异地中、高考政策的区域对比分析

张银锋

一、 研究背景

国家统计局的数据表明，2016年末全国流动人口已达2.45亿人*中华人民共和国国家统计局.2016年国民经济实现“十三五”良好开局[EB/OL].(2017-01-20).http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201701/t20170120_1455942.html.。流动人口子女的义务教育问题一直以来受到社会各界的广泛关注，中央政府于2003年实施了以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”政策，较好地解决了进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育的问题。近十余年，随着流动人口规模日益扩大，流动人口随迁子女规模也随之日渐扩大，而且他们也在不断地成长，完成义务教育的人数在不断增加，义务教育后的升学考试问题越来越凸显出来。

鉴于社会发展的迫切需要，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》(国办发〔2012〕46号)(下文简称《意见》)，此《意见》明确规定“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台”。在《意见》精神的指导下，各地区陆续出台了解决随迁子女升学考试的方案。目前，除西藏以外，北京、上海、广东等30个省市自治区均已出台进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的政策或方案。

妥善解决流动人口随迁子女初中后的升学考试问题，是保障他们受教育权利和升学机会、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、引导人口合理有序流动和稳定就业、加强和创新社会管理、维护社会和谐，具有十分重要的意义。做好流动人口随迁子女在当地参加升学考试的工作，不仅是一项教育制度改革，也是一项涉及就业、住房、社保、公共服务、人口管理等诸多方面的综合性改革，更是一项复杂的社会系统工程。各地区在统筹考虑流动人口随迁子女升学考试需求和当地教育资源承载能力等现实可能后，积极稳妥、因地制宜、有序推进随迁子女义务教育后升学工作。在此，本研究将通过对除西藏以外的30个省市自治区政策文本的比较分析，试图对这一政策的推进与改革进行初步的实证性探讨。

二、 资料来源

本课题组首先对各地区《进城务工人员随迁子女接受义务教育后参加升学考试工作方案》中关于中考、高考报名政策的规定进行了梳理、分析。然后，又对31个省市自治区教育厅网站上发布的《普通高校招生考试报名工作的通知》信息进行了搜集，查找2011年至2016年的报名通知，整理分析其报名条件和录取类别。

三、 中考异地报考政策

如前所述，在全国31个地区中，只有西藏未曾出台随迁子女义务教育后的升学方案。吉林、江西、贵州、青海、宁夏、新疆6个地区仅在省级层面出台了异地高考政策，目前尚未看到有异地中考的政策。北京和天津仅允许报考中职和职业高中。海南的政策略为复杂，根据户籍在省内和省外的两类情况做出了一些具体的规定*例如：省内随迁子女可以在学籍地报考普通高中；“户籍不在我省的进城务工人员随迁子女可以填报民办高中学校计划(民办高中学校的公费生计划除外)、公办普通高中学校择校生、五年制高职高专学校和中等职业学校”“户籍不在我省的进城务工人员随迁子女报考普通高中学校志愿的，需出具自愿遵守海南省普通高校招生报考规定的《承诺书》，否则普通高中学校不予录取” ，等等。可参阅《海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知》.。除此之外的21个地区均相继出台了允许随迁子女异地中考的政策，在这里，我们主要对这21个地区的相关政策进行分析。

实际上，有些地区在《意见》出台之前，便已经开始着手解决异地中考的问题。例如：山东和广东的部分地市已经放开或部分放开中考；湖北基本解决了省内进城务工人员随迁子女接受义务教育后在各地参加升学考试的问题。

有些地区尽管实施了异地中考，但也只是部分放开。比如重庆便规定：“户籍不在重庆市、但在重庆市借读的学生，如因特殊原因不能回户籍所在地参加中考，可申请在就读区县参加当地普通高中招生考试(不含联招)、凭区县教育行政部门出具的成绩证明回户籍地升学或在重庆市普通高中择校就读。”*此处参阅中国教育在线《2014年重庆中考招生政策：外地考生不能参加联招》,2014年4月16日.

(一) 政策实施时间

在《意见》发布之后，大部分地区随之推行了异地中考政策，即2013年开始实施随迁子女在学籍地参加中考的政策，比如：河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、广西、重庆、云南、甘肃、山东、广东17个地区。

四川和陕西均是在2014年开始实施异地中考政策。

福建未在统一时间落实、实施，而是在省级层面划出了时间范围：“有条件的设区市从2013年起辖区内所有高中要面向随迁子女开放招生；随迁子女集中且高中资源较为紧缺的设区市，应积极扩大高中教育资源，力争于2015年前辖区内所有高中面向随迁子女开放招生。”*此处参阅福建省教育厅等. 福建省教育厅等四部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的实施意见. 2013年1月15日.

安徽既未制订统一实施的时间，也未给出时间范围，仅是规定：“按照国家有关规定及省有关要求，由各市结合实际情况统筹制定中考相关政策，省政府教育行政部门负责审核。”*此处参阅安徽省人民政府办公厅. 安徽省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于进城务工人员随迁子女接受义务教育后参加升学考试工作暂行意见的通知. 2012年12月31日.

