“开放发展”中的粮食权：中国非法转基因粮食进口的法律规制

曾晓昀

引 言

民以食为天，食以粮为本。“天行有常”，粮食是大自然的馈赠。杂交水稻通过长期改良，还是影响了水稻的某些天然属性。转基因粮食则是在短期内改变天然基因使其具有原本不具有的特性，不当使用将是全人类共同的灾难。目前，关于转基因的整体性研究已经比较深化，但具体到转基因粮食领域，存在两大研究不足：一是研究领域狭隘。现有研究大多是科技类、管理类的论证，法学层面的研究比较欠缺，涉及转基因粮食进口的法学研究几乎是空白，更难以从开放发展和粮食权保障的辩证关系中提炼理论观点。二是研究对象混乱。现有研究未能有效区分合法转基因粮食与非法转基因粮食，将两者混为一谈，未能明晰研究对象，有全面否定的趋势。我国现有关于粮食安全的基本法律有《农业法》《农产品质量安全法》等，关于粮食安全的行政法规有《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等。令人遗憾的是，当前缺乏粮食安全基本法，难以从基本法律层面对转基因粮食进口问题加以规制。“十三五”期间，我国提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略口号。必须拓展转基因粮食的研究领域，从法学角度进行考察，对非法转基因粮食采取有针对性的制度规制探究。

一、 “非法转基因粮食”之界定

(一)判断标准

一方面，关于转基因粮食与非转基因粮食的区分。1993年，经济合作与发展组织(OECD)提出“实质等同性”(Substantial Equivalence)原则，对转基因问题有深远影响，世界各国都参照、引入该原则。目前对该原则的实施，有正面规定与反面列举的立法模式之分，我国应当采取综合模式(即正面规定与反面列举相结合)。其一，正面规定。正面规定是直接概括“实质等同”的含义，是抽象式的概念表达。我国国家卫生和计划生育委员会《新食品原料安全性审查管理办法》(2013)界定了“实质等同”的含义。目前采取的判断方法是：以传统方法生产出来的粮食被认为是安全的，杂交水稻目前也被认为是安全的；非传统方法生产的粮食则须与传统成分“实质等同”，方视为传统意义的安全。总体而言，我国立法必须从正面规定“实质等同”的具体内涵，重点是界定“传统”的科学含义，使之与“非传统”区别。其二，反面列举。反面列举是具体罗列“显著区别”情形，方便一一对照。我国香港地区食物环境卫生署食物安全中心《基因改造食物自愿标签指引》(2006)从反面列举了转基因食物与原来品种的“显著分别”标准，涉及成分组合或营养价值、妨碍人体吸收营养的因子或毒性物质的含量、致敏原、食物的拟定用途、在源自植物的食物内加入动物基因等方面的显著差别。目前确实有必要从反面列举“显著区别”的具体情形，可以通过行业标准来设定，实现硬法与“软法”的对接。与此同时，基于转基因科技的迅速发展，必须设定兜底条款，应对难以预测的转基因类型。

另一方面，关于合法转基因粮食与非法转基因粮食的区分。在农业部《农业转基因生物进口安全管理办法》(2002)中，“用于生产的”和“用作加工原料的”用途目前应不适用于转基因粮食进口，而“用于研究和试验”的用途则属于转基因粮食进口的特殊情形。根据我国有关法律规定，合法转基因粮食必须符合以下标准：其一，保障国家安全。基于粮食产业的基础性地位，转基因粮食进口如果冲击现有粮食市场，会影响整个粮食产业，进而波及整个国民经济，将对国家经济安全乃至整个国家安全战略造成负面影响。其二，维护人体健康。转基因粮食是新生事物，存在不可预测的风险，可能对人体造成损害，影响子孙后代。其三，维护生物安全。尊重每一生命个体。转基因粮食进口要保护国内现有动植物的生命健康，维护生物多样性，维护生物安全。其四，保护环境。转基因粮食不能随意与非转基因粮食混装，合法转基因粮食也不能随意与非法转基因粮食混装。合法转基因粮食进口之后，在流通过程中不能因为扩散、遗失而造成环境破坏、生态失衡。总而言之，目前合法转基因粮食进口是“用于研究和试验”，不能商业化推广。

