恩施市森林保险的现状及对策浅析

田祚德

(恩施市林业局舞阳坝林业管理站 恩施 445000)

恩施市位于湖北省西南部，地理坐标东经109°4′48″～109°58′42″，北纬29°50′24″～30°40′00″。全市国土面积3 972 km2，辖17个乡镇、办事处，208个村(居)委会，人口80万人，其中农业人口63.35万人，占全市总人口的79.2%。全市林业用地面积26.44万hm2，其中：公益林14.19万hm2、商品林10.02万hm2、经济林及农地造林2.23万hm2。林业用地中有林地20.91万hm2、疏林地0.15万hm2、灌木林地5.07万hm2、未成林地0.22万hm2、苗圃地0.01万hm2、无立木林地0.02万hm2、宜林地0.05万hm2、林业辅助生产用地0.01万hm2。森林覆盖率62.42%。林木绿化率66.11%。活立木蓄积量971.39万m3。是“中国优秀旅游城市”、“湖北省历史文化名城”、“全国林改百强县市”、“湖北省森林城市”、“全国休闲农业与乡村旅游示范县市”。境内山川秀美、资源丰富、生态良好，有“世界硒都”、“华中药库”、“鄂西林海”、“天然植物园”、“天然氧吧”等美誉。

为了切实了解恩施市森林保险的现状，分析森林保险工作中存在的问题，探索更进一步提高森林保险覆盖率，全面促进林业经济建设和社会发展，笔者对恩施市森林保险工作近三年试点开展情况进行了调研。通过对恩施市森林保险经办机构、部分乡镇农户的调查，了解到恩施森林保险经历了从无到有的飞跃，但也存在一些问题，从很大程度上制约了恩施森林保险工作的健康有序发展。

1 森林保险的现状

1.1 国外森林保险现状

森林保险是财产类保险的一种，最早开展森林保险业务的国家主要有瑞典、芬兰、日本和美国等国[1]，最早开展的森林保险业务也主要是森林火灾保险，随后逐步发展至旱情、风暴、病虫害等业务范围。早年开展森林保险的国家均属于经济发达、森林资源丰富的国家，森林保险在一定程度上促进了林业事业的发展。

1.2 国内森林保险现状

我国自1982年开始研究森林保险工作，1984年开始森林保险试点工作。森林保险试点工作由中国人民保险公司在广西桂林首次开展，随后逐渐扩展到吉林、山东、湖北、广东、广西、福建、江西、湖南等林区，2007年有22家分公司开展了森林保险，主要险种是森林火灾保险。2009年，财政部下发了《财政部关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》(财金〔2009〕25号)，根据集体林权制度改革的深化程度、地方政府开展森林保险情况以及不同省份的林地面积，确定江西、福建、湖南作为试点省份，要求省级财政至少补贴25%的保费，中央财政在此基础上再补贴30%的保费。2015年5月，森林保险试点工作扩展到浙江、辽宁、云南三个省，中央财政对公益林保险保费补贴比例由30%提高到50%，并要求地方财政至少补贴40%的保费。

在中央财政补贴政策推动下，全国共有15个省与当地保险部门共同推开了森林保险工作，保险面积1.8×107hm2，保额1 141.7亿元，保费1.8亿元(其中政策性补贴1.2亿元)，全国年平均保额6 315元/hm2，保险费率1.6%[2]。

2012年，中央财政森林保险保费补贴区域新增河北、安徽、河南、湖北、海南、重庆、贵州、陕西8省(市)，加上前期已经纳入试点的福建、江西、湖南、辽宁、浙江、云南、广东、广西、四川9省(区)，共有17省(区、市)纳入中央财政森林保险保费补贴范围。截止2012年底，上述17省(区、市)森林保险投保总面积为0.86亿hm2，比2011年增长了0.35亿hm2，增长率为67.62%，其中：公益林投保面积0.51亿hm2，商品林投保面积0.35亿hm2。平均参保率为57.19%，其中公益林64.09%，商品林49.29%。中央财政共拨付保费补贴资金6.8亿元，约占保费总额的40%，省、市、县财政支付保费补贴7.5亿元，约占保费总额的44%。各级财政保费补贴比例平均达到84%，林业经营单位和林农个人平均承担保费16%。公益林保额平均为7 305元/hm2，商品林保额平均为7 710元/hm2，海南省橡胶林保额为23 550元/hm2。全年共完成理赔案件3 379起，理赔金额共计2.53亿元,占保费总额的14.9%。