总体看来，尽管某些地区实施的时间稍晚或政策还不完善，但在大部分地区，异地中考政策已开始惠及广大的流动人口随迁子女。

(二) 考生报考条件

针对考生报考条件，《意见》规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据……随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”有些省份明确规定了“连续就学年限”，比如广东要求“在当地有3年完整初中学籍”*此处参阅广东省人民政府办公厅.广东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知. 2012年12月29日.；云南要求“在流入地完整接受完初中教育，且取得连续3年学籍(七、八、九年级)”*此处参阅云南省教育厅. 关于做好随迁子女接受义务教育后在云南参加升学考试工作的实施意见. 2012年12月31日.；广西虽然规定“外来人员在流入地的初中学校就读3年，取得流入地正式学籍，为初中毕业年级学生”，但又附加说明“各设区市可根据本地的承载能力适当放宽限制条件”*此处参阅广西壮族自治区教育厅等. 关于外来务工人员随迁子女和外省户籍学籍迁入人员在广西参加升学考试的意见. 2012年12月31日.；甘肃规定“具有我省连续两年初中学籍”*此处参阅甘肃省教育厅等. 关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作的实施方案(试行). 2012年12月31日.；内蒙古要求“本人具有我区初中阶段学校学籍且连续就读满1年”*此处参阅内蒙古自治区教育厅. 关于区外务工人员随迁子女在我区参加中考和高考工作的意见.2013年3月14日.，等等。

有些地区参照《意见》提法，由各市、县(市、区)因地制宜制定具体政策，比如浙江、福建、黑龙江、山东和四川等地区。

还有些地区规定，如果在流入地获得正式学籍，那么可以在学籍地参加当地中考，比如江苏、河南、湖北、湖南等地区。

陕西则强调需“持有陕西省初中学校颁发的毕业证书”*此处参阅陕西省教育厅等. 进城务工人员随迁子女义务教育后在陕参加升学考试方案. 2012年12月31日.。

还有一部分地区对考生未做要求，比如，河北、山西、辽宁、上海、安徽、重庆等地。

(三) 考生家长条件

对于考生家长条件，《意见》规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据……进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限，……确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”有些地区参照《意见》，写明需要“合法稳定住所、合法稳定职业、参加社会保险”，比如浙江、福建、山东等地区。一些地区仅要求具有“合法稳定住所、合法稳定职业”，比如黑龙江、河南和四川。

其他一些地区则给出了更为详细的规定。例如：内蒙古要求“家长在我区有合法稳定住所(含租赁)且连续居住，合法职业且纳税(或按国家规定参加社会保险)均满1年”*此处参阅内蒙古自治区教育厅. 关于区外务工人员随迁子女在我区参加中考和高考工作的意见.2013年3月14日.；广西要求“其父母的其中一方(或法定监护人)在广西流入地具有合法稳定的职业和合法稳定的住所(含租赁)1年以上”*此处参阅广西壮族自治区教育厅等. 关于外来务工人员随迁子女和外省户籍学籍迁入人员在广西参加升学考试的意见. 2012年12月31日.；陕西规定“随迁子女的父亲或母亲持陕西省居住证1年以上，按照国家规定在陕缴纳职工基本养老保险1年以上(含1年)”*此处参阅内蒙古自治区教育厅. 关于区外务工人员随迁子女在我区参加中考和高考工作的意见.2013年3月14日.；上海要求“进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求并达到一定积分的”*此处参阅上海市人民政府办公厅. 上海市人民政府办公厅关于转发市教委等四部门制订的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》的通知. 2012年12月27日.，等等。

还有些地区未对考生家长做要求，比如，河北、山西、辽宁、江苏、安徽、湖北、湖南、广东、重庆、云南和甘肃等11个地区。

(四) 地区条件

对于地区条件，《意见》规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，……确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”由于中考是以地市为单位进行考试和录取工作，所以政策落实到位的关键环节在于地市层面。有些地区参照《意见》在省级层面制定了基本要求，同时放权于地市，由其根据自身情况制定相应政策，比如黑龙江、浙江、福建、山东、河南、广东、广西、云南等地区。以黑龙江省为例，省级政府部门做出的规定为：“凡在我省具有合法职业、合法稳定住所(含租赁)的进城务工人员，其随迁子女在当地初中连续就读的，均可在当地报名参加中考，与当地户籍考生享受同等待遇。各市(地)、有关系统应于2013年3月底前出台相关政策，制定具体办法，并报省教育厅备案。”*此处参阅黑龙江省人民政府办公厅. 黑龙江省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于进城务工人员随迁子女在我省参加升学考试工作实施意见的通知. 2013年1月22日.