(二) 中国《粮食法》的立法担当

近年来，我国内地多次退运美国输华的转基因玉米，就是因为转基因玉米没有获得相关的安全证书或批准文件，而且缺乏相应的信息公开，从而也再次引起国内公众普遍关注。“仅靠市场力量的操作，无论是在一个国家内，还是在全球范围内，都无法建立粮食安全。”*戈登·康韦，凯蒂·威尔逊．粮食战争：我们拿什么来养活世界[M]．胡新萍,等,译．北京：电子工业出版社，2014:91．既然单靠市场无法解决粮食安全这一公共利益问题，自然需要国家层面加以密切关注并采取严格规制措施。从《粮食法(征求意见稿)》《粮食法(送审稿)》来看，有意回避转基因问题，留待其他立法(如《转基因生物安全法》)加以系统解决。“国家有关规定”是中国立法常用的表达，往往是一种无奈之举。立法的灵活性带来极大的模糊性、不确定性，缺乏一种立法担当。事实上，关于转基因问题的争议，涉及各行各业、不同部门的复杂利益纠葛，是导致《粮食法》迟迟未能出台的重要原因。我们相信，未来《粮食法》会直面这一问题，并加以妥善解决。

为什么在《粮食法》中应当详细规定非法转基因粮食问题？关键有四点:其一，转基因粮食的认定标准。目前对转基因粮食的认定标准有疑义，难以区分转基因粮食与非转基因粮食，这点其实可以通过“实质等同”原则来解决。其二，非法转基因粮食的认定标准。目前对非法转基因粮食的认定标准有疑义，难以区分合法转基因粮食与非法转基因粮食。并非所有转基因粮食均不得进口，不应对转基因粮食采取一刀切态度，而要区分合法转基因粮食与非法转基因粮食。其三，通过法律方式解决转基因问题的意义。一定要改变转基因问题只是技术问题、政策问题的观念。转基因粮食问题的解决不能仅靠技术、管理、政策，更需要法律方式加以规制。其四，《粮食法》与《转基因生物安全法》在规定转基因粮食问题上的分工。《粮食法》的制定，是中国粮食立法史上的璀璨一笔。《转基因生物安全法》是转基因基本法，而《粮食法》是粮食安全基本法、转基因特别规制法。

二、 粮食权的提出：应对“开放发展”中的转基因粮食风险

(一) 何为“粮食权”(The Right to Grain)

