京津冀流域区际生态补偿制度之构建

2018-05-23尤晓娜刘广明

行政与法 2018年4期

尤晓娜刘广明

摘要：目前，京津冀流域存在一体性与跨区域性、流域内环境资源分配与生态利益分享的不公性、流域生态空间的有限性与环境保护的严峻性等一系列问题，协同发展这一重大国家战略的确立及深入推进为京津冀流域区际生态补偿制度的构建提供了充分的政策依据。从京津冀流域区际生态补偿制度构建的具体路径来看，首先，要遵循权义公平配置、平等互利以及“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”等基本原则；其次，应秉持政府主导的基本模式；再次，应着重解决区际生态补偿主体厘定、区际生态补偿标准制定以及区际生态补偿方式确定等关键性问题。

关键词：京津冀流域；协同发展；区际生态补偿制度

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）04-0036-08

作者简介：尤晓娜（1981—），女，河北石家庄人，河北大学马克思主义学院讲师，法学硕士，研究方向为环境资源法；刘广明（1979—），男，河北任丘人，河北大学政法学院法律系副主任，副教授，硕士研究生导师，法学博士，河北大學国家治理法治化研究中心研究员，研究方向为经济法、环境资源法。

一般认为，区际生态补偿是指在空间上相邻的不同行政区域因处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系，从而需要在相应区域间进行经济补偿以平衡区域间利益的生态补偿形式。[1]区际生态补偿适用于流域、大气等诸多领域。区际生态补偿发生的直接诱因在于独立的生态系统因行政区划被分割管理进而导致该区域内环境资源分配与生态利益分享不公，区际生态补偿的实施有助于区际生态利益公平的实现、区域生态环境保护以及区域社会经济的协调持续健康发展。在京津冀协同发展这一重大国家战略的确立及深入推进的时代背景下，京津冀流域区际生态补偿制度的构建理应被正式提上日程。

一、京津冀流域区际生态补偿制度构建的必要性

（一）是由京津冀流域的一体性与跨区域性所决定的

作为水循环最基本的地域单元，流域是一个以河流为纽带、以水资源为核心，在特定的地域范围内整合了众多生物种群、群落、生态系统元素的复合生态系统。[2]从自然属性来看，流域具有显著的一体性特征，是一个以河流为中心而由分水线包围的独立区域，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元；[3]从社会经济属性来看，流域又具有突出的跨区域性特征，由水资源的多功能性、流动性等经济与自然属性所决定，流域与人类的生产生活紧密联系，并由此形成多个经济发展区域。京津冀地区大部分处于海河流域，①海河将京津冀连成一体，流域内的多数河流最终都在天津汇入海河并流入渤海湾，位于海河下游的天津因此有“九河下梢”的美誉，而北京、天津境内的河流（如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等）则无一例外地流经或发源于河北省。海河流域在自然属性上本是一体的，并因现行行政区划而具有显著的跨区域性特征，“山同脉、水同源”这一描述对京津冀而言可谓实至名归，这也为京津冀流域区际生态补偿制度的构建提供了客观性基础。

（二）是由京津冀流域环境资源分配和生态利益分享的不公性所决定的

京津冀“以水为媒”，海河将京津冀紧紧连接在一起，但受区域社会经济发展差距、区域功能定位差别以及体制机制惯性等因素的影响，京津冀流域内水资源分配长期实行倾斜性配置，绝大多数水资源为京津两市所占有和利用并由此推动了京津社会经济的快速发展，而河北省则承担了流域生态环境治理的重任并为此付出了巨大的社会经济成本，进而造成了实质上的不公。有研究者认为，自建国以来，河北省就一直把保障北京、天津两市的水资源供给作为一项任务，其结果就是北京、天津占用了大量廉价的水资源。[4]在计划经济时代，京津两市对于海河流域水资源一直是无偿“索取”。到目前为止，京津冀流域生态利益分享和环境资源分配不公的状况也并未得到根本性的改变，京津冀流域内水资源的分配仍是在行政调控下进行的。据相关数据显示：天津市用水的93%、北京市用水的80%均来源于河北省。②在环境资源价值观和生态环境价值论的视阈下，生态利益不是免费的公益品，必须要处理好“栽树”与“乘凉”“打井”与“吃水”的关系。[5]流域内环境资源分配和生态利益分享的不公为京津冀流域区际生态补偿制度的构建奠定了合理性基础。

