论政府数据开放策略

2018-05-24金一鼎

图书馆理论与实践 2018年4期

金一鼎

（安徽大学管理学院）

自我国政府2004年发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，2015年在《促进大数据发展行动纲要》中明确提出在2020年彻底实现交通、医疗、教育、环境等民生保障服务相关领域的政府数据集在统一数据开放平台基础上向社会开放。在此期间，一些地方政府陆续建立起政府数据开放服务性质的网络平台，这些平台实现了政府数据多领域、跨部门的统一开放，避免了政府数据开放途径庞杂、标准不一的弊端。目前大多数平台仍处于建设完善阶段，在数据开放、平台建设、互动交流等方面存在很大不足。其原因很大程度上不是技术不到位，更多的是数据开放价值理念认知的偏差，从而导致错误的数据开放倾向和不当的开放策略。因此，文章从信息资源的价值实现角度出发，对政府信息资源不同价值进行归纳组合，针对不同价值偏向的信息资源实施定向策略，并以此对地方政府数据平台建设、开放策略的选择和未来国家数据统一开放平台的建设发展提出相关参考建议。

1 文献综述

就当前信息资源的相关研究来看，一般认为：“广义的信息资源是人类社会信息活动中积累起来的信息、信息生产者、信息技术等信息活动要素的集合。而狭义的信息资源是人类社会经济活动中经过加工处理有序化并大量积累后有用信息的集合，如科技信息、政府信息、社会信息、市场信息等，都是信息资源的重要构成要素。”［1］本研究基于狭义的信息资源的内涵对政府信息资源的价值进行探讨研究。政府数据包含于政府信息资源之中，政府数据开放是政府信息公开的主要内容和形式，多数政府在政府数据开放过程中沿袭政府信息公开或信息自由的法规。［2］

（1）政府信息资源价值的划分。目前，国内学者对政府信息资源价值的研究主要着眼于实现信息资源价值的增值。张海涛等基于经济计量学将信息资源的价值划分为初始价值和增值价值，认为信息资源的总价值是信息资源初始价值与增值价值之和。［3］韩娜娜等提出将政务信息资源划分为知晓性价值和应用价值，其中应用价值根据信息资源的使用目的划分为基础应用价值和高级应用价值，基础应用价值是在政府本身使用过程中实现的，高级应用价值则需要形成政府信息资源对接企业开发利用的模式才能得以实现。［4］与这种划分相类似的还有罗贤春等提出的凭证性、知晓性、应用性三型价值划分方式，及新兴媒介应用中政务信息的三类价值，增加了对于政府本身具有重要意义的信息资源凭证性价值。［5］根据政府信息资源的性质，夏义堃将政府信息资源划分为行政性信息资源、公益性信息资源和商业性信息资源，且这三者都有潜在的价值，通过开发利用都可以实现增值，其中商业性信息资源具有很高的潜在经济效益。［6］陈兰杰等则从哲学和管理学角度对信息资源的价值进行了划分。［7］

（2）政府信息资源价值的认知。国内对政府信息资源价值的认知还存在分歧，对于政府信息资源价值的认知多是基于不同学科背景和知识，但大多数学者的观点都注重政府信息资源的应用或者说实现信息资源的增值。传统意义上的政府信息开放是为了建立“诚信政府”，树立政府权威，提升政府公信力。到了大数据时代，关注应用价值的实现是政府数据开发的新特点，也是对数据开放的新要求。政府信息资源价值的实现主体包含了政府本身、公众和社会组织，在传统政府开放过程中公众和社会组织难以参与其中。但随着国内外政府开放理论和实践的深入，不仅要求保证政府信息的公开透明，同样要求公众和社会组织的参与，实现政府与其他主体的协作。在政府数据开放的过程中，政府信息资源是政府采集处理的，面向所有公众和社会组织，特别是存在需求的公众或组织。因此，在进行数据开放的过程中，首先需要明确政府信息资源的价值状态，结合信息资源价值的实现，针对性地制定策略来指导政府数据平台的建设和政府数据的开放。在政府数据开放的过程中，信息资源的价值实现不是简单的实现价值增值，而是不同价值的组合。