2007年世界粮食日主题即为“食物权”(The Right to Food)。“食物权”概念在国际社会有着长期的制度演进历程，渐趋成熟(见表1)。与此同时，国外学界对食物权的认识也在逐步深化。一是整体思考。例如，探讨食物选择体现了健康保障、宗教信仰、文化特性、自我认同、政治权利等*Kammi L R. Food choice and fundamental rights: A piece of cake or pie in the sky?[J]. Nev. L.J.，2012(1)：418-442.；归纳食物权多元政策实现的进展、限制、教训*Nadia L，Priscilla C．Institutionalizing a fully realized right to food: Progress, limitations, and lessons learned from emerging alternative policy models[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：743-789．；从食物系统改革中反映对食物权实现之忧思*Samuel R. Wiseman．The Dangerous right to food choice[J]．Seattle U. L. Rev.，2015(2):1299-1315．；提出积极关注“食物主权”的进路*Nathaniel V G．International agricultural pragmatics: An inquiry of the orthodox economic breakdowns and an evaluation of solutions with the food sovereignty movement[J]．Drake J. Agric. L.，2011(3)：429-461.等。二是将食物权与抗击饥饿联系起来。例如，认为生命权蕴含着食物权和基本营养摄入的应有权利，食物权是抗击灾荒饥饿的重要工具*Lauren B，Jessica C．Between starvation and globalization: Realizing the right to food in India[J]．Mich. J. Int'l L.，2010(2)：691-764.，并以佛蒙特州为例加以诠释等*Devine K．Vermont food access and the "right to food": Using the human right to food to address hunger in vermont[J]．Vt. L. Rev.，2016(3)：177-207．。三是将食物权与气候变化联系起来。例如，认为限制、阻止气候变化的失败等于食物权保护的失败*Graham F D．A greener revolution: Using the right to food as a political weapon against climate change[J]．N.Y.U. J. Int'l L. & Pol.，2010(3)：107-158.；将食物权与健康环境权相联系以促进农业生态化等*Anastasia T．Fulfilling the human right to food and a healthy environment: Is it time for an agroecological and aquaecological revolution?[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：791-812．。我国《宪法》明文规定：“国家尊重和保障人权。”生存权是最基本的人权，食物权是生存权的基本要求和实现路径。关于食物权的立法规定，各国大致有三种模式，即明文规定、隐含在人权等权利保护中、潜在的目标指引。从发展趋势看，很多国家将采取明文规定的方式，甚至直接在国家宪法中规定，而不是隐含式或潜在指引。

表1 国际社会关于食物权的制度规定列表

表1(续)

在探讨“食物权”的同时，我们也发现“粮食权”的制度轨迹。值得关注的是，联合国粮农组织《国家粮食安全范围内土地、渔业和森林权属负责任治理自愿准则》(2012)承认和保护合法权属权利，即使是非正式权属体系，也会大大推进粮食安全的权利化趋势。事实上，国际社会早就有关于粮食权的直接表述(尤其是官方中译版)。例如，联合国粮农组织《世界粮食首脑会议行动计划》(1996)规定“人人享有足够粮食的权利”(承诺一)、“获得足够粮食的权利”(承诺七)；《经济、社会、文化权利委员会第二十届会议(1999)第12号一般性意见：取得足够食物的权利》规定“粮食权利”“取得足够粮食的权利”“取得粮食的权利”“取得足够的粮食的权利”；联合国粮农组织《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(2001)提出“粮食和农业植物遗传资源的主权”；世界粮食安全委员会《农业和粮食系统负责任投资原则》(2014)提出，“在确保国家粮食安全的前提下支持逐步实现充足粮食权”，等等。与此同时，国际社会也间接采取与粮食权相关的概念表达。例如，联合国粮农组织《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(2001)规定“保存、利用、交换及出售农场保存的种子和其他繁殖材料的权利”“公平参与分享因利用粮食和农业植物遗传资源而产生的利益的权利”；世界粮食安全委员会《农业和粮食系统负责任投资原则》(2014)原则7提出“尊重小农户节约、使用、交流和出售这些资源的权利”，等等。可见，“粮食权”并非我国独创，也不是学界一厢情愿“创设”出来。“粮食权”入法是国际组织和世界各国的发展趋势。

既然国际社会已经有“食物权”的概念，我国为什么还要提出“粮食权”？这涉及“食物权”与“粮食权”的关系。目前学界有两种基本观点。其一，强调粮食权与食物权之区别。例如，认为粮食权为“每个男人、女人及儿童，个人本身或整体在任何时间，具有实质且经济之管道，获得适当之粮食或为购买此之方式”*徐挥彦．世界贸易组织农业协定中粮食安全与粮食权之互动关系[J]．东吴法律学报，2005(1)：161-162．。其二，强调粮食权与食物权之同一。例如，认为“粮食权”是“每个人与生俱来享有获得充分的粮食的权利，同时在粮食的质量、数量及品质方面满足人的需要”*吴昊，刘超．气候变化与粮食权保障[J]．湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2013(11)：31．。本文认为，粮食权与食物权有本质区别，不能简单理解为食物权在粮食领域的具体体现或深化适用。与“食物权”的提法相比，“粮食权”更为基本、首要，是崭新的权利范畴，未来将在《宪法》《粮食法》中加以明文规定。具体而言，粮食权是指从国家到个人对粮食所享有的供给充足、质量安全、价格合理的权利范畴。以下试具体探析“粮食权”的组成要素：