（三）是由京津冀流域生态空间的有限性和环境保护的严峻性所决定的

京津冀是我国区域经济发展的第三极，海河则是华北地区最大的流域并贵为我国七大水系之一，但海河流域的整体生态状况不容乐观：⑴流域生态空间有限，水资源贫乏。受经济发展、气候变化等主客观因素的影响，京津冀流域的水资源承载力已超过警戒线。有研究数据表明：区域内水资源蕴藏量已由20世纪50年代末的280-290亿立方米减少到21世纪初的140-150亿立方米，区域内人均水资源量不足300立方米/年，仅为全国平均水平的1/7。①京津冀流域用水量占水资源总量的比例高达98.5%，已大大超过水资源可用量为40%的承载能力，②流域内的水资源基本上是“吃光、用过”，不仅没有留下“生态水”，而且存在严重超采地下水的问题，无法保障“子孙水”，由此也危及到了整个区域的生态安全。[6]（2）水污染问题严重，环境保护形势严峻。海河流域水污染问题一直比较严重，目前，劣Ⅴ类水已达40%以上，Ⅵ类水为30%以上，对人类有害的水近80%，海河已经成为一条严重病态的河流。[7]这不仅严重制约了地区社会经济的可持续发展，而且直接影响到了民众的日常生活。

水是“生命之源，发展之基”，对于京津冀而言，水资源贫乏且污染严重已成为关系地区社会经济持续健康协调发展的核心问题。已有的成功经验和失败教训均已证明，解决京津冀流域水资源问题，必须从流域整体区域角度考虑，针对流域的跨区域性现实，用生态文明建设理念、思路、方式、方法去解决现存问题。[8]而其中的关键就是建立京津冀流域区际生态补偿制度，通过经济利益的再调整、再分配以矫正京津冀流域生态利益分享中所存在的不公现象，保护流域生态环境建设（保护）者、流域生态利益受损者的权益，弥补其在流域环境资源分配和生态利益分享中所遭受的损失，补偿其在流域生态建设（保护）中所支付的成本，进而有效调动其积极性，推进流域生态环境的治理与改善，促进京津冀流域区域社会经济的持续健康协调发展。

（四）是由京津冀协同发展这一重大国家战略的确立及深入推进所决定的

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并作重要讲话，③京津冀协同发展由此被确立为重大国家战略。习近平总书记还就推进京津冀协同发展提出了七项重点任务，其中之一就是“要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制”。[9]此后，协同发展领导小组成立，京津冀协同发展由此驶入“快车道”。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》明确要求：“在生态环境保护方面，打破行政区域限制，……加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。” 2015年12月30日，国家发展改革委员会、环境保护部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》明确提出了三项制度建设要求，其中之一就是要“建立健全京津冀生态保护补偿机制”。[10]京津冀协同发展，生态环境保护是率先突破之域、是核心内容，而包括流域在内的京津冀区际生态补偿制度构建则是其题中应有之意。协同发展这一重大国家战略的确立及深入推进不仅使京津冀流域区际生态补偿制度的构建极具必要性，而且极具可行性。

二、京津冀流域区际生态补偿制度构建的理路

（一）京津冀流域区际生态补偿制度构建的原则

⒈权义公平配置原则。在现代法治社会，权利的公平享有和义务的合理承担是所有主体在社会经济生活中得以正常行为的基本前提，也是社会经济良好秩序得以维护的必要条件。生态补偿的实践形式就是公平地分配权利与义务，并以权利与义务的分配为主线而融入社会整体公平诉求之中。[11]从权利享有和义务承担的角度来看，生态补偿就是多个利益主体（利益相关者）之间的一种权利与义务的重新配置和平衡的过程，实施生态补偿必须要明确各利益主体之间权利与义务的关系，而各利益主体（利益相关者）身份和角色的确定也是以其权利与义务的明确为基础的。[12]要确保生态补偿的顺利开展和有效实施，其前提就是要科学分析、合理界定区域之间、相关利益主体之间在环境资源分配和生态利益分享中的权利与义务关系，并在此基础上确保利益相关者责、权、利的均衡统一。[13]由此可见，权义公平配置是京津冀流域区际生态补偿制度构建需要遵循的基本原则之一。

⒉平等互利原则。平等是京津冀流域区际生态补偿制度构建需要遵循的另一基本原则。其原因在于：不同于国家生态补偿和区域内生态补偿，区际生态补偿是由所涉区域的相关主体通过平等协商、互助合作而得以实施的，区际生态补偿中的关键主体——生态补偿支付主体和生态补偿接受主体之间并没有行政管理或行政隶属关系，而是处于平等地位。[14]坚持平等原则，意味着生态补偿的直接利益相关方可以依托于协商机制来实现对生态补偿的充分参与，有助于最大限度地发挥各主体的能动性，使其在利益机制的引导下，作出最符合社会效率的博弈选择。[15]此外，京津冀流域区际生态补偿制度的构建还应遵循互利的基本原则。其原因在于：区际生态补偿的根本目的在于促进区域协调，因此，相关机制和制度的建立要在保障生態利益受损地区或生态环境建设地区应有利益的同时，实现对生态受益地区生态安全和可持续发展的维护。[16]如果说平等是区际生态补偿得以存在的基础，那么，互利则是区际生态补偿目标得以实现的基本保障，是区际生态补偿实施的基本遵循。

