论政治与良治的关系

张家栋

【摘要】政治制度本身并没有明确的好与坏之分。评价政治制度的主要标准不是设计和理念，而是其与发展水平和文化传统结合以后所体现出来的治理效率，即是否实现了良治的目标。以经济发展中所必然出现的征地问题为例，中美印三国中，中美两国实现了目标，而印度仍然效率低下，成为困扰经济发展的主要因素之一。这表明，政治制度与国情之间的契合度，既是决定治理效率的主要因素，也是能否实现经济社会发展目标的主要因素。

【关键词】政治制度 经济水平 文化传统

【中图分类号】D523 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.007

关于各国政治制度之争的辩论一直存在，但这种辩论却没有越辩越清楚，反而有模糊化趋势。社会主义决定论，以及后来的资本主义决定论，都在现实生活遇到了难以解释的问题。苏联和东欧社会主义阵营解体以后，前苏联和东欧国家都走了资本主义道路，但核心社会经济目标仍然没有实现。反而是把本国国情、社会主义和市场经济机制结合起来的中国，在过去几十年中发展迅速，愈加展示出其独特的制度优势，以及在政府治理方面的绩效优势。不可否认的是，走西方道路也有成功的先例，美国就如此，但也有很多值得反思的教训。很多走西方政治模式的发展中国家，至今仍然在探索过程之中。因此，从治理效率而非仅仅是政治制度的视角来看国家发展问题，就变得更加重要。本文将选择中美印三国在征地方面的效率问题，来探讨政治制度、传统文化、发展水平和治理效能之间的关系。

中美印三國的征地效率状况

所有国家要发展经济，都要兴建基础设施和工厂，都需要获得土地。除了国有部分，多数征地行为都是在政府、企业和土地所有者之间发生的一场博弈。因此，在征地成为经济发展的一个必要环节的同时，征地效率也成为评价一个国家治理效率的重要风向标。

中国的征地状况。美国经济学家斯蒂格茨曾说过，美国领导的新科技革命和中国的城市化，是21世纪影响人类进程的两件大事。城市化是中国经济快速发展的主要特征，而土地征用则是支持城市化进程的基本前提。因此，高效征地是中国经济发展效率的主要组成部分。

改革开放以来，我国城镇化进程加快，常住人口城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右。一般来说，GDP每增长1%，需要30万亩的新土地供给。2008年，中国全国城镇工矿建设用地达1.2亿亩，农村居民点用地达2.5亿亩。[1]到2011年，中国的城市和农村建设用地达到34万平方公里。[2]仅仅在2000～2015年间，全国城镇建成区面积增长了约113%，达到8.9万平方公里。[3]

重大工程中的用地保障，在很多国家都是难点，在中国则是经济治理效率的重要体现。京沪高速铁路是新中国成立以来一条建设里程长、投资大、标准高的高速铁路，全线长度1318公里，跨越河北、山东、安徽、江苏4个省以及北京、天津、上海3个直辖市。京沪高铁于2008年4月18日正式开工，2011年6月30日通车。在很多国家，这点时间连征地工作都无法完成。

因此，中国征地过程中虽然暴露了很多问题，比如，导致很多群体性事件以及部分土地资源使用不当等。但不可否认的是，中国政府主导模式下的征地活动，保障了经济发展的土地供给，保障了经济快速发展，最终使全体中国人受益。

美国的征地状况。美国的大规模城市化进程发生在1950～1980年间。在那一时期，美国以大城市为中心的大都市区由169个增加到318个；其人口从8485万人增加到16943万人，占全国人口的比例从56.1%上升到74.8%。[4]

从数据上来看，美国的征地压力应该更重，因为美国的城市人口密度比较低，每平方公里约1千多人。按建成面积来看，世界排名前12位的城市中，有11个是美国城市。这11个美国大都市的面积为48895平方公里，人口约7130万，每平方公里平均居住1458人。其中，纽约大都市区面积为8683平方公里，人口只有3320万人，每平方公里2050人；洛杉矶大都市区人口1178万，面积为4320平方公里，每平方公里2750人；芝加哥大都市区人口830万，面积5498平方公里，每平方公里1500人。[5]美国中小城市的人口密度更低。香槟市人口有10多万人，但城市面积却有大约100平方公里。

美国企业占地规模也往往非常庞大。以迪斯尼为例，在美国佛罗里达州奥兰多的迪斯尼乐园面积最大，有122.28平方公里，是其他迪斯尼乐园总和的4.4倍，是上海迪斯尼面积的30倍左右。当然，迪斯尼可能并不需要这么多土地，有囤积土地以谋利的嫌疑。[6]但毕竟，美国公共工程和重大工商业项目的实施过程，很少听说有因征地问题而停滞的。这表明，美国市场主导、司法辅助式的征地模式，效率是非常高的，能够满足其经济发展的需要。