有些地区在省级层面并未制定任何条件，而是完全放权给地市，比如河北、山西、江苏、安徽、湖北等地区。以河北为例，该省规定：“随迁子女在我省参加中考享受与当地常住户籍人口子女同等待遇，具体报名、审核、录取办法及条件由各设区市根据本地实际制定。”*此处参阅河北省教育厅等. 关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的实施方案. 2012年12月17日.

还有些地区由省级教育行政部门统一制定了报考条件，比如内蒙古、上海、四川、陕西、甘肃、重庆等地区。以四川为例，该省规定：“凡父母在我省有合法稳定职业和住所(含租赁)，在父母就业和居住地就读满一定年限并取得初中阶段学籍的学生可在就读地报名参加中考。”*此处参阅四川省人民政府办公厅. 四川省人民政府办公厅关于转发教育厅等部门四川省进城务工人员随迁子女在当地参加升学考试实施方案的通知. 2012年12月31日.

值得提及的是，辽宁和湖南在省级层面无条件地放开了政策，比如：辽宁规定“进城务工人员随迁子女在就学所在地参加中考，与所在地学生享受同等待遇”*此处参阅辽宁省招考办. 关于进城务工人员随迁子女2013年在辽宁省报名参加普通高校招生考试工作的通知.2012年12月26日.；湖南则规定“在我省流入地接受义务教育并取得当地学籍的随迁子女，可在当地参加中考，并参加当地高中阶段教育的招生录取”*此处参阅湖南省人民政府办公厅. 湖南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施办法》的通知. 2012年12月24日.。

(五) 特殊情况

为了更好地贯彻落实中央政策，湖南、山东等地还制定了更为细致的实施方案。

1. 湖南将随迁子女进入当地高中阶段学校就读的情况分为三类：

(1) 在我省流入地接受义务教育并取得当地学籍的随迁子女，可在当地参加中考，并参加当地高中阶段教育的招生录取。

(2) 在户籍所在地接受义务教育后，要求到父母务工所在地普通高中就读的随迁子女，参加户籍所在地中考并被当地普通高中录取后，按照湖南省普通高中学生学籍管理办法相关规定办理转学手续，可转入同类普通高中同层次学校就读。

(3) 要求到父母务工所在地中等职业学校就读的随迁子女，按教育部规定，实行注册入学制度，凭本人初中毕业证书在流入地中等职业学校直接办理学籍注册手续*此处参阅湖南省人民政府办公厅. 湖南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施办法》的通知. 2012年12月24日.。

2. 山东则专门制定了完善随迁子女升学考试政策的配套措施，具体内容为：

(1) 各地要进一步摸清底数，准确掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，人口流入较多的市、县要综合经济社会发展等多方因素抓紧建立健全进城务工人员管理制度。

(2) 对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的市、县，要加强城市公共基础设施建设，科学规划教育资源配备，完善教育教学设施，改善办学条件，强化教育经费投入，适当增加高中段学校招生计划，保障进城务工人员随迁子女受教育权利。

(3) 对不符合在流入地参加升学考试条件的随迁子女，流出地和流入地要积极配合，做好政策衔接，确保考生能够回流出地参加升学考试;经流出地和流入地协商，有条件的流入地可提供借考服务。

(4) 各地教育、公安、人力资源社会保障等部门要密切配合，加强对考生报考资格的审查，严格规范、公开透明地执行随迁子女升学考试政策*山东省教育厅等. 山东省教育厅等4部门印发关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施意见的通知. 2012年12月5日.。

(六) 综合分类

综合异地中考政策实施的具体情况，上述21个地区大体可分为三种类型：其一,部分普通高中放开类，如重庆。其二,有1年及以上年限要求类，如内蒙古、上海、广东、广西、云南、陕西和甘肃7个地区。其三,无年限要求类，如河北、山西、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南和四川13个地区。

同时，还可以结合另外10个相对特殊地区的情况，对全部31个地区进行分类，详细情形如图1所示。1. 部分放开类，包括重庆、海南、北京和天津4个地区，如黑色所示。2. 有年限要求类，包括内蒙古、上海、广东、广西、云南、陕西和甘肃7个地区，如深灰色所示。3. 无年限要求类，包括河北、山西、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南和四川13个地区，如浅灰色所示。4. 无政策类，包括西藏、吉林、江西、贵州、青海、宁夏和新疆7个地区，如白色所示。

图1 异地中考地区类型

四、 普通高校异地报考政策

对于流动人口子女而言，异地高考政策的出台具有更加重要的意义。高考是以省级(含直辖市和自治区)为单位进行考试、招生和录取。目前仅有西藏未出台相应政策，除此以外的30个地区均有相应政策出台，以下将对这30个地区政策实施的情况进行分析。

(一) 政策实施时间

按照能否参加普通高等学校招生考试、与户籍考生同等录取的标准进行划分，这30个地区大体上可分为三类：

1. 不能参加普通高等学校考试录取，只能参加高等职业学校考试录取。此类地区有北京、天津、云南和青海。云南和青海开始实施这一政策的时间是2013年，而北京和天津则是从2014年才开始的。客观而言，这些地区的政策还不是完整意义上的异地高考政策。