首先，粮食权的权利主体。粮食权的权利主体包括宏观层面、中观层面、微观层面。其一，宏观层面。国家拥有整体的粮食安全保障权力，通过制定《粮食法》等粮食法律、法规并有效实施加以有效保障。其二，中观层面。国家对粮食行业要倾斜性支持，不断推进粮食流通全面市场化改革，提升行业整体竞争力。粮食主产区、产销平衡区、粮食主销区要针对自身特色采取相应的粮食安全应对措施。其三，微观层面。粮食生产经营企业拥有获得国家支持、公平竞争、应对非法垄断、可持续发展的权利。每一个体都拥有获得供给充足、质量安全、价格合理的粮食的权利，重点照顾特殊个体(如某些特别困难的老人、残疾人、妇女、儿童等)，考虑老少边穷地区个别居民的粮食供给问题。

其次，粮食权的权利内容。其一，粮食供给充足。粮食供给充足是指粮食数量供应满足现实需求，是一种动态平衡。树立正确的粮食权利观，改变过去片面强调粮食数量导致陈化粮囤积、粮食市场运行低下的弊端。其二，粮食质量安全。粮食质量安全是指粮食满足卫生标准、品种标准、营养标准等多层次的要求。我国《国家安全法》明确规定“保障粮食供给和质量安全”，将之提升到“国家安全”的高度来认识。其三，粮食价格合理。粮食价格合理是指粮食价格符合老百姓购买力，普通老百姓消费得起。否则，粮食数量再多、营养再丰富也难以实际获得。因此，《粮食法》有必要明文规定“粮食权”，对上述三个方面制定具体的制度保障措施。

再次，粮食权指向的客体。“食物权”的“食物”外延很广，强调的是“吃穿住行”中“吃”的整个食物体系，并非仅仅指粮食品种。“粮食权”的“粮食”则针对主粮、谷物类杂粮、薯类、豆类等。大米、小麦、玉米是三大主粮，而基于中华饮食文化，大米在三大主粮中又处于优势地位。我国相关制度文件有意识地开拓青稞、马铃薯等新兴主粮品种，但不能替代传统的三大主粮。“粮食权”强调了“粮食”在国计民生中的特殊战略地位，以此区别于普通食物。

(二) 在“合法”开放中实现“安全发展”：粮食权的对外维度

开放发展的基础是“合法”开放。开放发展是五大新发展理念之一，发展才是硬道理，开放是国家繁荣发展的必由之路，开放发展是顺应经济全球化的发展趋势。粮食安全首先应当基本依靠国内解决，不能将命运寄托于他国身上。但是，“端牢饭碗”并非闭关锁国、完全依靠国内自给，在符合宪法、法律的条件下是可以适度进行粮食进出口贸易，充分利用国际粮食市场、国际粮食资源推动开放发展。现代经济是开放型经济，关键是如何通过法律手段来保障“开放”，构建法治型开放经济。未来《粮食法》在相关章节应鼓励积极参与全球粮食产品供给，提高我国粮食生产经营者在全球粮食经济治理中的制度性话语权，从而奠定“开放发展”的合法基础。