印度的征地状况。印度经济处于快速发展阶段，尽管工业占比相对较低，但是对土地的需求仍然非常旺盛。据统计，印度近13亿人中有约31%是城市居民。但真正生活在城市中的人，可能高达60%。[7]这意味着近一半居住在城市里的印度人，没有真正享受城市生活的便利。

除了满足城市居民的需要，印度很多地方还有庞大的造城计划。安德拉邦（Andhra Pradesh）分裂后，新的安德拉邦计划在2035年以前建设一座可供1100万人居住的新城“阿玛拉瓦蒂”（Amaravati），需要3322平方英里的土地。[8]为实现征地目标，印度政府试图改变传统征地模式，改为“土地池”（Land Pooling）计划，让失地农民分享土地开发所带来的收益，但有效性仍然有待时间来检验。[9]

征地问题一直是印度经济发展中的一大难题，有时甚至会导致地方动乱。上世纪60到70年代，1万千瓦装机容量、移民2845户的达姆布尔水电站工程（Dumbur）9年才完工，还引起十多年的动乱。进入21世纪以来，由于土地问题造成的大型项目“沉没”现象屡见不鲜。甚至是莫迪总理上台以后的2016年，一些重大项目还是因为征地问题而搁浅。2005年，韩国浦项钢铁与奥里萨邦政府签订谅解备忘录，拟投资120亿美元建年产能1200万吨综合钢厂。[10]几经周折，浦项钢铁于2016年宣布放弃投资计划。随后，安塞乐米塔尔（Arcelor Mittal）也取消了其一个千万吨级的钢铁厂建设计划。[11]

印度征地效率低下不仅拖延经济发展速度，还增大了投资成本。据印度政府统计显示，虽然土地成本（价格）一般只占工业项目的1%～4%，但征地进度的缓慢和复杂的程序，把土地成本推高到工业项目成本的20%以上。印度工业发展瓶颈的70%归结于土地问题。[12]虽然印度政府尝试了很多种方法，也确实想解决这一问题，但直到今日，土地仍然是印度经济发展，尤其是工业化进程中面临的主要问题。[13]换句话说，至少体现在征地以满足经济社会发展需求方面，印度的治理效率是低下的。

导致中美印三国征地效率差异的主要原因

中美印三国的国情既有相似性，也有明显的差异性。从相似性上来看，中国、美国和印度都是领土和人口大国；从差异方面来看，中印国情类似但与美国不同，美印政治制度类似但与中国不同，中美治理水平类似但与印度不同。具体来说，三国体现在征地方面的治理效率差异，主要是由以下三个因素所决定的：

政治制度因素。从政治上看，中国是强政府、弱社会，政府在包括征地在内多数事务有强大的主导能力；印度是弱政府、弱社会，多元、碎片是其主要特征；美国是强政府、强社会，政府和社会的组织水平都很高，经常可以互补。

中国的强政府模式是保障征地效率的关键。首先，中国中央政府拥有跨地区协调指挥能力。中央统筹规划、下达指令，地方政府在多数情况下可以顺利衔接、有效贯彻执行。在长江三峡水电站等重大项目上，中国政府更是动员全国之力。三峡水库淹没区需要搬迁安置移民100多万人。山东、浙江、江苏、上海、广东、四川、湖南、江西、福建、湖北、安徽等十多个省市不仅对口支援三峡库区240多亿元资金，还接收了16万多名外迁移民。从新中国成立到2003年，中国因工程项目导致的非志愿移民数量高达4000多万人。没有单一制政府结构下不同地区间相互支援的传统和实践，中国是很难解决这些由征地而导致的移民问题的。其次，中国政府拥有跨领域协调能力。中国政府解决征地问题时，不仅可以通过直接经济补偿的方式来满足农民的需求，经常还可以借用其他领域甚至是其他地域的力量。例如，在直接经济补偿以外，政府经常可以要求相关企业为失地农民提供工作机会，让失地农民有机会从农民变成有组织就业的工人。最后，中国的官僚体系经过长期的培养与训练，拥有解决征地问题的经验与能力。

