论教育法的行政法属性

关键词 教育法 行政法 属性 国家义务

作者简介：许蔚，首都师范大学政法学院法学理论硕士研究生。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.084

近年来，教育法成为一个新兴的研究领域，如同经济法、社会保障法一样，它的出现带来热议。教育法是法学和教育学交叉的研究领域，甚至还包含财政等方面内容。教育法涵盖面之广使得很多人探讨其的定性。

一、关于教育法性质的观点

关于教育法的性质，学界有不同觀点，主要有三种观点：独立法律部门说、隶属行政法说、综合研究领域说。

独立法律部门说，认为教育法涵盖面较广，涉及民法、刑法、行政法、诉讼法、教育学、财政等方面的内容，这不是宪法和行政法能够涵盖的，它不能完全归属于宪法和行政法下面的三级学科。教育法与社会法类似，属于公法和私法交叉的法律，是新时代产生的一种独立与公法、私法的新型的法律。它以社会主要问题为导向，引导学者研究和立法者关注。在日本，独立法律部门说较为普遍接受，他们认为教育法规的体系与分类应根据教育活动与教育制度的内在逻辑，分为教育基本法规、有关学校教育和社会教育制度的法规、有关教育职员的法规、有关教育行政与财政的法规等等。①

隶属行政法说，认为教育仍属于行政法。“教育法调整国家行政机关和教育机构在教育管理中发生的各种社会关系，即教育行政关系，因而属于行政法。”②综合研究领域说，认为教育法不能称为一个法律部门，或者某一学科，其只是一个综合性研究领域。教育作为重要的社会内容之一，其包括教育学、教育管理学、财政学、法学等各方面知识，这些学科可以基于自己的研究领域、研究方法对社会中存在的教育问题进行研究，这些学科的研究集合到一起就是教育法的研究。

教育法若作为一个独立的法律部门，应当与其他独立的法律部门一样，具有自己独特的法律调整对象，具有自己独特的法律调整方式。对应我国的法学研究，教育法作为独立的法律部门，这个学科具有自己的独特研究方法、目标、概念和原则体系。教育法在这几个方面并没有形成自己的独特性，后文会具体阐述。而综合研究领域说，将教育法的研究基点建立在社会问题上，各学科根据自己的研究方法、研究目标去研究，这样会导致各学科之间的研究脱节，无法形成一个完整的问题分析解决的逻辑链条，反而无法有效解决社会问题。所以，教育法的独立法律部门说与综合研究领域说有一定的欠缺。

二、教育法具有行政法属性

目前，教育法的研究是以部门宪法和部门行政法为主的复合型研究，这是一个基本现状。这个复合型研究呈现出来的，就是部门宪法和部门行政法是现阶段教育法研究的主要形式，并出现与其他法学二级学科如民法、刑法的交叉。同时，还出现与其他法学学科之外的社会科学的复合，这就是目前的现状，即所谓复合型研究。可见，学界主要观点仍是教育法属于行政法范畴。

《宪法》第四十六条规定，“中华人民共和国公民具有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第四十七条规定，“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”《教育法》第一条规定，“为了发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”第四条规定，“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。全社会应当关心和支持教育事业的发展。第五条规定，教育必须与生产劳动相结合，培养不脱离实践的德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”

从《宪法》和《教育法》的上述法律规定，可以得出以下几点：一是公民是受教育权的权利主体，同时也是义务主体；二是在教育事业的发展和青少年的培养，国家起着重要作用；三是对应公民的受教育权，国家是相应的义务主体；四是《教育法》的制定是为了更好地落实《宪法》第四十六条、四十七条的规定，保障公民的教育权，确定国家的义务，发展教育事业，培养德智体等方面全面发展的中国社会主义事业的建设者和接班人，促进社会主义物质文明和精神文明建设，实现社会主义文化现代化。从这四点可知，《教育法》所调整的主体主要是国家，所调整的关系主要是保障教育事业发展中国家的法律关系。而行政法是调整行政主体在行使行政权过程中的社会关系以及对行政权的行使进行规范和控制的法律规范的总称。教育法的内容符合行政法的定义，应属于行政法调整范围，故教育法具有行政法的属性。

