推进社会组织党的建设加强和创新社会治理

2018-05-23丁晓强

行政与法 2018年4期

关键词：工作

摘要：社会组织党的建设，是改革开放以来党的基层组织建设的新领域，也是一个重点和难点问题。推进社会组织党的建设，是加强和创新社会治理的关键，并且对于增强党的群众工作本领、对于推进国家治理体系和治理能力现代化、对于加强和巩固党的阶级基础和群众基础都十分重要。因此，党组织对社会组织的建设与发展、对推进社会组织党的建设要高度重视，不仅要有统一的领导机构和较完善的工作机制，而且要把社会组织党的建设与创新社会治理结合起来，尤其是区域性的街道社区党组织对推进社会组织党的建设具有特别重要的意义；社会组织也需要通过加强党的建设以规范自身建设，并由此提升社会服务和社会治理的能力。

关键词：党的建设；社会组织；社会治理

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）04-0001-05

作者简介：丁晓强（1960—），男，浙江义乌人，华东师范大学“两新”组织党建研究基地主任，紫江特聘教授；同济大学教授，研究方向为党的建设。

党的十九大报告关于党的领导和党的建设提出了新的重要思想、作出了新的战略部署。第一，明确作出了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征的重要表述，这意味着社会组织的发展必须在党的领导之下，关系到社会组织发展的方向问题。第二，强调了党的基层组织建设要以提升组织力为重点，突出政治功能，把包括社会组织在内的基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，这将成为社会组织党的建设的基本工作方针。第三，提出了要注重从产业工人、青年农民、高知识群体中和在非公有制经济组织、社会组织中发展党员的要求，这意味着“两新组织”（新经济组织和新社会组织）中的从业人员与传统的工人、农民、知识分子在党的基层组织建设中处于同等重要的地位。

一、社会组织在社会治理中的重要地位

本文中的社会组织主要指的是新社会组织。新社会组织一词是上海20世纪90年代以来开始出现的一个新的词汇，其特点是相对于“社会组织”“民间组织”“群众组织”等概念，把范围缩小在社会主义市场经济体制发展完善过程中涌现出来的民间组织。新社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。

当前，社会组织发展势头迅猛。截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%；吸纳社会各类人员就业763.7万人，比上年增长3.9%。在社会组织中，社会团体33.6万个，比上年增长2.3%；各类基金会5559个，比上年增长16.2%；民办非企业单位36.1万个，比上年增长9.7%。此外，全国共有各类社区服务机构和设施38.6万个，社区服务中心（站）覆盖率24.4%，社区志愿服务组织11.6万个。[1]习近平总书记对社会组织的发展十分重视。2016年7月6日，“二十国集团民间社会会议”在中国举行，习近平总书记在贺信中指出：“民间社会组织是各国民众参与公共事务、推动经济社会发展的重要力量”，并认为“二十国集团民间社会会议听取社会声音、凝聚社会共识，在推动政府和民间良性互动、助力全球经济治理方面发挥了重要作用”。[2]

第一，社会组织是加强和创新社会治理的重要力量。2004年9月，党的十六届四中全会首次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。” 2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面提出了原则性要求。2017年10月，党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的思路和要求，报告强调：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”报告十分重视社区治理体系建设，提出要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。随着改革开放的不断深入，我国的社会组织快速发展，其已成为社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地。

第二，社会组织在社会治理中的作用更加凸显。传统的社会管理理念主要是管治，而社会治理的理念是共治，从管治到共治的转型，意味着社会组织在社会治理中要承担更多的责任，充当着更重要的角色。社会共治是科学有效的社会治理机制。政府、经济组织、社会组织被称为现代社会的“三大支柱”，是社会共治体系不可或缺的一部分。由于社会组织具备政府和经济组织所不具备的独特属性，即非政府性、非营利性、志愿性、公益性或互益性，因而在社会治理中可以更好地发挥其重要作用。

第三，社会组织能有效地反映民生需求、表达民众利益诉求。社会组织又称为民间组织，其产生是基层社会发展的需要，成员也主要来自于社会基层，活跃在基层，与民众关系十分密切。社会组织通过在基层社会的观察、走访和调查等活动，能更真切地了解民众的困难、情绪、意愿和需求，有利于开展有针对性的民生服务项目。同时，社会组织也是民众向政府表达利益诉求的重要纽带，可以有效地汇聚和整合民众个体分散的、局部的利益诉求，再通过座谈、会面、听证、参政和议政等方式理性地向政府或有关部门进行表达。