⒊“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”原则。京津冀流域区际生态补偿制度的构建需要遵循“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的基本原则，也就是说，在京津冀流域区际生态补偿实施过程中，生态利益受益者应当对生态环境建设（保护）者和生态利益受损者予以相应补偿，而生态环境建设（保护）者和生态利益受损者则有权接受这一补偿。一方面，这一原则的确立是公平正义价值目标的具体体现。在现代市场经济中，生态利益和环境资源并非是可以任意索取的“免费”午餐，基于公平原则，生态利益受益者理应与生态利益供给者共担生态建设和保护的成本。[17] “谁受益谁补偿”原则的确立可以有效避免在环境资源分配和生态利益分享中出现的“搭便车”现象以及生态环境保护上的“公地悲剧”。[18]另一方面，这一原则的确立是由区际生态补偿的本质所决定的。从本质上讲，区际生态补偿就是生态利益受益者对生态环境保护（建设）者或生态利益受损者因环境保护与生态建设所进行的投入以及发展机会所受的损失进行的经济补偿，其实质是生态产品在不同主体与地区间的平等交易。因此，必须坚持“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的基本原则，以形成对生态利益供给者的长效激励和对生态利益受益者的应有约束，改变以往受益者或受益地区普遍存在的“搭便车”心理，帮助其树立“谁受益，谁就必须付费”的生态产品消费观念。[19]

（二）京津冀流域区际生态补偿制度构建的模式

作为生态补偿的核心内容之一，生态补偿制度构建模式旨在解决生态补偿由何种力量主导实施以及遵循何种基本规则开展等问题。在实践中，主要有政府补偿模式和市场补偿模式之别，理论上亦有政府主导和市场主导之争。一般认为，所谓政府补偿模式，是指在政府主导下，以国家生态安全、社会稳定、区域协调等为目标，通过财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等手段来实现生态补偿目的的补偿模式；[20]所谓市场补偿模式，则是指在市场机制作用下，相关主体通过平等协商达成环境资源分配和生态利益分享协议，进而实现生态补偿目的的补偿模式。政府补偿模式具有补偿形式的控制性、受益者补偿的间接性以及资金来源的财政性等特点，而市场补偿则具有补偿主体的多元性、平等性以及补偿实施的自愿性等特点。政府补偿的具体形式包括财政转移支付、政策补偿、生态保护项目实施等，市场补偿的具体形式则包括“一对一”交易、产权市场交易、生态标记等。从生态补偿的发展历程来看，生态补偿实施之初均是以政府补偿为主导的，市场补偿是在生态补偿发展到一定阶段后才出现的。

一般认为，我国流域生态补偿实践起步于20世纪90年代末。从流域生态补偿模式来看，以政府主导为显著特征，即政府直接参与到流域生态补偿的实施中来，政府行政执行成为推动流域生态补偿开展和落实的主要动力和实施保障。其又可进一步划分为政府间强制扣缴、上下游政府共同出资、政府间财政转移支付等具体形式。[21]当前，除政府主导模式外，流域生态补偿模式亦有所创新，突出体现在水权交易生态补偿方式的产生与发展上。①就京津冀流域区际生态补偿的模式选择而言，笔者认为，应在借鉴已有实践经验的基础上，基于京津冀的实际情况，采用政府主导模式，并积极推进以水权交易为代表的生态补偿方式创新。其原因在于：政府主导模式具有启动快、执行力强等优势，而流域区际生态补偿从总体来说还属于新生事物，民众的认知、接受和支持还需要一个过程，市场补偿模式的实施条件和作用环境的形成则需要较长时间。

三、京津冀流域区际生态补偿制度构建的关键节点

由于所涉利益主体众多、各方诉求差异较大，加之受生态价值评估技术不成熟、横向协调及财政转移支付机制缺失等因素的影响，很长一段时期以来，流域区际生态补偿基本上处于“说多做少”的状态，实际工作推进缓慢，可谓“知易行难”。[22]就京津冀流域区际生态补偿制度的构建而言，应在吸收已有实践经验、借鉴前人研究成果、立足于京津冀流域实际情况的基础上，着重解决好以下关键性问题：