印度的政治制度是中央集权与地方分权的混合模式，外交、国防、立法等权力集中于中央，但土地問题的权限则主要在地方，尤其是邦政府。印度联邦政府与邦政府之间缺乏双向互动和政策推广能力。[14]地方政府虽有发展经济动机，但是又受累于地方政治，尤其是短期的选举政治压力，难以制订和实施长远经济发展目标。2005年印度《经济特区法案》出台，规定政府在为工业发展征地时，可以支付低价。结果，在西孟加拉邦连续执政30多年的印共（马）为增强对投资的吸引力，借机大力收购土地，引起失地民众的不满而发生骚乱，导致11人死亡，约70人受伤。最终，印共在选举失去执政地位，草根国大党连续执政至今。在这种前车之鉴面前，印度地方政府难于在征地方面积极作为，也就是非常合理了。

美国则不同，不仅有一个强大的行政体系，有一个强大的司法体系，还有一个强大的市民社会。在美国，征地主要在征地方与被征地方之间协商完成，基本是一个纯粹的商业行为。即使需要政府出面，一般也就是司法机构进行仲裁或判决而已。并且，对于司法机构的判断结果，很少有公民敢于违抗，钉子户在美国是难以想像的。

经济发展因素。国民经济状况也是决定中美印三国征地效率的重要决定性因素。

中国的土地制度是国家或集体所有制，个人没有土地产权，只是使用权。这样一来，中国的土地征用所涉及的，主要不是是否要被征用的问题，而是如何征用、如何赔偿的问题。印度和美国是产权制度类似，但在规模上巨大区别。印度70%的土地为私人拥有，以个体农户为经营单位，平均土地规模为25亩（1985/1986年度），但占农户总数的57.8%的边际农户的平均规模只有5.85亩。有66%的印度农村劳动力依赖农业生活。[15]美国则不同，基本是以大的农场主为主。到2010年，美国的农场约有220万个，农场占地面积为9.2亿英亩，占美国国土的20%。平均每个农场的面积为418英亩，合2500多亩。350万农业劳动人口，平均每人耕种1500多亩。[16]其结果是，同样规模的重大工程项目，在美国可能涉及1至2个地主，而在印度则可能涉及几百甚至上千名地主和土地使用者。这两者之间的谈判难度差异，是难以想象的。离开政府，印度的投资商也不具备拿下投资用地的实力。面对涉及人数如此众多的征地谈判，政府的作用就显得至关重要了。[17]但恰好是在这个地方，印度政府缺席了。

公民的经济自由度问题也是一个重要的决定性因素。中国和美国的土地所有者或使用者，在就业地域和领域的选择空间相对较大，对土地的依赖程度比较低。而印度不同，很多农民，尤其是雇农或佃农，对土地的依赖程度非常高，没有能力在土地以外寻找到新的工作机会。2012～2016年，中国新增就业机会6000多万人，平均每年1200多万。[18]农民子弟对土地产出的依赖程度快速下降，对征地的抗拒心理自然会下降。美国农民只有300多万人，占美国人口的1%。失地农民的就业问题很容易被庞大的就业市场所稀释，更不要提很多美国农民往往因为经营问题就会主动地出售土地。在印度，有组织工作人员只占就业人口的7%。如果不当农民，就只能当没有多少保障的零工了。

文化传统问题。在中国传统文化中，本来土地是财产最重要的一个组成部分，也是家族、宗族等传统社会结构的重要联系纽带。这种状况如果不改变，再加上中国人多地少的基本事实，征地在中国将是一件非常重要的工作。1949年新中国成立以后，中国进行了土地革命，废除了土地私有制，农民与土地之间的情感纽带被切断。在这种情况下，对中国农民来说，征地主要涉及经济事务，与个人情感和家族观念之间的联系日益淡漠。

印度则与中国不同。印度的传统文化保存几千年之久。印度虽然多次遭受外敌入侵和殖民统治，但触及的多是上层统治阶级，对地方势力和私有财产权的改变不大。甚至就连英国殖民时期，政府也主要建立在国家和省一级，省以下多为地方势力自治。印度独立以来，虽然进行過多次土地革命，限制每户所拥有的土地数量，但多数土地与地主之间的联系仍然保持下来。这种基于世世代代继承关系的土地所有权，有些甚至可以追溯到1000多年以前，具有强大的家族认同和记忆承载功能，也让很多印度农民难以割舍。

与印度相比，美国农民与土地之间的情感纽带就要淡漠得多。美国人绝大多数为外来移民，最长的历史也就300年左右。很多美国人更愿意到欧洲去寻根，而不是在美国本土寻找自己家族的来源。因此，美国人更多将土地和房屋看成是非常重要的私人财产，虽不允许别人随意侵犯，但却很少有东方文化中“安土重迁”的思想观念。