（3）政府数据开放平台存在的问题。数据开放策略是为了实现政府数据的有效开放。从我国数据开放的实践和国内部分学者的相关研究来看，目前已有政府数据平台在数据开放过程中主要在数据量及种类、数据格式标准、数据管理、数据授权、数据应用和用户参与等方面存在不足（见下表）。因此，数据开放策略的选择必须以问题为导向，以现实为出发点。

表政府数据平台开放存在的问题

2 政府数据开放定向策略矩阵

2.1 政府数据开放定向策略的逻辑基础

政府数据平台是政府数据开放的重要载体和形式，在建设国家和地方政府一级数据开放平台的背景下，单纯从政府或用户对象角度探讨政府信息资源的价值是不全面的。需要明确的是政府数据平台面向的不仅仅是普通民众或是社会组织，政府同样承担着平台建设开放和间接用户的双重角色。因此，笔者结合国内学者对政府信息资源价值的相关认知和理论，针对政府数据平台建设和数据开放中两大主体对象，提出信息资源价值差异分域的设想（见图1）。

图 1 政府信息资源价值分域图

政府信息资源价值分域图从政府和数据开放对象两大主要价值实现对象出发，结合双方对政府信息资源需求的共同特点——即目前国内学者普遍关注的信息资源的应用价值，以政府信息资源的应用性作为矩阵的横向维度，以开放性作为纵向维度。应用性维度包含政府信息资源的凭证性价值起点和应用性价值终点。其中，凭证性价值代表政务信息资源具有真实性和权威性，是基础层次的价值体现，作为事后查考的情境再现、业务关联和法律证据，发挥备用功能。信息资源的凭证性价值多在政府本身使用时体现，而应用性价值则意味着用户导向，在民众和社会使用时得以实现。通常一类政府数据的凭证性价值越高，其应用性价值就相对越低。开放性维度包含区分政府信息资源开放程度的保密性价值和知晓性价值。根据我国《政府信息公开条例》，政府信息资源是有公开限制的，并不是所有的政府信息民众都可以了解或是申请公开。而政府数据开放也存在着限制性，事实上公众或社会组织的需求同政府数据开放的重要矛盾便在于此。一方面民众希望政府能够尽可能多地公开数据信息，而另一方面政府出于政策执行、社会稳定甚至政府本身的考量尽可能的“少开放，简开放，假开放”。这也就意味着保密性价值越高，信息资源的知晓性价值就越低。因此，在政府数据开放过程中必须关注相关信息资源的开放性。

2.2 政府数据开放定向策略矩阵的构建

基于政府数据平台建设开放过程中信息资源价值差异分域的构想，笔者构建了政府信息资源价值相互差异的四大区域：凭证—保密价值区，凭证—知晓价值区，应用—保密价值区，应用—知晓价值区。针对政府信息资源价值的差异，在平台建设和数据开放中要有效实现信息资源的价值必须针对性地采取不同的措施和策略，由此形成了基于价值差异的定向策略矩阵（见图2）。