2. 一次性允许参加普通高等学校考试录取，即规定从某年开始符合条件的随迁子女就可报名参加考试，并和户籍考生同等条件录取。这类地区有23个，最早是从2013年开始执行，包括湖南、河北、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、河南、湖北、重庆、上海、浙江、吉林12个地区，从2014年开始的有山西、福建、江西、山东、四川、贵州、广西、海南、宁夏9个地区，甘肃是从2015年开始，陕西是从2016年开始。到目前为止，这23个计划一步到位的地区已经全部实施了异地高考同待遇的政策。

3. 逐年放开政策，即设立外省户籍随迁子女在流入地参加高考政策的施行时间表。这类地区有内蒙古、广东和新疆。

内蒙古分为两步：2014年和2015年，无户籍且满足一定条件，仅限报考高职高专院校(专业)，有户籍且满足一定条件可参与本专科院校录取。从2016年起，无户籍但满足较为严格条件，可在流入地参加当年高考，不限报考批次。

广东分为三步：从2013年起，积分入户的随迁子女可以参加高考，与户籍考生同等录取。从2014年起，无户籍满足条件的随迁子女可以参加高等职业学院招收中职学校毕业生招生考试。从2016年开始，无户籍满足条件的随迁子女可以参加高考，并与户籍考生同等录取。

新疆分为四步：从2014年起，有户籍或无户籍且满足非常严格的限制条件，可报考区内外本专科院校。2015年，有户籍且满足较为严格条件，可报考区内外高职(专科)院校。2016年，无户籍但满足较为严格条件，可报考区内本科院校和区内外高职(专科)院校。2017年，无户籍但满足较为严格条件，可报考区内外本专科院校。

到2017年，全国已有26个地区可以实现异地高考，仅有北京、天津、云南和青海不能异地考取本科院校，但可以报考职业高等院校，此外西藏未出台相关政策。

(二) 考生报考条件

《意见》明确提出，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据……以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”对考生的要求主要是“在当地连续就学的年限”。整理26个地区对考生异地高考的要求，则有如下条件：

1. 流入地学籍

所有地区均有此要求，考生需要具有流入地高中阶段学校学籍，以此证明在流入地就学。

2. 在当地连续就学年限

对年限要求最为宽松的是河南，“普通高中和中职学校(含普通中专、职业中专、职业高中、成人中专、技工学校)应届毕业生参加高考”，只“须具有当地学校正式学籍”*此处参阅《河南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施意见的通知》2012年12月31日.，没有就学年限限制。

其次是江西，要求“外省籍务工人员随迁子女在我省高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍的，可在我省就地报名参加高考，并享受与本省户籍考生相同的招生录取政策”*此处参阅江西省人民政府办公厅. 江西省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女就地参加高考工作实施意见的通知. 2012年11月18日.。

再次是河北，规定其“在父母经常居住地接受高中段教育，至毕业时具有两年(含)以上连续就学记录和学籍(不含高中毕业后复读时间)”*此处参阅河北省教育厅，河北省发展改革委，河北省公安厅，河北省人力资源和社会保障厅. 关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的实施方案. 2012年12月17日.。

大多数地区要求在当地连续就读的时间为3年，即完整的高中阶段学习，主要有山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、陕西和甘肃18个地区。内蒙古和广东在政策施行最后一步，要求的也是3年年限。

海南、宁夏、广西和新疆4个地区要求连续就学满6年，即初中和高中均在流入地就读。新疆“自2017年起，非新疆户籍来疆务工人员随迁子女，初中及普通高中阶段在疆连续实质性就读六年并有六年完整学籍……允许其高考报名，可报考区内外本专科院校”*此处参阅新疆维吾尔自治区教育厅.来疆务工人员随迁子女在新疆参加普通高考工作实施方案(试行). 2013年3月13日.。在海南，若父母有合法稳定的住所(含租赁)并连续居住满6年、有合法稳定的职业，并按规定参加本省从业人员各项社会保险(灵活就业人员参加从业人员基本养老和基本医疗两项社会保险)满6年，其子女从初一到高三年级在海南学校有学籍并连续就读6年，高考可不受报考批次限制；倘若父母交纳社会保险不足6年，但居住满12年，其子女连续就学年限需达到12年，方可在高考录取时不受报考批次限制*此处参阅海南省人民政府办公厅. 海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知. 2013年1月9日.。

3. 在流入地取得初中毕业证书

贵州规定需“在流入地取得初中毕业证书”*此处参阅贵州省招生委员会等. 贵州异地高考暂行规定. 2012年12月30.。

4. 在流入地参加中考，被流入地高中录取

上海、广东等地规定:“在流入地参加中考，被流入地高中录取”*此处参阅上海市人民政府办公厅. 上海市人民政府办公厅关于转发市教委等四部门制订的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》的通知. 2012年12月27日; 广东省人民政府办公厅.广东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知. 2012年12月29日.。内蒙古从2016年异地高考全面放开之时开始有此要求。吉林也有此要求，但不是必需的，即：“随迁子女参加我省中考并取得普通高中学籍或者高一学期转入我省(当年9月30日前)并取得普通高中学籍。”*此处参阅吉林省人民政府办公厅. 关于转发省教育厅等部门进城务工人员随迁子女在吉林省参加升学考试(高考)工作实施方案的通知. 2012年12月25日.