结语

综上所述可以发现，在中美印三国中，目前征地困难最大的是印度。这一困难并不能用政治制度一个要素来解释，因为具有类似制度的美国并没有面临印度那样的问题。也不能简单地用国情来解释，中国与印度的国情，至少在1949年以前是类似的。结果是，中国和美国都寻找到发展所需要的土地，印度至今仍然受到土地供给问题的困扰，成为其实现雄心勃勃的“印度制造”计划的主要阻力。

日裔美籍政治学家弗朗西斯·福山曾提出过历史终结论，认为美国式政治制度已经实现了人类在政治领域所可能实现的最高目标。但最近几年，福山教授改变了论调，开始批评西方式民主的低治理效率。对于征地所体现出来的治理效率问题来说，最关键的可能不仅仅是政治制度，也不仅仅是经济发展水平，而是政治制度、经济发展水平和文化传统之间的吻合程度。民主政治是一种竞争型政治制度，需要一个高度一致的政治文化为背景，否则就可能沦为否决型政治制度，从而导致治理效率低下。同时，民主制度又是对经济基础和人文素质要求比较高的制度，并非所有国家都同时具备。甚至就连西方发达国家，也不能保证能永远维持这些高标准。现在一些西方发达国家内部出现的问题，已经显示出一些征兆。印度以一个多元、碎片的社会形态，来支撑一个竞争性的政治制度，要提高治理效率确实难度比较高。目前，印度正试图以印度教民族主义作为新的意识形态基础，以对莫迪总理的个人崇拜为核心来巩固印人党的执政地位，可能也是看到了这些问题，并试图解决这些问题。

注释

[1]徐绍史：《落实节约优先战略加强资源节约和管理》，2010年12月7日，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201012/t20101207_799850.htm。

[2]《中国该停止大规模征地了》，《国土资源》，2011年12月，第28页。

[3]国务院：《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，2017年1月3日。

[4]夏小林、王小鲁：《中国的城市化进程》，《改革》，2000年第2期，第34页。

[5]"Largest cities in the world ranked by land area （1 to 125）"， http：//www.citymayors.com/statistics/largest-cities-area-125.html， access at 13th Mar， 2018.

[6]Lou Mongello， "Walt Disney World History 101 – 'How to buy 27，000 acres of land and have no one notice'"， 11 Feb， 2005， http：//www.wdwradio.com/2005/02/wdw-history-101-how-to-buy-27000-acres-of-land-and-no-one-noticeq/， 11 Mar， 2018.

[7]Rina Chandran， "Matters related to land and property make up about two-thirds of all civil cases in India， according to legal advocacy group Daksh"， http：//news.trust.org/item/20180220103514-itpxt/.

[8]Casey Brazeal， "India Looks to Build 11-Million-Person City on Empty Farm Land"， 13 June， 2017， https：//www.planetizen.com/node/93222/india-looks-build-11-million-person-city-empty-farm-land， access at 13th Mar， 2018.

[9]Divya Dua， "Can Amaravati set land pooling example for a city built from scratch？" 11 August， 2017， http：//citizenmatters.in/can-amaravati-set-land-pooling-example-for-a-city-built-from-scratch-4568， access at 10 Mar ， 2018.

[10]《西本新干线》，《浦项和安赛乐米塔尔终将放弃印度建厂计划》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上网时间：2018年3月11日。

[11]《西本新干线》，《浦项和安赛乐米塔尔终将放弃印度建厂计划》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上網时间：2018年3月11日。

[12]参见刘丽：《印度的土地审批制度及其相关问题》，《国土资源情报》，2006年第6期，第22～24页。转引自姚国跃、刘胜华：《中国与印度土地制度及其效能比较研究》，《世界地理研究》，2015年6月，第24卷第2期，第61页。

[13]Ananya Roy， "The Land Question"， https：//lsecities.net/media/objects/articles/the-land-question/en-gb/， access at 13 Mar ， 2018.

[14]黄迎虹：《强制性发展：中印征地逻辑比较分析》，《公共行政评论》，2017年第2期。

[15]"International Farmers Suicide Crisis"， http：//www.un.org/esa/sustdev/csd/csd16/PF/presentations/farmers_relief.pdf， access at 14 Mar， 2018.

[16]《美国农业发展现状》，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201407/t20140708_1109872.html。

[17]The Hindu， "Land acquisition problems delay major projects "， 9 Oct， 2016， http：//www.thehindu.com/todays-paper/tp-business/Land-acquisition-problems-delay-major-projects/article15247022.ece， 11 Mar， 2018。

[18]《人社部：我国近五年累计新增就业6000多万人》，http：//finance.china.com/domestic/11173294/20170728/31014970.html。

责 编/马冰莹