图 2 政府数据开放定向策略矩阵

根据《开放数据晴雨表》指出的所有民众对政府数据都具有知晓的权力和政府开放主体地位的双重考量，结合图1和图2，笔者提出几条具体开放策略。① 对“凭证—知晓价值区”的信息资源，应当采取完全开放的策略。一方面因为该类信息资源本身不具有机密性，政府没有不公开的必要；另一方面，根据相关信息公开法律法规，民众和社会也有权利知晓并要求政府进行公开。据此该区域政府数据便定位到公民权要求开放的数据（Data for People’s Rights）。②“凭证—保密价值区”的信息资源在初始条件上就具有开放的限制性（DataforSomeone）。考虑到政府权力和其本身对保密的需要，以及民众和社会组织难以对其进行再开发和利用，在数据开放过程中，对于这类数据应该不予以公布，并制定相关的利用方针，在特殊情况下进行限制性的利用；同时具有“应用性价值”和“保密性价值”的信息资源，政府承担其主要开放责任，也涉及政府本身的公共责任问题。这与《开放数据晴雨表》的概念相类似，因此引用为据政府责任而逐步开放的数据（Data for Government Accountability）。［14］面对迫切的民众及社会需求同信息保密需要的矛盾时，应当采取逐渐开放的策略。以军事技术的开放利用为例，美国等西方国家在“军转民”方面的努力就卓有成效，高度实现了军事技术的民用转化；而我国在军民融合国家战略的指导下，积极进行“军转民”、“民参军”的实践，允许企业进入相关领域，实现互动，助力经济民生事业的发展。因而，在政府数据平台建设和开放过程中对于类似信息资源也应当采取相应的方式，逐渐开放部分信息资源权限，促进信息资源的有效利用。③对于应用性与开放性价值并存的信息资源，应当重点进行开放和开发。应用性价值和开放性价值凸显的信息资源，是信息开放的主要构成部分，对这类信息资源进行开放最具有必要性。因为不论从政府还是社会民众角度来看，这类信息资源都拥有最好的开放条件。从信息资源价值增值的角度来看，这类信息资源具有很大的数量基础，也最易进行开发和利用。因此，该区域政府数据也就成其为面向全民开放的数据（DataforEveryone）。

3 价值差异下的政府数据开放问题分析

截止目前，我国并未建成统一的政府数据开放平台，全国有数十个政府数据服务开放性质的网络平台，大多都处于建设完善的阶段。针对现有政府数据平台存在的不足，结合政府信息资源价值差异的属性，可以归纳出政府数据平台建设开放过程中存在的两大倾向。

3.1 重保密性价值，轻知晓性价值

现有政府信息开放法律法规规定保障社会公众对于政府信息知情权的同时，也明确了存在开放限制的政府信息。这在政府信息开放过程中具有重要意义，但在实践过程中难免存在偏差，民众同政府信息仍然隔着一道紧锁的“玻璃门”。正如李克强总理在推进简政放权、放管结合、优化服务改革电视电话会议指出的：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费”，要‘树立起公开是惯例，不公开是例外的自觉意识，突破掉不公开是常态，公开是找麻烦的旧思维’”。［15］

就当前已建立的政府数据开放平台和开放情况来看，虽然大部分平台实现了政府数据的主动开放，但在相关数据的开放数量、获取和用户参与上仍然存在诸多不足。如上表所示，当前大多数研究表明政府数据开放平台存在数据量太少、缺乏统一的数据开放标准、政府同社会公众的互动途径缺乏、效率低下等问题。这意味着政府缺乏对数据开放的充分认识，仍然存在以政府为主、权力至上的固有思维，同时也缺乏接受民众监督的勇气，更加偏向于政府数据的保密。部分政府部门还存在推诿责任、人为设置数据公开门槛的情况，保密需要成为不满足公众信息需求的挡箭牌。［16］这种情况下，一方面地方政府为完成任务而进行单向的数据开放，另一方面社会公众只能被动地接受政府公开的数据信息。信息资源的知晓性价值的实现无从谈起，而保密性价值在社会公众眼中也存在疑问。

在大数据发展趋势的推动下，我国政府接连发布关于政府信息公开以及大数据发展的工作安排和行动纲要。政府数据平台的建设和开放工作必须改变当前为开放而开放的错误倾向，重新认识政府数据的保密性需要，以社会公众作为数据信息开放的目标对象，保障公民的合法权益，实现政府信息资源的知晓性价值。