1.3 恩施市森林保险现状

恩施市是湖北省确定的首批政策性森林保险试点县市之一，于2013年开始开展森林保险业务。市林业局、市财政局、湖北太平财险恩施中支公司三家联合，先后制定出台了《恩施市中央财政森林保险保费补贴试点实施方案》、《森林保险承保实务》、《森林保险理赔实务》、《森林保险灾害损失现场查勘定损规程(试行)》等4个规范性文件，明确了具体政策：一是统一标的。只要属于恩施市境内(含州直)生长正常，管理有序的公益林、商品林均可参加保险。二是统一险种。实行综合险，规定保险责任以人力无法抗拒的自然灾害为主。鉴于恩施市的气候特点和自然灾害情况，我们把易发的火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰冻、冰雹、霜冻、暴雪、森林病虫害造成林木毁损、掩埋、主干折断、倒伏或死亡等主要风险灾害全部纳入了保险责任范畴。三是统一费率。恩施市把森林保险费率确定为3‰，即每公顷保费22.5元。四是明确保费补贴。按有关政策，公益林财政补贴比例100%，其中：中央财政50%、省财政负担40%，县级财政10%。；商品林财政补贴比例60%，其中：中央财政30%、省财政25%、县财政5%，其余由投保人负担。五是设定保险起赔点。为了便于操作，统一报损起赔点，恩施市设定因灾损失面积达到承保面积的10%起开始赔付。六是建立巨灾风险基金。保险公司参照财政部关于种植业保险巨灾风险准备金的要求，计提巨灾风险准备金，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。

经过三年的试点，恩施市进行政策性森林保险三年总投保35.43万hm2，其中公益林31.57万hm2，商品林3.87万hm2，投保金额265 769.64万元，保费769.2万元。

表1 恩施市森林保险试点情况统计表

2 森林保险存在的问题及原因

恩施市虽然在政策性森林保险工作方面取得了一些成绩，但在具体实践中也遇到了一些问题和困难。

2.1 林农参加保险意识不强

由于宣传力度十分薄弱，不少林农虽然了解林业生产有风险，但对保险的作用没有认识到位。林业生产经营者特别是农户对保险的认识不足。有的林农存有侥幸性心理觉得不出险保费就白交了，有的林农甚至担心保险公司在办理投保时态度积极，等到理赔时可能就不予理睬了。这样表现出的种种疑虑，不同程度上直接影响了森林保险的发展速度。

同时，恩施市户平林地面积只有0.33 hm2左右，且林户居住分散，入户收取保费或者林户自行前往交纳保费都不现实。最后，林农本身就没有指望山林有多大的收入，又还要缴保费，涉及理赔的申报、查勘定损、赔付等程序又较多，农民对复杂的事情不太感兴趣，因此，商品林保险对林农吸引力不强。

2.2 保险工作成本较高

森林保险不仅涉及到许多林业技术上的问题，而且要经常跋山涉水，是一项复杂且艰苦的工作，直接关系和影响林业部门和承保公司的保险工作成本。如：需要到千家万户收缴保险费用，更需要到偏远山区查勘定损和理赔等。这对于目前参保公司来说，是一件很困难的事，基层没有代理员，这项工作难开展。从恩施市的实际情况来看，没有林业部门、乡(镇、办)干部以及村(居)委会的参与，森林保险工作几乎难以展开。

2.3 基层保险角色倒置

林业部门是林业生产的组织者和管理者，按照政策规定只能协助配合保险部门做相关工作，不是森林保险的经营主体，但在实际保险过程中，林业部门却充当着主要角色。在林农参加森林保险的意愿不是很强，保险公司开展森林保险也有一定的畏难情绪的情况下，森林保险工作完全是在林业部门的推动下被动实施。为此，恩施市一直在思考，林业部门是政府职能部门，不是市场经营主体，直接参与保险，对于保险行为而言可能是不规范的，但林业部门不参与又不利于工作的开展，林业部门和乡(镇、办)以及村(居)委会直接从事保险业务是否合适进行思考。