（一）从立法目的看教育法具有行政法属性

从《教育法》第一条和第五条内容可知，“教育的目标是培养德智体等全面发展的中国社会主义事业的建设者和接班人”，并为社会主义现代化建设服务。教育法的目标就是“发展教育事业，提高全民族素质，促进中国社会主义物质文明和精神文明同时建设。”可见，教育具有双重目标，而教育法是为保障双重目标的实现而制定。

教育法的主体是国家与公民，主体是混合的，既有公也有私，混合决定着教育目标的双重性，也就是教育目标既促进个人的知识和修养，又具有国家公共事业的公共性。人也具有两重属性，首先属于自己个人，是一个人，其次属于国家，是国家的公民。从个人角度，个性和尊严都得到维护，个人得到充分发展，从公民的角度，强调个人对国家的责任心，并为国家做贡献。

在古希腊，柏拉图的所建构的理想国，理想国中每个人依据自己的能力和长处从事相关的工作，各司其职。孩子们从小就接受德行教育，锻炼孩子的身体，形成健康的体魄，培养孩子的勇气，具有一定的气魄，教授孩子知识，塑造理性的品格，从而成为一名有德行的人。这和《教育法》第五条的规定如此类似，目标都是培养德智体等方面全面发展的青少年，都注重人的个性发展。个人得到良好的发展，之后在自己的位置，为国家做贡献，这正是理想国中的构建。教育法的双重目标培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人和为社会主义现代化建设服务，和理想国中对于教育目标的描述类似。从个人角度提高了知识和品格，从公民角度为国家服务，具有公共性，通过个人发展给国家带来发展，这是教育的公共性目标，但这并不足以就断定教育法具有公的属性。因为按照此种推理方法，可以推论，民法调整平等主体之间的财产关系和人身关系，从而使得减少纠纷，社会经济良好发展，从而民法具有公共性，民法也具有公的属性。

行政法具有公的属性，是因为它是涉及国家、国家机关、国家工作人员行使公权力时发生的法律关系和法律效果。而教育法正是具有此种属性，教育法为了实现教育的双重目标而根据宪法制定。公民享有受教育权，同时国家也具有发展教育事业的权利，这两项权利既具有一定的一致性，也有一定的冲突。公民在符合条件时接受教育，积极学习知识，提升个人能力，国家给予鼓励和支持，与国家发展教育事业的目标一致，这体现了两者的一致性。另一方面，公民的受教育权与国家发展教育事业之间可能发生冲突。公民的受教育权包括接受教育国家给予支持的权利、教育选择权、教育平等权、教育公平权等，国家在发展教育事业中可能会侵犯这些权利。如公民有选择在家上学、上哪所学校的权利，与国家推行的义务教育、划区域上学存在冲突。教育法以保障公民的受教育权为核心，同时还要发展中国特色社会主义教育事业，在两者之间找到平衡点，这就是教育法的立法目的。即保障公民的受教育权，并发展教育事业，且在两者之间寻找平衡点，在发展教育事业同时，尽可能地保障公民的受教育权。

相对应于公民的受教育权，国家负有的义务是给付义务，即积极履行职能，来保障公民的受教育权。同时国家开展教育事业，产生相应的法律关系。教育法对国家行使职能进行规制，规定权力的界限、权力行使的程序等，这体现了教育法公的性质，具有行政法的属性。

（二）从立法内容看教育法具有行政法属性

《教育法》第一条表明，“根据宪法制定本法”，《宪法》是《教育法》内容的来源。《宪法》第十九条规定，“国家要发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。并举办各种学校，发展各种教育设施，来普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育、学前教育。”第二十三条规定，“国家要培养各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件以便他们发挥更大作用。”第二十四条规定，“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，来加强社会主义精神文明建设。并进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育”，培养人民的积极向上的思想。第四十六条规定，“公民有受教育的权利和义务。”国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等全面发展。第四十七条规定，“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”国家要给以鼓励和帮助。