3.2 重凭证性价值，轻应用性价值

实际上，在政府数据平台开放过程中还存在忽视应用性价值的倾向。一方面，我国正处于政府信息资源开放利用的萌发期以及数据信息的爆发期，政府缺乏信息资源处理和使用的经验，对政府数据信息如何进行开发利用仍是当前政府甚至整个社会所共同面对的问题；另一方面，大多数政府部门仍然缺乏对数据信息进行开放应用的观念，即使是已建立数据开放平台的一些地方政府，也只是将数据开放作为服务的形式和工具，失去了最应该关注的价值理念。当前政府对信息资源应用性价值的忽视主要体现在数据开放平台开放的数据格式较少，适用于后续开发利用的机读数据匮乏，严重影响了开放数据的可用程度。在数据管理上，大多数据都是静态数据，更新周期过长，信息的时效性低，导致应用性价值降低。此外，数据授权协议条款不清导致数据开发利用成果的权益保障不明确，从而造成社会缺乏信息资源开发动力。

对应用性价值的忽视是在政府长期重视数据信息凭证性价值的基础上形成的。凭证性价值是政府权威体现的标志，通常在政府数据作为政策或是其他政府行为的依据时得以体现。事实上，当前大多数政府还存在以数据平台作为政府开放民主外在形式手段的认识，在实际数据开放中出现应付式公开、选择性公开、单向度公开的现象。政府更倾向于将相关数据信息作为自身行使公权力的辅助和保障，将有益于自身政策或是其他政府行为的数据进行选择性公开，为应对民众需求而进行应付式数据开放。这都体现了政府对数据信息凭证性价值的倚重，将其同自身行为的合法性和合理性联系在一起，而忽视了政府数据本身的应用性价值。

从价值实现的角度出发，通过文献研究发现在当前政府数据平台开放过程中存在“两重两轻”的倾向，结合对政府信息资源价值分域的构想，在实际数据开放中政府信息资源价值分区也就产生变化，形成异变的价值分域图（见图3）。

图3 政府信息资源价值分域变异图

由于政府数据平台开放过程中政府本身错误的价值倾向，政府数据的价值未得到正确的认识，甚至遭到扭曲。这就呈现了图3中“凭证—保密价值区”的大幅度扩张，“应用—知晓价值区”的缩减。在实际中就表现出政府数据平台数据开放数量、种类不足、缺乏对数据及时更新维护及同数据应用的衔接等问题。

4 政府数据开放策略选择

针对政府数据平台开放过程中存在的认识偏差及实际开放过程中表现出来的具体问题，从政府信息资源价值实现角度出发，结合政府数据开放定向策略矩阵，可从平台本身数据供给和平台用户两方面作出变革。

4.1 政府数据供给侧改革

（1）界定数据价值，形成开放制度。作为政府数据开放的主体，首先，政府必须实现自身观念的转变，达到政府部门主动响应的效果。面对可能存在的政府“任性”的危险，政府数据开放应当建立具体可行的开放制度，将政府数据开放工作制度化，明确开放数量、类型、时间，避免应付开放、选择开放的行为。同时对于政府数据的保密需要，需要政府在民众社会信息需求与国家机密间权衡，明确相关数据开放与否，最终实现政府数据的逐步开放与利用。从政府数据开放定向策略矩阵出发，当前的核心问题在于纠正大部分政府部门对政府数据价值的认知错误，改变现存的“两重两轻”的倾向，逐渐放开，甚至完全开放具有应用性价值和知晓性价值的政府信息资源。对此，政府首先需要建立合理价值评估标准，重新对数据进行评估，界定政府数据的价值。其次，在此基础上建立政府数据逐步开放制度，对于大部分政府数据做到逐渐开放，而对于既具有凭证性价值又具有保密性价值的数据，政府数据平台可以实行合理的保密使用制度，在保证机密的同时又可以促进其凭证性价值的实现。