第四，社會组织是公共服务的传递者。强化公共服务是有效开展社会治理的重要手段，众多社会组织积极投身于服务传递以满足人们需求。这样的服务传递主要有两个方面：一是作为政府的契约伙伴，利用财政拨款提供外包性公共服务；二是自发并主动地利用募集资金向弱势群体提供补充性公共服务。社会组织的服务传递功能能够得到社会相当程度的认可，是因为社会组织的服务具有种类多样化、内容个性化、方式灵活度高和需求回应性强等突出特点，社会组织有效弥补了政府无力或低效提供公共服务之不足。

第五，社会组织是公共冲突的“缓冲器”。化解公共冲突是社会治理的重要方面。公共冲突往往直接或间接地关乎公共秩序、公共安全和公共福利，或深或浅地影响到公共利益的维护与实现。社会组织在调节公共冲突方面的作用可以从两个层面体现出来：一方面，具有底层优势的社会组织能够敏锐地洞察基层民众的需求、情绪和态度，扼杀可能引起冲突的“苗头”，起到预防作用；另一方面，在公共冲突爆发时，社会组织可以充分利用其灵活性快速而有效地作出回应，起到缓解作用，避免冲突进一步恶化。

第六，社会组织是国家软实力和国家文明的重要推动者。由于社会组织具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性或互益性的属性，因而在社会治理中依靠的不是权力和经济的力量，而是通过道德、价值和理念的力量进行细致、真诚的沟通，进行利益关系的调节，这一组织属性决定其对于践行社会主义核心价值观，构建理性、平和、互助的社会秩序具有重要意义。

二、推进社会组织党的建设是创新社会治理的关键

加强社会组织党的建设是党进行全面领导的基本要求。由于社会组织的性质及其在社会治理中具有特殊作用，因而推进社会组织党的建设具有重要意义。体现在以下三个方面：

第一，是增强党的群众工作本领的重要路径。党的十九大报告提出，我们党既要政治过硬，也要本领高强，并提出了创新群众工作体制机制和方式方法，增强群众工作本领的要求。社会组织是随着改革开放和市场经济的发展而孕育和发展的，体现了社会主体力量增强的趋势，因而也增强了人民群众社会参与的组织力量。当前，社会利益多元、复杂风险显著，单靠党和政府往往难以发现和解决社会问题和公共问题，因此，需要与社会组织携手、增强社会治理的合力。要注重对社会组织的培育和引导，推动社会组织明确权责、规范自律、依法自治、发挥作用。换言之，有效推进社会组织党的建设、加强党对社会组织的领导，是创新群众工作体制机制和方式方法的重要方面，必须予以充分重视。

第二，是提升党的基层组织活力的重要载体。党的十九大报告提出，要注重从产业工人、青年农民、高知识群体中和在非公有制经济组织、社会组织中发展党员。显然，在非公有制经济组织和社会组织中发展党员已成为党所高度关注的问题。社会组织具有非营利性、志愿性和公益性的特征，一个有影响的社会组织的组织者和活动骨干都具有很强的社会服务情怀和活动能力，在社会服务和治理中有相当大的影响力，所以，在党的基层组织建设中，要特别关注基层社会发展变化的趋势，积极引导、推动社会组织特别是公益服务性组织在社会服务和治理中发挥作用，倡导党员干部在社会组织中参加志愿性和公益性活动，激发党员干部的积极性，高扬道德力量，践行社会主义核心价值观，以提升党组织的影响力和组织力。

第三，是社会组织更好地发挥自身功能的基本保证。当前，虽然社会组织发展迅速，但发展的环境还有待改善，社会组织自身发育也不够健全。概而言之，制度和政策环境建设取得了初步成果，但人们对社会组织的认识程度还有待提高；各类社会组织的发展也参差不齐，如经济服务类的社会组织较多，公益性社会组织较少，在公益性社会组织中，境外组织的影响力甚至超过了境内组织；社会组织发育程度不高，例如专业化、职业化程度低，公信力不足，自治性弱、政府依赖性强，社会资源动员能力不足，等等。推进社会组织党的建设，其重要意义在于：一是以党的思想和理论为指导，能够强化社会组织的价值、理念，提高社会公信力；二是通过党的组织和党员的模范行为，规范社会组织建设；三是通过加强党的建设，使党与社会组织更好地携手，发挥社会治理协同的纽带作用，为社会组织提供资源支持。

所以，加强社会组织党的建设，对于引领社会组织发展，激发社会组织活力，使社会组织在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中更好地发挥作用；对于把社会组织及其从业人员紧密地团结在党的周围，不断扩大党在社会组织中的影响力，增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、夯实党的执政基础，都具有重要意义。