从另一个角度考虑，开放发展应当是“安全发展”。党的十九大强调，“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想”。这里的“安全”应当是宏观(国家安全)、中观(地区安全、行业安全)、微观(生产经营者安全、消费者安全)的有机统一。开放发展是在确保国家经济安全的基础上有原则地、逐步地开放，不能为了发展而无底线地随意开放，否则将最终损害国家根本经济利益,无益于国家经济的长远发展，从而也就无益于中观安全、微观安全。在粮食领域，我国长期坚持“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略方针。基于中国地少人多的现实国情，“基本自给”的“基本”并不排斥粮食进口，但这只是辅助渠道，不能成为主要的供给渠道。“美国要将粮食援助作为‘国家权力的工具’，对那些接受援助的国家来说，要不绝育要不挨饿。”*威廉·恩道尔．粮食危机：利用转基因粮食谋取世界霸权[M]．赵刚,等,译．北京：中国民主法制出版社，2016:51．口粮是粮食中用于人类食用的部分，重要性不言而喻。“绝对安全”凸显口粮在粮食中根本的意义，“绝对”不能为他国所把持，“绝对”需要“安全发展”。

粮食权是粮食安全领域开放发展中的应有权利，具有对内、对外两个维度的权利需求，实现国内粮食市场与国际粮食市场的对接统一。对内维度，粮食权需求依赖《粮食法》的明文规定和地方粮食立法的特色化(如《广东省粮食安全保障条例》的南粤特色)，不断推进粮食流通全面市场化改革，健全粮食“全过程”产业链，建设粮食产业强国。对外维度，粮食权需求则需要《粮食法》、国际公约(条约)等的合作实现，形成对非法转基因粮食进口的制度规制合力。我国《粮食法》可以为制定粮食权保障的国际公约(如《粮食安全保障国际公约》)提供粮食供给保障、粮食质量安全、粮食价格合理的制度借鉴，使粮食权成为世界范围内的普遍权利范畴，并在世界各国得到普遍法定化。目前国家粮食产业的发展口号是“深化改革、转型发展”，其中的“发展”应当包括“开放发展”，而不仅仅是国内发展。因此，粮食权的对外维度因应开放发展理念，高度体现在合法“开放”基础上的“安全发展”。

(三) 非法转基因粮食之忧思

“民以食为天，食以粮为本”，粮食是国计民生的日常必需品，与其他食物不可同日而语。与其他转基因生物、转基因食品相比，非法转基因粮食对经济社会的影响最大，完全违背了“开放发展”的初衷。国外学者基于拉美国家的教训，深入探讨与贸易相关的转基因政策*Smith P J，Katovich E S．Are GMO policies "Trade Related"? Empirical analysis of Latin America[J]．Appl.Econ.Perspect & P，2017(2)：286-312．。亦即，非法转基因粮食进口不仅不是“开放发展”的宗旨要求，而且对粮食权的侵犯最为明显，体现为非法转基因粮食(可理解为转基因粮食的商业化推广)违背了粮食权的三大基本内容，具体如下：

其一，影响粮食供给。非法转基因粮食利用转基因技术很容易种植、收获，一开始容易被误认为是农业“福音”。如果一味地强调“开放发展”，不加以法律约束，则发达国家凭借强大的政治经济影响力得以在全球尤其是发展中国家迅速推广转基因粮食。转基因粮食抢占传统粮食的耕地，使得粮农不愿意种植传统粮食而改种转基因粮食，严重冲击传统粮食生产，甚至导致传统粮食生产消亡。转基因粮食抢占粮食流通市场，老百姓在不知情之下购买转基因粮食，严重破坏传统的粮食产业结构，影响具体国家的粮食供给结构，进而影响整个国际粮食供给局势。

其二，影响粮食质量。转基因粮食存在不可预测的粮食质量风险，严重影响人类的身体健康。例如，转基因粮食留种可能不会再发芽，类推之，意味着人类食用后会难以繁衍后代或降低后代质量，对当代人也可能有不可预测的健康风险；转基因粮食需要特有的种子、化肥、农药、除草剂等，会严重降低土壤质量，导致耕地贫瘠退化，而且必须依赖特有的种子、化肥、农药、除草剂供应商，最终影响人类自身；转基因粮食还可能在各个环节造成转基因污染，从而把正常的粮食也破坏了，等等。当然，这种风险是“不可预测”，目前的科学水平也不足以定断。正因为如此，所以不能因为“开放发展”而肆意妄为，让这种风险变成事实灾难。

