乡村谋利型上访的法治化研究

关键词 谋利型上访 信访治理 法制化

作者简介：石永香，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.064

一、谋利型上访的理论探索

在學术界，对农民上访的主流研究大都是在维权话语下进行的。在此背景下，对于农民上访问题的研究，影响到的不仅仅是上访的当事人，还有高层政府或者是社会大众等。受此影响，社会上主流的意识形态都偏向于看似弱势的上访者。相反的，对于基层政府的胡作非为或者是无为则进行了强烈的谴责。事实上，在当前农村社会中，许多类型的上访，例如精神病上访等，在维权话语的体系下，都不能提供一个完整而使人信服的解释。上访类案件首次进入人们的视线，是征收农业税的时候。在这一阶段，农民进行上访的主要目的是为了保护自身的合法权益，例如反映自身纳税负担过重、收到乡村干部的欺压或者是检举村干部的不法行为等。像这种的上访主体一般为农民，上访目的是为了维护自身的合法权益，这样的行为我们将其统称为“维权型上访”。2005年时，农业税被宣布取消，可以说，税制改革后，农民们的负担大大减轻，农村干部的行为也受到了约束，权力得到了规范，这种背景下，农民反映的问题应该很自然地可以得到解决。但是，相反的，农民上访的问题不仅没有得到抑制，反而比以前更多了。与早期上访相比，这一阶段的上访开始显示出越来越强的盈利特征。

（一）谋利型上访的定义与分类

在本文中，区分以维护权益为目的的上访和以寻求利益为诉求的上访，是基于农民的行为和其上访的动机，而针对这一问题来说，其中的关键是要对农民上访行为进行深入理解。维权性上访，顾名思义，是以维护权益为主要目的的上访行为，而与此相反的，谋利型上访是主动的追求利益，并不涉及自身权益的损害。二者之间存在着较为明显的区别，首先，动机不同，谋利型上访者的目的是为了为自己争取额外的利益，与维权型上访的合法权益有明显区别。其次，从所提出的诉求的角度看，后者的主要诉求是以得到经济补偿和其他的补偿等为主，且是在自身权益没有受到任何损害的情况下。

根据上访目的的具体划分，又可以将谋利型上访分为四种类型。第一类，上访的起始动机不纯，一般来说，这类上访者明确的知道自己的诉求是不合理的，但是仍然从基层政府的软肋下手，存在很大的侥幸心理，以便满足自身利益诉求，很多的职业上访者便属于这种类型。第二类，可以称之为“渐变”型，顾名思义，这一类人上访的目的是存在一个动态的变动的，可能刚开始是为了维权，但在上访过程中，遭到了推诿或是解决方式不合理的情况，上访目的也就随之发生了改变。第三类，无意识型上访。这类上访者的特点是对自己的无理要求和行为并不知情，这也是由于农民整体素质和文化水平不高造成的。第四类是较为特殊的精神病上访，此类上访者多为精神存在疾病的特殊人群，在现实生活中较为少见。

（二）谋利型上访对社会的影响

谋利型上访的存在，对社会产生了极为不利的影响，同时也给基层社会的综合治理带来了很大的难题。一方面，可能扰乱社会秩序，影响社会安定。例如一些比较激进的上访者，会因为自身利益诉求得不到及时满足或为了引起当地政府的注意，组织参与一些群体性事件或者是极端事件等，带来群众恐慌。另一方面，基层政府为了应对这些不合理的上访和诉求，浪费很多的人力、物力和财力，影响到其他方面的服务质量。此外，谋利型上访的存在本就是不合理且不合法的，会严重影响社会公平和公正，与现代我们都奉行的正义观相违背，在整个社会层面，都会产生极为不利的影响。

（三）信访法治化的理论

在党的十八大报告中，明确提出要坚持“依法治国”的方针政策，要求各级领导干部和各级政府要转变思维方式，用法治的方式来解决问题，依法执政。在2014年2月，中共中央出台的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中，也对于法治思维进行了阐述，意见要求我们必须要将解决群众矛盾纠纷上升到法治的层面，坚持用法治思维来看待问题、解决问题，更好的满足群众的诉求，解决他们的矛盾和纠纷。在当前社会发展的新形势下，我们也面临着新的挑战和任务，所以就必须发挥好法治的作用，将信访问题的解决与法治思维结合起来，将信访问题上升到法治的高度，从而保障群众的合法诉求都能得到满足。

二、谋利型上访产生的原因

谋利型上访的产生，与国家发展战略的转变有着密切的关系，同时与农村社会的变迁和国家信访制度的改革也存在着一定程度的联系。具体来说，我们对于谋利型上访产生原因，可以从以下几方面展开：