（2）以应用为导向，加强数据管理。政府数据的开放主要面向全社会民众和组织，这就决定政府数据的开放必须关注社会民众和组织的需求，关注政府数据平台开放的数据的可用性。然而我国政府的数据开放，其数据是按照不同行业领域制定数据分类指标、数据采集标准和规范的，并由此造成了指标内容不一的问题。虽然一些政府数据平台为用户提供强大的数据管理功能，然而在标准不一的情况下便可能造成数据的错误，影响数据的实际开发利用价值。因而，政府数据平台在形成数据开放制度的基础上首先应当制定统一的规范和标准，实现数据格式标准的统一，为数据的进一步开发利用打好基础。虽然我国关于数据采集的相关标准已经在审批，但在未来具体操作执行过程中仍然需要依据数据应用的实际需要做出改变，或是借鉴已有的数据信息采集和处理制度。其次，信息资源的时效性在一定程度上决定了其应用性价值，以应用为导向的数据开放必须保证数据的及时更新和维护。一方面，政府数据平台需要积极响应平台用户的需求，及时开放相关的政府数据，提供数据服务；另一方面，在数据公开后应积极维护更新，改变静态数据充斥数据平台的现象。此外，以应用为导向，需要明确相关政府数据的应用权限，积极引导鼓励社会对政府数据的再开发和利用。

（3）注重主体协作，内部数据共享。科层制行政体制割裂了政府信息资源，政府机构按照不同职能和制衡原则设立，不同部门、不同级别的政府部门掌握着不同范围、不同功用的信息资源，这就将一个原本完整的信息割裂开来，［17］也就导致了政府信息资源的多头管理。虽然地方政府数据开放平台实现了众多部门数据信息的统一平台开放，但是，在对相关领域数据信息的处理上还不够细致，数据开放过程中部门衔接仍然有待完善。故而，政府数据平台需要进一步加强部门内部的合作，建立有效的横向及纵向协作沟通机制，真正实现政府内部信息资源的共享。此外，我国大多数地方政府数据开放平台的数据多来源于政府部门本身，很少有第三部门参与其中。因此，如何具体改变政府数据信息“一家独大”的情形，增强政府同社会主体间的联动是未来政府数据平台建设开放所需要关注的。

4.2 数据开放+用户

（1）加强网站建设，拓宽互动途径。政府数据平台当前主要通过相关官方微博、微信同开放平台用户进行互动。但同样存在缺乏独立的信息发布、互动窗口的问题，或是网站平台本身没有建设用户参与线上互动的功能。数据开放平台所面向的是广大民众和社会团体组织，缺乏有效的信息互动反馈途径不仅会影响数据开放平台的使用率，难以提升政府数据开放工作效果，最终也不利于政府信息资源的有效利用。因此，相关政府数据开放平台应在现有基础上，加强网站建设，积极探索用户线上线下有效参与功能的开发。如，开辟用户交流社区，提供数据信息的线上评论、线下关注等功能，顺应信息媒体的发展趋势、满足用户的偏好和需求。

（2）用户参与建设，数据开放升级。数据开放的目的不仅是为了保证民众和社会对政府数据的知情权，更重要的是为了实现政府数据的价值。英美等国政府数据开放平台不仅为用户提供参与数据评分和评论的机会，还在网站上建立专门展示用户开发的数据产品的功能区，并提供相应的下载链接。虽然国内政府数据开放平台在数据开放过程中还需要强化基础的数据开放工作，但在当前平台基础上，改变社会民众在数据开放平台建设中被动认知和低效互动的状态，尝试将平台用户纳入政府数据开放平台的建设中，积极发挥民众及其他社会主体在政府数据开发利用过程中的能动性，实现数据开放的升级，同样具有现实的效用和长远的意义。

万维网基金会在2017年新发布的《开放数据晴雨表：全球报告》中对全世界主要国家地区政府信息开放程度做出评估。我国位居当今世界主要大国之列，但政府开放评估结果在115个国家地区中排名第71位，这说明我国政府数据开放工作还有待提高。政府数据开放平台是政府开放的端口，是政府对外展示的重要窗口。政府必须要采取正确的策略方针，如立足于社会公众和数据本身，建立政府数据逐步开放的制度、扩大政府数据开放来源，强化同社会其他部门组织以及民众的互动、以促进政府数据的开发利用，建立统一的数据处理、开放标准和规范等，充分实现政府信息资源的价值。

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