其三，影响粮食价格。跨国利益集团通过推广转基因粮食可以在短期人为降低粮食价格，大肆进入发展中国家粮食市场，导致发展中国家自身生产的粮食难以出卖，严重打击粮农种粮积极性，最终整垮该国的粮食生产。在此之后，跨国利益集团可以控制该国粮食市场，不断推动粮价飙升，进而造成经济波动、通货膨胀。必须警惕发达国家借发展中国家“开放发展”之机操纵广大发展中国家的粮价，并在国际社会形成对粮食期货市场的垄断，从现货与期货两个层面把控国际粮食定价权，形成双层价格“夹击”。因此，应对转基因粮食风险不仅仅是技术问题，更要以粮食权为核心提升到基本法律规制的层面来认识。人们往往只看到眼前的某些利益(如转基因粮食生长迅速、价格低廉)，忽视了长远的粮食权保护，这是很可悲的。

三、 进口准入前：转基因粮食的全面风险评估

在“开放发展”中实现粮食权，要有“全过程”规制理念，从源头风险防控开始，引入全面风险评估。目前，我国建立全国农业转基因生物安全管理标准化技术委员会，加强转基因风险预防的标准管理。很多外国粮商尝试向中国提出转基因粮食进口申请，应当要求其提供转基因粮食风险试验的情况，以便进行科学判断和依法驳回申请。转基因粮食试验比其他转基因生物、转基因食品的要求更严格，经过实验室、中间试验、环境释放、生产性试验等阶段，越往后面，可能出现的风险越多，相关规定要越严格，信息公开的要求也越高。每一试验阶段，外国粮商都要经过该输出国转基因生物安全监测机构和粮食安全监测机构的双重评估，进口申报时要提供最终的试验结果(如试验产品、转基因成分、试验数据、试验效果、存在的危害性和影响等)。我国要与粮食输出国建立转基因粮食评估安全信息共享制度，构建粮食、农业、科技、环境、卫生、商务、出入境检验检疫等的联席会议机制，不断完善转基因风险评估标准体系、参考指南。

值得注意的是，转基因粮食风险评估往往会涉及人体实验。前些年的湖南黄金大米事件闹得沸沸扬扬，不仅违反科研诚信、医学伦理，更违反我国法律规定。目前，我国禁止转基因粮食的非法人体实验。国际组织先后制定了《纽伦堡法典》《赫尔辛基宣言》《涉及人类受试者的生物医学研究的国际伦理规则》等对人体实验加以规范。申报进口的转基因粮食如果在国外接受过人体实验，应当提供实验人群特征、实验前的信息告知情况、实验数据、实验显示的危害性等。事实上，转基因粮食的人体试验不仅仅是当事人同意，还必须是当事人充分知情，而且应当以保障该国整体粮食安全为底线，这需要该国严格的制度规定。基于转基因风险潜伏的长期性，未必能够在短期内得到正确、全面的实验数据，所以对申报进口的转基因粮食必须有一个跟踪、反馈、应对的系统化机制体系，将必要的实验数据进行持续信息公开。