（一）准确厘定京津冀流域区际生态补偿主体

作为生态补偿得以顺利实施的基本前提，生态补偿主体的厘定旨在解决“谁补偿”“谁受偿”这一关键性问题，这也是京津冀流域区际生态补偿制度构建所需完成的首要任务。目前，学界对生态补偿主体的厘定仍存在认识上的分歧，对“主体”这一概念的界定尚有不同认识，如有的研究者将生态补偿接受主体界定为生态补偿对象或者生态补偿客体。①此外，学界对生态补偿主体的构成、生态补偿支付主体与接受主体的范围等亦存在不同认识。

笔者认为，就京津冀流域区际生态补偿主体的厘定而言，应以发展的眼光来看待。在流域区际生态补偿的初创及发展阶段，采用政府主导模式，将政府界定为流域区际生态补偿的关键主体。具体来说，在流域中，作为生态利益受损地区、生态环境建设（保护）地区以及环境资源输出地区的政府应成为流域区际生态补偿的接受主体，①而作为生态利益受益地区、环境资源输入地区的政府则应成为流域区际生态补偿的支付主体。待流域区际生态补偿发展到一定阶段，社会对其具有一定的认知度、接受度与支持度之后，民众、企业及社会组织亦应成为流域区际生态补偿的主体。

（二）科学制定京津冀流域区际生态补偿标准

作为关涉生态补偿效果、决定生态补偿能否顺利实施的另一关键性问题是生态补偿标准，其是用以确定生态补偿数额、强度的依据或准则，即“补偿多少”。科学制定生态补偿标准，不仅有助于实现相关主体的利益平衡、所涉地区的协调发展，而且有助于促进环保外部成本的内化。[23]因此，生态补偿标准的制定系生态补偿制度构建的核心内容和关键环节。但从生态补偿已有实践来看，其还存在诸多问题，突出表现在生态补偿标准整体偏低、过于笼統与单一、缺乏动态调整等方面。就京津冀流域区际生态补偿而言，在补偿标准的制定上，要综合考量流域水环境治理成本、水土流失防治成本、足额水量获取成本以及发展机会丧失成本等多重因素，并通过平等协商的方式予以确定，唯有如此，才能确保制定的流域生态补偿标准科学合理。需要强调的是，生态补偿标准的制定还要充分考虑社会认知度和支付主体的接受程度，要确保生态补偿利益相关主体之间进行充分沟通，并引入第三方评估机制，使其为标准的制定提供客观、专业的支持。

（三）合理确定京津冀流域区际生态补偿方式

作为支付主体对接受主体进行补偿的具体形式，生态补偿方式旨在解决“怎么补偿”的问题。在补偿标准确定的情况下，不同的补偿方式会使生态补偿产生不同的社会经济效果，在特定情形下，甚至会决定生态补偿项目的成败与否。从生态补偿的已有实践看，在补偿方式的确定上还存在较多问题，突出体现为补偿方式过于单一：⑴已有生态补偿以政府补偿为主导，缺乏市场补偿的应用和社会补偿的参与。⑵已有生态补偿以资金补偿方式应用较多，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等其他补偿方式未受到应有的重视。[24]⑶已有生态补偿方式重“输血”而轻“造血”，从而不利于生态补偿接受主体或地区的长远发展和经济状况的根本改善。

生态补偿方式的合理确定是京津冀流域区际生态补偿制度构建需要解决的关键性问题。为更好地实现生态补偿的目的，在京津冀流域区际生态补偿实施过程中，首先，要实现补偿方式的多元化，除专项资金这一传统方式外，②实物补偿、能力补偿、政策补偿等间接补偿方式同样不可或缺。唯有如此，才能给京津冀流域生态环境建设（保护）者提供源源不断的生态环境保护动力，从而形成生态环境保护与经济社会发展有效协调的良好态势。[25]其次，要积极创新生态补偿方式，其中，水权交易方式应该成为生态补偿方式创新的重点。所谓水权交易方式，是指以市场机制为基础，通过水资源使用权的有偿转让以实现生态补偿目的的生态补偿方式。在京津冀流域区际生态补偿实施中，若要推进水权交易方式的应用，需要从多个方面创造其发挥作用所必须具备的基本条件，其中最关键的是要推进水资源初始产权的界定与分配。

总之，水是京津冀流域生态利益关联的关键性要素之一，海河则把京津冀地区真正串联为一体，京津冀流域区际生态补偿制度的构建有其充分的现实正当性；而京津冀协同发展这一重大国家战略的确立及“稻改旱”①工程试点工作则为京津冀流域区际生态补偿制度的构建提供了可行性基础。但需要注意的是，京津冀流域区际生态补偿绝不仅限于流域，大气、固废处置等领域亦应建立相应的生态补偿制度，唯有如此，才能真正实现京津冀流域区际生态环境的有效治理和经济社会的持续协调健康发展。