5. 参加当地高中学业水平考试截止年度高考报名前开考的全部科目考试，具有合格毕业生资格

山东、湖南、海南、广西、陕西和宁夏等地区有此规定。

6. 公安机关颁发的三年有效期内的居住证

重庆从2016年开始有此要求。

从考生应具备的报考条件来看，主要的限制在于连续就读年限。流动人口之所以被冠以这个特定的称谓，“流动”的行为是肇始引发的主因。若想满足这个条件，考生的父母至少需要在子女就读高中、甚至初中起就要在流入地具有稳定住所和工作，保持生活稳定，否则他们只能回原籍参加高考。

(三) 考生家长条件

《意见》中明确提出，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据……进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限，……制定具体办法。”教育部的意见是以职业、住所和社会保险等方面的年限作为考生父母的条件，各地区根据实际情况提出了相应的要求，26个地区具体情况如下：

1. 合法稳定住所

一些地区在报考条件中未列出“合法稳定住所”，进一步简化了考生报名手续,例如，河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、陕西和新疆8个地区。

而另一些地区要求有“合法稳定住所”，如河南规定“父母一方有合法职业和稳定住所(含租赁)”*此处参阅河南省人民政府办公厅. 河南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施意见的通知. 2012年12月31日.。同样要求的地区还包括山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、贵州、甘肃15个地区。

需要说明的是，重庆在2013—2015年要求“普通高中学生家长(父亲或母亲)还应在重庆有合法稳定住所(含租赁)”，2016年则未出现“合法稳定住所”字样，改为需持有“公安机关颁发的三年有效期内的居住证”。不过,办理居住证需“具备合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一”。也就是说，对于“合法稳定住所”，从无年限要求变为有三年的要求，但又不是绝对必须的条件，而是主要条件之一，倘若满足“连续就读三年”也可以取得居住证。从2013年实施异地高考以来，重庆一直要求考生“具备在重庆高中阶段三年连续完整的学籍并就读”*此处参阅重庆市人民政府办公厅. 重庆市外来务工人员随迁子女在重庆参加普通高考方案. 2012年12月23日.。综合来看，这个条件在提法上的变化并不会导致实质上的限制作用。

还有一些地区对“合法稳定住所”有年限要求。例如，广西规定“其父母的其中一方(或法定监护人)在我区流入地具有合法稳定住所(含租赁)三年以上(含)”*此处参阅广西壮族自治区教育厅. 关于外来务工人员随迁子女和外省户籍学籍迁入人员在广西参加升学考试的意见. 2012年12月31日.；宁夏在《宁夏回族自治区2016年普通高等学校招生考生报名办法》中规定“非宁夏户籍流动人员子女考生父亲或者母亲(其他法定监护人)在宁夏连续居住6年以上、有合法稳定住所(含6年，截止日期按2015年12月31日前推计算)”；海南有“本人及其法定监护人在我省有合法稳定的住所(含租赁)并连续居住”满12年、满6年、满3年不足6年、无年限要求等4种情况*此处参阅海南省人民政府办公厅. 海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知. 2013年1月9日.，分别对应不同报考批次。

2. 合法稳定职业

一些地区在报考条件中未列出“合法稳定职业”，大大简化了考生报名手续，充分体现了人性化的原则，例如，河北、浙江、安徽、福建、江西、山东和陕西7个地区。

另一些地区要求其父母具有“合法稳定职业”，但对年限没有要求。例如，河南规定“父母一方有合法职业”*此处参阅河南省人民政府办公厅. 河南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作实施意见的通知. 2012年12月31日.。此类地区还包括：山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、河南、湖北、湖南、广东、海南、重庆、四川、贵州和甘肃16个省(区)。

还有一些地区对其父母的“合法稳定职业”有年限要求。例如，广西规定“其父母的其中一方(或法定监护人)在我区流入地具有三年以上(含)”*此处参阅广西壮族自治区教育厅. 关于外来务工人员随迁子女和外省户籍学籍迁入人员在广西参加升学考试的意见. 2012年12月31日.；宁夏在《宁夏回族自治区2016年普通高等学校招生考生报名办法》中规定“非宁夏户籍流动人员子女考生父亲或者母亲(其他法定监护人)在宁夏具有连续6年以上合法稳定职业(含6年，截止日期按2015年12月31日前推计算)”，宁夏对考生家长的条件年限计算截止到考试前一年年底，对考生的年限截止到考试当年8月31日；新疆根据其“父母在疆有合法稳定职业”6年及以上、5年及以上、12年及以上等情况对应不同报考批次*此处参阅新疆维吾尔自治区教育厅.来疆务工人员随迁子女在新疆参加普通高考工作实施方案(试行). 2013年3月13日.。