四、 进口当期：以强制标识推动严格检测

市场准入模式是转基因粮食进口当期的监管起点。目前的市场准入模式，从宽松到严格依次为备案制、登记制、审批制等。其中，备案制过于宽松，审批制有过多制约，所以很多情况下是采取登记制。外国粮商要经输出国主管部门审查合格后向我国质监主管部门推荐，由我国质监主管部门审查确认后予以注册登记。从转基因监管的角度考虑，外国粮商的注册登记还需要由粮食行业主管部门审查核定才能获得粮食进口权。要求外国粮商自行制定转基因风险应急预案，包括应急组织机构、应急职责、应急响应、应急保障等，并根据国际社会转基因粮食发展状况不断修订更新。健全外国粮商注册登记有效期制度(一般为四年)，关键是对延期申请要严格审查，必要时要派专家到输出国进行全面审查。完善粮食进口、接卸、运输、存放等档案，健全质量追溯记录和风险防控制度。

强制标识是转基因粮食进口当期的监管核心。目前，关于转基因标识有两种截然不同的立法观点，即自愿标识与强制标识，体现了立法上的两种趋势。一者，自愿标识。美国学界一直批评美国当局监管转基因粮食的措施不利导致严重后果*Christopher H．Tying its own hands: APHIS's inability to regulate genetically modified crops[J]．Ecology L.Q.，2014(1)：325-347．,重点之一就是未能建立统一的、完善的强制标识制度，尚未把转基因问题提升到“为食物而斗争”的高度来认识*Gray C．A natural food fight: The battle between the "natural" label and GMOs[J]．Wash. U. J.L. & Pol'y，2016(1)：123-145．。我国香港地区食物环境卫生署、食物安全中心《基因改造食物自愿标签指引》(2006)把标签分为“正面标签”(即表明含有转基因成分的标签)和“反面标签”(即表明食物或配料来自非转基因来源的标签)。根据该指引的规定，为免误导消费者，若粮食产品没有对应的转基因品种存在，则不建议使用“反面标签”。二者，强制标识。国外学者其实意识到强制性标识应当作为转基因的特定引照*Sunstein C R．On mandatory labeling, with special reference to genetically modified foods[J]．U.Penn.Law.Rev.，2017(5)：1043-1095．,发达国家(包括美国)的立法实践、司法实践也在不懈努力，甚至“可能会促使国际上形成统一的转基因食品强制标识制度”*胡加祥．美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示[J]．比较法研究，2017(5)：169．。我国诸多转基因立法均倾向于采用强制标识做法。现行的《农产品质量安全法》《种子法》《食品安全法》都规定了转基因标识问题，这是一个重大的进步。

严格检测是转基因粮食进口当期的监管落脚点。联合国《生物多样性公约》第22条授权缔约方为保护生物多样性的需要,可以限制乃至禁止转基因粮食的市场准入。我国农业部《禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品和其他检疫物名录》(2012)将转基因生物材料纳入其中。根据我国目前规定，进口农业转基因生物必须取得农业转基因生物安全证书和相关批准文件，否则作退货或销毁处理。本文对非法转基因粮食的商业化进口持禁止态度，但对合法转基因粮食进口尤其是科研需要是持认可态度，应当将国家粮食质量安全要求、转基因风险提示等列入粮食进口合同中。基于转基因技术检测的复杂性，现场查验是难以实现的，可以依法抽取样品送实验室检测，做好样品保存工作，并出具检测结果报告。根据国际社会转基因粮食发展动态，要完善持续性风险分析、回顾性审查、实地考察、对外协商、粮食来源地目录等制度。