2.4 森林保险补贴政策不平衡

恩施市目前执行的森林保险费率为3‰，即每亩收取保费1.5元。按省级有关政策，公益林财政补贴比例100%，其中：中央财政50%、省财政负担40%，县级财政10%；商品林财政补贴比例60%，其中：中央财政30%、省财政25%、县财政5%，其余由投保人负担。

根据《全国生态功能区划》，恩施市处于生态调节功能区及天保工程区，公益林和商品林都承担着生态建设的重要任务和功能，受森林采伐限额的控制，商品林不能自主采伐。对于林农来说，同一座山，区划为公益林的部分国家全额负担保费，但区划为商品林的部分需要林农承担40%的保费，同时由于商品林经营者自己不能自主采伐，导致商品林保险与公益林保险发展极不平衡，具体情况见表2。

表2 恩施市森林保险按森林类别投保情况统计 单位：hm2

3 恩施市发展森林保险的对策

3.1 强化宣传机制，提高林农参保意识

搞高宣传力度，做到家喻户晓，通过召开屋场会，印发森林保险宣传单、宣传画册、宣传围裙等方式开展森林保险的宣传工作。同时将森林保险作为精准扶贫惠农政策列入目标考核内容。林业部门、保险公司、各乡镇人民政府等相关单位要通力合作，共同搭建森林保险信息平台。

3.2 优化森林保险操作办法和程序

森林保险工作涉及到恩施市14万左右的农户，按照目前操作的办法和程序，必须落实到千家万户，在具体的操作过程中，需要大量的人力、财力，还需动员乡(镇、办)、村组干部和林业系统的广大干部职工才能完成，如果仅仅依靠保险部门的力量很难完成这项工作。因此，建议以县级或者乡、村级为单位进行全范围投保。大力推广县、乡镇或者村统一投保、统一缴纳保费的模式,按照“谁交钱,谁受益”的原则,认定保费缴纳者和保险标的物所有人同为保险受益人,理赔时按比例分享[3]。同时，附到户的花名册和被保险的面积。理赔时由保险部门委托林业部门进行勘察设计、对其受损面积、受损程度、植被恢复进行勘验、设计和组织实施，以确保受损森林面积的及时恢复，确保生态安全。

3.3 完善森林保险补贴机制

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把生态文明建设摆上更加重要的战略位置。党的十九大更是提出要加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。建立市场化、多元化生态补偿机制。

恩施市处于生态调节功能区及天保工程区，公益林和商品林都承担着生态建设的重要任务和功能，加之受森林采伐限额的控制，商品林不能自主采伐，林农及各国有林场没有经济收入，因此，建议由各级财政全额负担商品林的保费，减轻林农负担，保障森林资源安全，发挥恩施林业更大的生态效益。

3.4 完善制度建设，构建森林保险的保障体系

建议针对林业生产和管理固有的特性，在不断深化林权制度改革的基础上，加大森林保险制度建设力度，不断完善森林保险法律条款，明确森林保险中各参与主体的责任和义务，将森林保险制度通过立法加以确认。同时，各级政府要制定具备操作性的实施方案，规范森林保险的经营主体，参与主体，受益主体的权利和义务关系，全面指导和推进森林保险健康发展[4]。

综上所述，要充分认识森林保险在推进生态建设、建设美丽中国中的巨大作用，通过全面实施森林保险，增强林农抗灾能力，降低林业经营者风险，构建林业风险保障长效机制，为社会主义生态文明建设作出更大的贡献。

参 考 文 献

[1]李丹,曹玉昆.国外森林保险发展现状及启示[J].世界林业研究,2008,21(2):6-10.

[2]马晨明.政策性森林保险试点支持力度有待加强[N].金融时报,2010-06-25.

[3]杜元明.古丈县森林保险现状、问题与对策浅析[J].湖南林业科技,2011,38(2):89-92.

[4]张声平,廖永华,李桃生.遂川县森林保险的现状以及对策[J].江西林业科技,2011,5:45-46.