3. 社会保险

多数地区在报考条件中未列入“社会保险”要求，如河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、甘肃和四川18个地区。

有8个地区对社会保险做出了年限要求，以“3年”居多。例如，广东规定“在我省参加社会保险累计3年以上”*此处参阅广东省人民政府办公厅.广东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知. 2012年12月29日.；贵州规定“在我省连续缴纳社会保险在三年以上(含三年)”*此处参阅贵州省招生委员会等. 贵州异地高考暂行规定. 2012年12月30.；宁夏规定“在宁夏累计缴纳3年以上社会保险参保费(含3年，截止日期按考前一年12月31日前推计算)”*此处参阅宁夏回族自治区教育厅等. 关于进城务工人员随迁子女考生在我区参加普通高考报考条件的规定(试行). 2013年1月29日.。值得注意的是，吉林不仅规定要“参加社会保险3年以上(按随迁子女参加高考当年9月30日计)”，而且还做出了一些特别性的说明，即：“有下列情况的进城务工人员，其随迁子女考生不得在我省参加高考报名：(1) 未连续缴纳三年社会保险的；(2) 跨省交纳社会保险但在我省没有缴费记录的；(3) 参加商业保险但没有缴纳社会保险的。”*此处参阅吉林省人民政府办公厅. 关于转发省教育厅等部门进城务工人员随迁子女在吉林省参加升学考试(高考)工作实施方案的通知. 2012年12月25日.

还有一些地区的规定更为具体一些，例如陕西具体要求是：“职工基本养老保险缴纳3年以上(含3年)”*此处参阅陕西省教育厅等. 进城务工人员随迁子女义务教育后在陕参加升学考试方案. 2012年12月31日.；重庆是“连续三年缴纳社会保险中的基本养老保险或基本医疗保险”*此处参阅重庆市人民政府办公厅. 重庆市外来务工人员随迁子女在重庆参加普通高考方案. 2012年12月23日.；海南按社会保险缴纳满6年、满3年不满6年、无年限要求等三个等级分情况对应不同报考批次，并特别注明“灵活就业人员参加从业人员基本养老和基本医疗两项社会保险”*此处参阅海南省人民政府办公厅. 海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知. 2013年1月9日.，参加社会保险时间截止到考前一年的12月31日；新疆则自2016年起对父母有“在疆两年及以上社保缴费记录”的考生允许“报考区内本科院校和区内外高职(专科)院校”，自2017年起对父母有“在疆两年及以上社保缴费记录”的考生允许“报考区内外本专科院校”*此处参阅新疆维吾尔自治区教育厅.来疆务工人员随迁子女在新疆参加普通高考工作实施方案(试行). 2013年3月13日.。

4. 纳税证明

某些地区还规定，纳税证明可以与社会保险相替代，如：新疆规定，“社保缴费记录或纳税证明”二者有其一即可*此处参阅海南省人民政府办公厅. 海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知. 2013年1月9日.；内蒙古规定，自2014年起父母“纳税(或按国家规定参加社会保险)满2年”的考生“仅限报考高职高专院校(专业)”，自2016年起父母“纳税(或按国家规定参加社会保险)满3年”的考生“不限报考批次”*此处参阅内蒙古自治区教育厅. 关于区外务工人员随迁子女在我区参加中考和高考工作的意见.2013年3月14日.。而其他地区尚未有纳税证明方面的任何规定。

5. 居住证

湖南需1年期以上居住证。从2013年起，湖南一直要求提交“其父母在当地1年期以上的居住证(含就业状况信息、房产证或租赁合同等)”。

广东、重庆、贵州和陕西需要提交3年期以上居住证。具体而言，广东规定“连续3年以上持有我省居住证……的进城务工人员，其随迁子女……自2016年起可在我省报名参加高考，与我省户籍考生同等录取”*此处参阅广东省人民政府办公厅.广东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作意见的通知. 2012年12月29日.；重庆从2016年开始要求“外来务工人员及随迁子女还须具有公安机关颁发的三年有效期内的居住证”*此处参阅重庆市人民政府办公厅. 重庆市外来务工人员随迁子女在重庆参加普通高考方案. 2012年12月23日.。贵州从2014年始，要求“其父亲(或母亲)……持有我省居住证(或暂住证)……在三年以上(含三年)”*此处参阅贵州省招生委员会等. 贵州异地高考暂行规定. 2012年12月30.；陕西从2016年起，要求“截至高考当年8月31日，本人的父亲或母亲或法定监护人在陕西省居住3年以上并持有公安部门出具的有效证明”*此处参阅陕西省教育厅等. 进城务工人员随迁子女义务教育后在陕参加升学考试方案. 2012年12月31日.。

新疆无“合法稳定住所”要求，却要求有“居住证”，并根据持有年限不同而报考批次不同。具体规定为：“自2014年起，父母在疆有12年及以上居住证，可报考区内外本专科院校”“自2015年起，父母在疆有四年及以上居住证，可报考区内外高职(专科)院校”“自2016年起，父母在疆有五年及以上居住证，可报考区内本科院校和区内外高职(专科)院校”“自2017年起，父母在疆有六年及以上居住证，可报考区内外本专科院校。”*此处参阅新疆维吾尔自治区教育厅.来疆务工人员随迁子女在新疆参加普通高考工作实施方案(试行). 2013年3月13日.