观察法律的现状，宪法对教育法的内容作了总纲性的规定，但没有具体规定如何发展教育事业，如何保障公民的受教育权、如何保护教师的研究自由和讲学自由等，这需要具体的教育法进行规定。1995年通过的教育基本法《中华人民共和国教育法》包含了总则、教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障、教育對外交流与合作、法律责任、附则十章内容。之后的《义务教育法》、《高等教育法》等作了更进一步的规定。宪法中的规定是教育法的灵魂，不可以忽略，《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》等是宪法条文的具体化，是宪法的执行法。

宪法中规定公民享有受教育的权利、有研究自由的权利，相对应，国家负有义务。“国家义务包括积极的国家义务与消极的国家义务，所谓消极的国家义务即国家尊重义务主要是针对基本权利中自由权为主体的消极权利，这些人权的享有与实现要求国家对其不加干涉或不予侵犯，即国家负有尊重这些基本权利的义务。这是一种不作为的消极义务，与之对应的权利则经常表达为免于……的自由或权利。”③这种权利的作用“是当国家侵犯其受基本权所保护的法益时，可以直接根据基本权规定，请示国家停止侵害，来达到防卫，使法益免于遭受国家恣意干预的目的。”④积极的国家义务，包括国家保护义务与国家给付义务，“国家保护义务是要求国家须尽保护人民基本权利之义务，使人民的权利免受公权力或者第三人的侵害”⑤，旨在强调国家不仅应当尊重人民之自由，也应采取不同的防范措施，以创造并确保人民自由形式权利的客观条件，最终达到保护人民权利的目的。这种保护义务主要针对国家权力而设计的，通过国家权力、法治、彼此的制约实现国家对权利的尊重和保护。“国家给付义务是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。给付的内容可以是物质性利益，也可以是法律程序，也可以是服务行为。”⑥作为将宪法内容具体落实的教育法，其主要从以上三个方面确定了国家的义务，具体而言，《教育法》第三十六条第一款规定，“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”规定了国家负有不侵犯受教育者的平等权，属于国家尊重义务；第四十九条第一款规定，“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。”属于国家保护义务；第三十七条规定，“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”属于国家给付义务。

（三）从调整对象看教育法具有行政法属性

因调整主体的特殊性，教育法的调整对象具有特殊性，主要调整国家与公民、学校与教师、学校与学生、教师与学生等之间的关系。此类关系，学界一般称为特别权力关系。特别权力关系是日本法与德国法上的概念，它主要有五个特征：第一，当事人之间地位不平等，如学生和学校之间、老师和高校之间，公务员与行政机关之间，地位明显不平等，他们之间的关系不是民事法律关系，也是传统行政法关系；第二，相对人隶属于特别权力，义务不确定，另外一方有权利给弱势一方随时增加或减少不确定性义务；第三，强势一方无需法律授权便可制定规则拘束相对人，如行政机关与公务员之间，不需要法律依据，行政机关就可以制定具体规则对公务员进行拘束，对个人自由和其他活动施加影响；第四，强势一方有权惩戒相对人；第五，当事人不能提起行政诉讼，只能在内部进行申诉需求保护，但保护效果并不明显。特别权力关系主要有以下类型：第一，公务员与行政机关，这是最典型的，特别权力关系的渊源最主要就是来源于公务员和行政机关的关系的提炼；第二，军人与国家；第三，囚犯与监狱；第四，教师与学校，第五，学生与学校。教育法调整对象主要属于特别权力关系范畴，属于行政法内容。

教育法的调整对象属于特别权力关系，当事人之间的地位不平等，强势一方可以无需授权变制定规章约束相对人，并可进行惩戒。如，学校可以制定规章制度约束教师、学生，并可以惩戒教师、学生，甚至开除学生，开除教师。