五、 后续处理：责任追究与诉讼救济

权利的实现需要责任履行，在当期应对非法转基因粮食之后，完善的责任追究制度是必不可少的。其一，民事责任。转基因作物基因污染受害者的请求权包括“妨害防止请求权”“损害赔偿请求权”“补偿请求权”*阙占文．转基因作物基因污染受害者的请求权[J]．法学研究，2015(6)：78．。非法转基因粮食在我国国内导致的实际受害者可以依法向国内粮食加工者、国内粮食销售者、国内转基因粮食研发者、粮食进口收货商或外国粮商要求赔偿，承担民事连带责任。对实际受害者进行赔偿之后，根据转基因问题的发生阶段，国内粮食加工者、国内粮食销售者、国内转基因粮食研发者、粮食进口收货商、外国粮商之间再内部互相追责索赔。其二，行政责任。责令改正，如粮食进口收货商未依法建立粮食进口档案、记录；罚款，如粮食未报检或与实际不符的；吊销检疫单证，如进口粮食报检与实际不符的；没收非法所得，如擅自进口并在国内销售非法转基因粮食；退货或销毁处理，如进口当期发现粮食存在非法转基因问题；撤销注册登记，如进口粮食经检测存在严重的非法转基因问题；行政处分，如政府有关部门工作人员在粮食进口检测过程中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等。其三，刑事责任。目前进口非法转基因粮食可以被追究刑事责任的情形很多，如：违法核发转基因粮食许可证、安全证书以及其他批准文件，走私非法转基因粮食，逃避转基因粮食进口检测，在我国造成转基因生态污染等。其四，社会责任。例如，提供年度社会责任报告，保障消费者知情权，防止转基因污染造成环境破坏等。

对进入中国市场的非法转基因粮食，可以通过粮食公益诉讼追究相应的法律责任。其一，原告资格。进口非法转基因粮食的受害人是广大老百姓，需要有适宜的机构代表老百姓提起粮食公益诉讼。我国目前倾向于支持检察机关提起公益诉讼，需要进一步鼓励国内粮食行业协会对进口非法转基因粮食行为提起粮食公益诉讼。目前，我国有全国性和地方性的粮食行业协会，这些协会组织对粮食问题非常熟悉，但对转基因问题则需要进一步加强认识、统一思想。其二，被告认定。有学者提出以本身疏忽责任作为解决基因污染的办法*Cannon J B. Statutory stones and regulatory mortar: Using negligence per se to mend the wall between farmers growing genetically engineered crops and their neighbors[J]. Washington & Lee Law Review, 2010, 67(2):653-691.。事实上，粮食公益诉讼的被告不局限于外国粮商，也包括非法转基因粮食进口后的国内销售商等，均应承担连带责任。转基因污染危害巨大又难以预测、难以预防，被告的责任应该是无过错责任。其三，诉由。对进口转基因粮食的公益诉讼，诉由是违反粮食公共利益、侵犯粮食权。具体而言，即为恶意冲击我国粮食供给链、严重危害我国民众身体健康、恶意打击我国粮食价格等。其四，举证机制。非法转基因粮食进口造成的危害影响面广、持久，需要的调查数据、技术性证明是原告难以企及的。相反地，被告方往往是外国粮商这种大企业集团，拥有先进技术和法律诉讼团队。因此，原告只需证明非法进口行为即可，后续证明责任应该归于被告方。

六、 结 语

粮食权指向我国国民的粮食公共利益，不仅要“吃得起”“吃得饱”，更要“吃得好”“吃得健康”。粮食权的保障需要粮食供给充足、质量安全、价格合理的共同实现。进口非法转基因粮食不仅会冲击我国粮食供给市场、极大打击粮食供给价格，而且严重威胁我国公众身体健康，对后代有着深远的影响。我国《粮食法》一直没有出台，对转基因粮食的疑虑是主因之一。某种意义上讲，法制滞后会纵容转基因粮食的非法进口，后果不堪设想。如何减少、消除上述疑虑，是立法者的一大难题。未来《粮食法》应当秉承安全为先、公益为本的立法原则，详细规定转基因粮食的认定，充分保障国民粮食权。这不仅仅是民生问题，更是政治经济战略问题，是关乎中华民族长远发展的大事。《粮食法》明确规定转基因问题，并非争夺未来《转基因生物安全法》的立法资源，而是体现“粮安天下定”的立法担当。《粮食法》与《转基因生物安全法》有必要同时制定，共同应对非法转基因粮食的进口问题，有效保障粮食权。正确对待“开放发展”，在合法“开放”的基础上实现“安全发展”。