上海则规定：“进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求并达到一定积分的，其子女……可在本市参加普通高等学校招生考试。”*此处参阅上海市人民政府办公厅. 上海市人民政府办公厅关于转发市教委等四部门制订的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》的通知. 2012年12月27日.

除此7个地区以外，其他19个地区均对居住证未做要求。

(四) 一些特殊的规定

各地在制定异地高考政策时，通常会结合本地区的具体情况出台一些特别的规定，以下即为一些具有典型意义的条款：

1. 提供借考

广西针对借考问题出台了相关的规定，即：“对不符合广西普通高考条件的外来人员，待教育部出台相关文件规定、经其户籍所在省(自治区、直辖市)同意后，可在广西参加普通高考借考，由户籍所在省(自治区、直辖市)负责录取。”*此处参阅广西壮族自治区教育厅等. 关于外来务工人员随迁子女和外省户籍学籍迁入人员在广西参加升学考试的意见. 2012年12月31日.

2. 放开高考，限制中考

海南的政策既具体又相对特别，例如，根据居住、参加社会保险和就学年限的不同，制定了异地高考“3个6”“2个12”“3个3”和“3个有”的报考条件，但同时又限定“户籍不在海南省的考生如果要申请继续在海南省普通高中借读，须书面承诺今后在户籍所在地参加高考，否则普通高中学校不予录取”*此处参阅海南省人民政府办公厅. 海南省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作实施方案(试行)的通知. 2013年1月9日.。

3. 从有户籍到无户籍逐步放开

甘肃省则做出了如下规定：

“2013年，进城务工人员本人及子女均具有三年以上我省户籍，且子女具有我省连续高中三年学籍的，可在我省报名参加普通高考。”

“2014年，进城务工人员随迁子女具有我省连续高中三年户籍和三年学籍的，可在我省报名参加普通高考。”

“2015年起，进城务工人员随迁子女具有我省连续高中三年学籍的，可在我省报名参加普通高考。”*此处参阅甘肃省教育厅等. 关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在我省参加升学考试工作的实施方案(试行). 2012年12月31日.

为便于理解，我们根据此条件制出表1，从中可以看到逐年减少条件限制的趋势。表中“父母户籍”为进城务工人员本人具有三年以上甘肃省户籍，“子女户籍”为进城务工人员子女具有三年以上甘肃省户籍，“子女学籍”为进城务工人员子女具有甘肃省连续高中三年学籍。打“√”为需要满足此项条件，空白表示对此项不作要求。

表1 甘肃省对异地高考户籍、学籍的规定

4. 外出考生回户籍地参加高考的情况

在人口流出大省——四川，当地教育部门在2016年高考报名办法中写道，“在外省就读或务工的四川籍人员，若不符合在当地参加高考及录取条件的，应回川报名考试。”*此处参阅四川省人民政府办公厅. 四川省人民政府办公厅关于转发教育厅等部门四川省进城务工人员随迁子女在当地参加升学考试实施方案的通知. 2012年12月31日.目前在全国，仅四川有此规定。

5. 报名并符合条件的外地考生人数极少

2016年，陕西首次推行异地高考，随迁子女在陕西报名参加高考人数约2800人，占全省高考人数的0.8%，少数符合“双3年”条件的原籍外省考生约170人，约占全省高考人数的0.05%。一些新闻媒体也对此现象进行了报道，如一则消息的题目为《陕实行异地高考新政 不会影响陕西考生录取》*此处参阅“陕实行异地高考新政不会影响陕西考生录取”[N].三秦都市报，2015年12月1日.。

6. 仅允许报考高职

一些地区对外地考生报考院校的类别进行了限定。例如，北京规定：“进城务工人员随迁子女可以申请在京参加高等职业学校招生考试”，并且还需要满足较为苛刻的条件：“1. 进城务工人员持有在有效期内的北京市暂住证或工作居住证。2. 进城务工人员在京有合法稳定住所。3. 进城务工人员在京有合法稳定职业已满6年。4. 进城务工人员在京连续缴纳社会保险中的基本养老保险或基本医疗保险已满6年(2010年9月至2015年8月是连续，不含补缴)。5. 随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限。”*此处参阅北京市教委等.进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案. 2012年12月31日.