三、行政法属性对教育法的影响

将教育法定性为行政法，教育法应符合行政法的特征、研究方法、研究目的，行政法属性对教育法的影响很多，本文只选择其中几个论述。

（一）行政法属性对相关国家权力作出限制

教育的目标是培养德、智、体等全面发展的中国社会主义事业的建设者和接班人，并为社会主义现代化建设服务。教育法的目标是发展教育事业，提高全民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设。行政法的特性是主体之间地位的不平等性，且主体恒定。为了发展教育事业，国家权力没有限制，可能会不断扩张，最后侵害公民权利，且因主体之间的地位的不平等性，公民权利如果没有被尊重、保护，再寻求救济很困难。如国家推行义务教育，为全国每一位适龄儿童提供上学的机会，但是问题也随之而来，因为无差别的义务教育，有些地区少数民族因宗教信仰而无法入学。此时如果强行推行这种无差别的义务教育会侵害公民的宗教信仰自由和受教育权。此外，从教育法的内容看，教育法更多强调国家的各项义务，由国家来保障公民的受教育权。行政法属性要求国家承担责任，履行职能，对国家权力作出限制，更有利于国家履行尊重、保护、给付义务。

（二）行政法属性对受教育权作出限制

教育法的行政法属性要求国家积极履行职能，发展教育事业。教育事业的发展与个人的个性发展一方面具有一致性，另一方面，在一些情形下相互冲突。教育法的行政法属性使得教育法不可能像民法那样保护个人意思自由，而是更加注重整个社会的良性发展。公民享有受教育权，适龄时，国家应提供条件帮助入学，有选择入学和不入学的权利，有選择在家接受教育的权利等。如果对公民的受教育权不予限制，很多公民就无法接受合理教育，公民接受的教育种类也各种各样，最终无法实现教育的目的和教育法的目的。因此，国家推行义务教育，规定适龄儿童应当入学接受教育，这既是权利也是义务。义务教育全国推行，采用国家出版发行的教科书，更加有利于儿童的健康成长。将义务教育落到实处更有利于提高全民族文明素质。教育法的行政法属性使得，教育法虽然以保障个人受教育权为核心，但是特殊情形仍会对受教育权进行限制。

（三）行政法属性更有利于实现教育平等

教育法在公民受教育权和国家权力之间寻找平衡点，优先保障公民受教育权，并发展教育事业。教育法隶属于行政法更有益处，国家权力的介入，教育资源能够最大限度地合理分配，保障全国各地区儿童都能接受义务教育，实现教育平等。如果将教育法如同经济法，市场调节和政府监管共同作用，教育资源会朝着富裕发达地区流动，教育资源配置会更加不合理，这反而不利于教育事业发展，不利于实现培养德、智、体等方全面发展的新一代青少年，和为社会主义现代化建设服务的教育目标，不利于发展教育事业，提高全民素质，不利于实现促进社会主义物质文明和精神文明建设的教育法目的。

由于校园事件时常发生、民办学校的兴起等，教育法研究成为重要的一个研究领域。教育法的研究虽然涉及教育学、教育管理学、财政学、金融学、法学各方面知识，但是教育法作为一种法律，其适用的是法学研究方法、研究目的。且教育法作为独立部门法的条件并不成熟，将其仍归于行政法之下，适用部门宪法与部门行政法的研究方法研究更加适宜。

注释：

①劳凯声.论教育法在我国法律体系中的地位.北京师范大学学报（社会科学版）.1993（4）.

②李连宁.我国教育法规体系刍议.中国法学.1998（1）.

③杜承铭.论基本权利之国家义务：理论基础、结构形式与中国实践.法学评论.2011（2）.

④⑤郑贤君.基本权利原理.法律出版社.2010.140-210.

⑥张翔.基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始.中国法学.2006（1）.