（一）农村政策制度引起的利益争夺

首先，农村各项政策制度的改革，对农村当前利益格局产生了较为明显的影响，使利益格局产生了较为迅速的调整。在此之中，农村土地制度改革和农村林权制度的改革对利益影响尤其之大。上世纪90年代初，农民负担加重，农业成本提高，相对来说发展农业的比较优势丧失，所以农民不得不外出打工，而他们的耕地则闲置下来，出现了很多的弃田。在这种背景之下，为了保证农业税费能够照常征收，一些村干部们必须重新登记弃田，进行发包，同时将重新发包的土地登记到新承包人的土地证上。随后，中央政府也取消了农业税，同时出台了粮食直补政策，突出了农业的优势。所以许多农民工又重新回到家乡，想要回原先属于自己的土地，而前边也提到了，原有的土地已经被村干部重新发包，这就产生了大量的土地所有权纠纷。在此过程中，部分农民不满意村干部的调解，走上了上访的道路。这一问题持续了较长的时间，直到现在因土地所有权问题纠纷的上访仍时有发生。2007年初以来，林权制度改革背景下，农民们看到了山林的价值，于是他们又开始为林权而战。农民上访的林权纠纷案件也随之迅速增加。

其次，政府对农村投资的增加也在某种层面上导致了利益争夺的加剧。税费改革以后，国家先后出台了一系列的优惠政策，包括粮食直接补贴政策、农村最低生活保障制度、精准扶贫帮扶等，这对农民特别是农民之中的弱势群体起到了很大的作用，对于农民来说不仅帮助了他们的生活，也有助于缓解与村干部之间的关系。但是，由于资源有限，加上农村情况的复杂性，农村干部在实施这些政策时也很难做到平衡，从而造成了农民的不满。而在这时一些农民看到了国家出台的政策，便会尝试通过各种渠道去为自己争取利益，反复上访便是一个很好的例证。

（二）乡土社会的瓦解之后，法治主体责任未跟上

在传统的农村社会中，作为国家与基层农民之间的中间层，家庭、村庄、宗教等传统因素在维护农村社会秩序中起到了一定的作用。改革开放以后，市场经济发展越来越迅速，带来了传统农村中家族、宗教等传统地方规范的瓦解，而农民的思想观念和价值观念等也变得日益多样化。在这种情况下，可能就存在部分动机不纯的农民想通过上访，获取不当利益，而传统规范已然瓦解，无法对他们形成约束，便会愈演愈烈。在这种特殊情况下，基层政府和基层干部就成为农村法治的主体。但是，这一主体在工作中存在很多的缺陷。一方面，由于能力和眼光的限制，在对问题的处理上更多的偏重于事后补救，而缺乏事前的应急和预警机制，出现问题时，多抱有怕麻烦怕惹事的错误观念，不会从根源上去深挖问题产生的原因，只是追求表面处理得当，殊不知这样会使问题积压更深，产生更深层次的矛盾，在面对上级部门时同样如此，对一些群众上访事件，不能按照实际情况据实上报，不利于问题的彻底解决。另一方面，随着国家推行的法治层面的改革，也极大地削弱了农村干部在处理信访问题上的权力，使得一些农村干部在面对谋利型上访事件时，采取模糊处理的方式。虽然在一定程度上，模糊处理方式能够暂时缓解矛盾，但也会让更多的心怀不轨者看到有利可图，从而趁机谋利，形成一个恶性循环。长期来看，这对基层社会综合治理的稳定以及管理都会产生不好的影响。

（三）民众法律意识觉醒与法律认识的局限性之间存在矛盾

改革开放至今，人民群众的权利意识越来越强化，对于个人权利的保护也越来越受到重视，“以人为本”的发展已经逐渐成为一种发展的潮流和趋势。以农村方面政策的改革为例，《信访条例》中，要求保护上访者的合法权益，同时对农村干部的权利进行了约束，更加强调保护农民。再如土地制度改革方面，承包权的进一步稳固、权益的进一步明确，都体现了国家对于农民权益保护的重视。这本是我国政府关心群众疾苦、解决群众实际困难的有益探索，深入体现了党的根本宗旨和群众路线的基本内容，但是在一些别有用心的人那里，却完全变了味。一些谋利型上访者，利用国家的保护政策，恣意妄为，做出一些损害国家和其他人民群众利益的事情。从另一个层面来说，能够很好的利用国家政策，主动利用法律武器来保护自己合法权益的人也明显增多，这一点是值得肯定的，但从总体来看，确实存在一定的误区：

从法律学习这一层面来看，媒体向农民们提供了一种更加便捷的途径，但因为受到自身知识水平的限制和传统观念的制约，一些农民不能准确的理解媒体中宣传的案例所要表达的意思，理解存在偏差，而这种偏差又会直接影响到他们之后的行为方式， 谋利型上访便是由这种偏差导致的产物之一。