云南在有关文件中明确写道，“在云南就读但户籍未迁入云南的随迁子女，可报考第三批本科院校或高职专科院校。”*此处参阅云南省教育厅等. 关于做好随迁子女接受义务教育后在云南参加升学考试工作的实施意见. 2012年12月31日.

青海规定“考生父母和考生本人户口未迁入青海，不符合‘青招委〔2011〕42号’文件规定的在青高考报名录取条件，但考生父母确在我省务工或经商，且在我省办理了‘蓝印户口’或‘居住证’，考生本人高中阶段在我省就读并毕业的，可以在我省参加高考，并按照我省确定的最低控制分数线，参与青海省内高职高专院校、省内外中职学校(中专、职业学校、技工学校)的录取。”*此处参阅青海省高等学校招生委员会. 关于省外在青务工人员随读子女在我省高考报名录取条件补充条款的通知. 2013年3月21日.

7. 积分落户

在少数地区，异地高考已与积分落户制度实现挂钩，如天津规定“自2014年1月1日起，天津市居住证持有人积分达到规定条件并取得天津市常住户籍后，其按规定投靠落户的随迁子女可以报名参加天津市高考。”*此处参阅天津市教委. 天津市居住证持有人随迁子女在天津接受教育实施细则(试行).2013年12月27日.

(五) 综合分类

以上，我们已经就各地对于异地高考考生报考条件和考生家长条件进行了全面的梳理、分析。根据年限要求，大体可将之分为4类，从严格到宽松依次为：Ⅰ. 对本人或家长有至少6年的要求，包括新疆、海南、宁夏和广西4个地区。Ⅱ. 对本人要求3年，对家长也有年限要求，包括吉林、广东、贵州、内蒙古和上海5个地区。Ⅲ. 对本人要求3年，对家长无年限要求，包括山西、辽宁、黑龙江、江苏、湖北、湖南、重庆、四川、甘肃、浙江、安徽、福建、山东和陕西14个地区。Ⅳ. 对本人要求不足3年，对家长无年限要求，包括河北、江西和河南3个地区。具体情况如表2所示。

表2 异地高考条件

考虑到上述Ⅱ和Ⅲ两类均对本人有3年的要求，故而可以将它们合并为一类，然后再结合北京、天津、云南、青海和西藏等地的特殊情况，对上述分类进行适当的调整，详情如图2所示。新的分类从严格到宽松依次为：1. 不能报考普通高等院校，包括北京、天津、云南、青海和西藏，如黑色所示。2. 年限要求6年，包括新疆、海南、宁夏和广西4个地区，如深灰色所示。3. 年限要求3年，包括吉林、广东、贵州、内蒙古、上海、山西、辽宁、黑龙江、江苏、湖北、湖南、重庆、四川、甘肃、浙江、安徽、福建、山东和陕西19个地区，如浅灰色所示。4. 年限要求不足3年，包括河北、江西和河南3个地区，如白色所示。

图2 异地高考地区类型

五、 结 论

自2012年中央层面的《意见》出台后，各地区陆续推出、实施了随迁子女义务教育后升学办法，到2016年基本都已落实到位。在本研究中，我们将中考分为部分放开、有年限要求、无年限要求和无政策等4类，将高考分为不能报考、年限6年、年限3年及以下和无政策等4类。综合异地中、高考的总体情况，将其概括、划分为4类：① 中考和高考均未全放开，比如北京和天津；② 中考或高考未全放开，如海南和重庆在高考层面有条件地放开了，但是对户籍不在省市内的随迁子女中考还有限制；而云南和青海则是中考已放开，高考还不允许外省籍考生报考普通高等学校；③ 中考和高考全部放开，全国范围内大多数地区基本都是如此，包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆24个地区；④ 中考和高考均无政策，比如西藏。具体情况详见表3：

图3 异地升学考试类型

综上所述，我们可以形成以下几点认识：

第一，在大多数地区，异地中考比异地高考的准入条件相对宽松，这在很大程度上为随迁子女接受初中后教育提供了较大的便利。

第二，不同地区的准入规定都与“年限”这一指标密切挂钩，这在很大程度上可以有效防控“高考移民”现象。

第三，大部分地区的异地考试政策均处在推进过程中，但少数地区也存在较大的差异，尤以京津最为突出，与作为主要人口流入地的上海、广东形成了鲜明的对比。

第四，从政策实施的整体效果来看，异地考生并未对本地区的升学秩序、教育资源、录取率等产生显著影响。

总而言之，人口迁移流动已成常态，在未来的一段时期，人口迁移流动将愈加频繁，波及人口会更加广泛。在此背景下，异地中、高考已是社会发展和教育改革的必然趋势。尚未全面推行异地中考和高考政策的地区可能会面临更为严峻的挑战，有规划、有步骤、积极推行相应改革制度是大势所趋、人心所向。对于已从政策层面放开异地中考和高考的地区，应从全方位、多角度着手进一步完善各种政策配套措施，进而为随迁子女的升学、就学提供了更为充分的保障。