心竞争力，有必要制定政府规章，为上海地方标准管理工作提供法制保障。新《管理办法》共5章37条，分为总则、地方标准的制定、地方标准的实施、监督管理和附则。

强化统一管理合理界定部门职责

新《标准化法》规定了我国实施统一管理、分工负责的标准化管理体制，同时明确地方标准的制定主体是省级标准化主管部门。新《管理办法》据此明确了市标准化管理部门统一管理本市地方标准工作，负责地方标准统一立项、审查、编号和批准发布；市有关部门分工管理本部门、本行业地方标准工作。同时，考虑到个别领域上位法对地方标准管理还存在一些特殊规定，如《食品安全法》规定省级卫生部门可以制定食品安全地方标准，《环境保护法》规定省级人民政府可以制定地方污染物排放标准，《上海市建筑市场管理条例》规定市建设部门组织编制工程建设地方标准等。为此，新《管理办法》在适用范围中作了除外规定，即法律法规对标准的制定、实施及其监督管理另有规定的，从其规定。

优化制定程序加强标准全生命周期管理

新《管理办法》将实践中行之有效的地方标准管理经验固化为长效机制，从立项、起草、审查、编号、批准发布、备案等环节进行全生命周期管理，明确标准制定参与各方的权利义务。例如：明确地方标准的制定要求，包括合法性、协调性、科学性等；优化立项程序，包括发布立项指南、提出立项申请、编制项目计划等。再如：为保障重大公共利益或者应对突发事件等情况，建立快速立项的绿色通道；明确地方标准起草要求和征求意见的范围，提高标准制定的公开性和透明度；明确批准发布、统一编号和标准公开、备案的具体要求。

多重审查机制保障地方标准质量

标准决定质量，有什么样的生产服务标准，就有什么样的生产服务质量。为了切实提高地方标准质量，确保符合科学进步方向，避免标准之间的重复矛盾，杜绝行业壁垒和地方保护，新《管理办法》在标准起草过程中建立了多重审查机制：首先，在立项论证环节，对地方标准立项建议进行科学论证，把好立项关，从源头提高标准质量。其次，落实技术归口单位审查责任，由技术归口单位对地方标准草案中的技术内容开展技术审查，并出具审查意见。第三，强化主管部门审查责任，由市标准化管理部门负责最终审查，包括形式审查和专家审查，并明确了审查时限。

推动标准实施发挥示范引领作用

地方标准是推荐性标准，是政府主导制定的公益性标准，代表着政府提升特定领域产品服务质量的导向。

为了鼓励社会广泛采用，明确地方标准的实施过渡期一般不少于3个月，以便企业在新标准发布后有足够的时间更新技术。

倡导社会应用，鼓励单位和个人把地方标准作为生产经营和提供服务依据并对外公示；凡公示执行地方标准的，不得降低执行要求或者执行已经废止的地方标准。

倡导政府应用，鼓励本市有关部门和各区政府在制定政策时，积极引用地方标准开展宏观调控、产业推进、行业管理和质量监管。

鼓励企事业单位、社会团体和教育、科研机构等开展地方标准的宣传、咨询、培训、评估等技术服务和地方标准符合性评价，推动标准实施。

建立评估机制促进标准新陈代谢

标准发布实施后，需要密切关注实施中是否存在问题，是否持续符合经济社会发展需要。新《管理办法》细化落实上位法的规定，建立地方标准的反馈、评估、复审机制，促进地方标准新陈代谢。

建立信息反馈机制，要求市标准化管理部门建立方便快捷的渠道，主动收集标准在实施过程中的问题。建立评估机制，由市有关部门对标准实施情况进行评估，形成继续有效、修订或者废止的建议，并报送市标准化管理部门。建立复审机制，明确复审周期一般为3年。当出现地方标准所依据的上位法修改或废止、标准所涉关键技术发生重大变化等情形，应当即时复审。市标准化管理部门对市有关部门依据评估提出的复审建议进行研究论证，作出继续有效、修订或者废止的结论。

加强监督管理确保制度落实落地

加强事中事后监管，有助于保障各项制度得到有力执行，推动地方标准工作顺利开展。明确监督检查职责，分别规定了标准化管理部门和有关部门的监督检查责任。加强对技术归口单位监管，发现技术归口单位未按规定开展工作的，通过约谈、发送警示函等方式督促其及时履职。经督促仍未履职的，可以取消项目或者调整、撤销标准化技术委员会。加强对复审的监管，市标准化管理部门应督促有关部门报送复审建议，经督促仍未报送的，可以将复审建议视作废止处理。