三、推进社会组织党的建设之建议

社会组织党的建设和非公经济组织党的建设，一般被認为是基层党建的新领域，也是基层党建的难点。当前，社会组织党的建设遇到的问题被概括为“五难”：一是组建难，对很多社会组织来说，有三名以上正式党员这一组建前提很难达到；二是把握难，有的社会组织较松散，流动性大；三是指导难，有的社会组织党的建设负责人不具备党建业务基本能力；四是协调难，社会组织的党组织间衔接不容易；五是管理难，属地管理和主管单位管理都存在困难。

习近平总书记十分重视社会组织党的建设工作。2010年，时任中共中央政治局常委的习近平在北京调研新社会组织开展深入学习实践科学发展观活动情况时即提出：要“在新的起点上全面推进新社会组织党的建设，进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖。”[3]习近平总书记指出：社会组织面大量广，加强社会组织党的建设十分重要。针对有些社会组织党建工作比较薄弱的状况，习近平总书记特别强调：“麻绳最容易从细处断”，越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止“木桶效应”。[4] 2017年，习近平总书记再次作出重要批示，要求加大社会组织党建工作力度，提升社会组织党建工作水平。[5]

中共中央对社会组织党建工作高度重视。1998年和2000年，中组部两次下发关于加强社会组织党建的专门文件。2015年9月，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》（以下简称《意见》），对加强社会组织党的建设作出了全面部署。关于社会组织党的建设，《意见》明确提出了六项基本职责：一是保证政治方向，二是团结凝聚群众，三是推动事业发展，四是建设先进文化，五是服务人才成长，六是加强自身建设。关于社会组织党的建设工作管理体系和工作机制，《意见》明确了要形成归口管理、统一管理和兜底管理三种形态以及相关的工作指导关系。关于社会组织党建工作的基础保障，《意见》明确了建立多渠道筹措、多元化投入的党建工作经费保障机制，一方面有利于实现社会组织与党组织共识的耦合；另一方面也有利于逐步培育政府的协同意识，促成社会组织与社区和基层政府之间的资源共享。关于社会组织党建工作的功能，《意见》提出要发挥社会组织人才、信息等资源丰富的优势，主动与社区和其他领域党组织结对共建，实现资源共享、优势互补。要发挥社会组织联系广泛的优势，组织党员在从业活动中宣传党的路线方针政策，凝聚社会共识。针对从业人员流动性强的特点，要充分利用现代信息技术手段开展活动，增强党组织活动的开放性、灵活性和有效性。

党的十八大以来，通过全面开展“两学一做”教育实践活动和贯彻落实《意见》要求，努力扩大社会组织中党的组织和党的工作的全覆盖，无论是社会组织党的建设中的领导和工作机制建设还是社会组织党的建设功能发挥方面都取得了积极的成效。当前，要进一步学习贯彻党的十九大精神，在更高的起点上推进社会组织党的建设。

第一，要充分认识社会组织党的建设的重要意义，即创新和加强社会治理的需要，提高党的群众工作能力的需要，增强党的阶级基础和群众基础的需要，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

第二，要进一步完善社会组织党的建设的领导和管理体系，特别是要加大街道、社区党组织对社会组织党建工作的领导管理和对接。当前，各地方党委对社会组织党的建设基本设立了牵头抓总的机构，开始形成合力。针对社会组织具有类型繁多、规模不一、领域分布广、社会联系多等特点，区域性的街道、社区对于社会组织党的建设更能发挥直接作用。一方面，社会组织的活动和服务场所多设在街道社区；另一方面，从社会治理的视角看，街道社区与社会组织有紧密的工作联系，或者说社会组织参与社会治理已经成为创新和加强社会治理的基本方向。通过区域性的街道和社区的党组织加强社会组织党的建设，更有针对性和有效性，并且能够加强和创新社会治理。

第三，社会组织本身要有加强党建的意识，以发挥和提升社会服务与治理的功能和能力。党組织是社会治理的领导力量，因而社会组织要自觉地接受党的领导，并在党的领导之下规范社会组织建设、凝聚社会组织力量，依法自治、发挥作用。在社会服务和治理中，社会组织通过加强党的建设，强化与政府、社区的协调，能够广泛地参与到社会治理实践中并更好地发挥作用。

总之，推进社会组织党的建设，加强和创新社会治理，应引领社会力量参与到社会治理当中，努力形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面；创新社会治理思路，扩大开放公共服务市场，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理。