另一方面，由于当前法律宣传和教育的局限性，导致很多群众对于法律的认识不足，停留在感性层面上，混淆合理与合法之间的概念，若某件事情依照法律的处置使其感觉到不尽如其意时，就会对法律途径产生一种不信任感和排斥感，在遇到事情时也倾向于不会采取法律途径去解决，在这种心理的影响下，一些群众就抛弃司法途径，转而寻找自认为更加合理的、对自身更加有利的方式去解决问题。谋利型上访便是这其中一个典型的例子。当法律不总是站在自己的角度，不能以自己的诉求为准的时候，上访者便会采取他们认为的更可能保护自己的方式解决问题。

作为公民，我们不仅享有权利，同时也有自己应尽的义务，而在当前群众法治意识的觉醒多为意识到了要保护自身权利，而忽略了对义务的履行。谋利型上访者便是只强调权利而不管义务的上访者。

三、对谋利型上访的法治化解决路径

谋利型上访的形成，不仅与群众自身法律素养有关，也是我国转型发展的产物，形成原因较为复杂，所以对其解决的方法也应该综合考虑多种层面的。基于其产生的原因，我认为应该提出以下对策：

（一）提高公民法律意识

首先，要加强对相关法律政策的宣传教育。结合农村发展的实际，宣传与群众生活密切相关的、实用性较强的法律知识，使群众乐于接受，提升他们的法律素养。其次，在宣传教育的过程中不能忽略义务。在我国当前的法律宣传中，大多是强调权力方面的内容，引导群众保护自己的合法权益，正确行使权利，注重对他们权利意识的唤醒，而对义务履行方面强调较少。要让群众清楚自己需要履行的义务是什么，从而引导积极履行。再次，还要扩大普法的面积，不仅要覆盖到普通的老百姓，对于公务人员也不能放松，作为执行者，更有必要对其进行了解，从而保证公平性和准确性。最后，作为政府部门，应该正确看待信访事件，对其进行正确的处理和引导，不能消极应对，更不能因怕麻烦而采取权宜之计，满足上访者的不合理要求，这样不仅会破坏法律的公正性，也会助长某些心怀不轨的上访者，导致政府权威的丧失，最终失去人民的信任。所以政府一定要坚定立场，保证社会公正性。

（二）完善农村自治制度，发挥好基层自治功能

村两委作为村民自治组织的基础，是基层进行自治的主体，但在当前形势下，其组织职能却不断被弱化。谋利型上访中最主要的一个类型便是土地征用和房屋拆迁之间存在的矛盾，这一问题相对较特殊，一些村干部自身利益也会牵涉其中，基于这个原因，上访的村民也就把村干部与上一级的政府看成了一个整体。所以，对村两委进行“去行政化”的改革，充分發挥村级基层组织的自治功能，对农村综合治理作用巨大。例如，通过建立文明理事会制度等方式，加强农村自治功能和自我管理机制，并将矛盾和纠纷尽可能早的化解，从而完善农村自治制度，充分发挥自治功能，构建强大的农村民主自治基层。

（三）加强顶层设计，完善法律体系

融合了法治思维和法治方式的社会综合治理，会向着更加规范化的方向发展，能够使社会治理更加有序协调，社会治理的主体也能够正确履行自身的职责。但在社会治理向法治化的方向转变的过程中，最重要的是要加快社会治理的顶层设计的法治化进程，同时还要注意协调好立法、司法和执法三者之间的关系。具体应该从以下几个方面展开：第一，立法层面，要坚持科学立法。就我国当前的现状而言，社会综合治理方面，法律制度体系尚未形成体系，所以国家要加强对于顶层设计的法治化，必须要注重对法律规范和制度的完善，尤其要结合各地的实际情况，因地制宜完善地方性规范。推进顶层设计的法治化进程，能够切实对基层群众的合法权益进行保护，但是应该要注意重要的一点，要由国家和政府进行法律的制定，国家和政府能够站在宏观的角度，综合考虑各方面的利益，从而切实保护好基层群众的合法权益，同时也比较具有权威性，避免了对群众权利的侵犯。第二，执法层面，要坚持严格执法。法律规范制定的目的是为了保障群众的权益，而这种权益能否得到较好的保障，法律规范能否切实发挥自身的作用，关键是要靠执行。社会治理涉及的范围较广，治理较为繁琐，这就需要基层政府严格按照法律规范的要求，切实保护好每位群众的合法权益。同时，对于基层政府的执法，也不能任由其“自由发挥”，要建立健全的相关监管机制，防止权力被滥用，要提高执法人员的素质和执法能力，对于不按规定滥用权力的现象进行严惩。第三，司法层面，要坚持公正司法。一方面，要加强对基层司法人员的教育培训，让公正司法的理念深入人心，另一方面，要完善司法责任追究制度，提升司法的公信力。

总之，对于谋利型上访，我们应该保持法治思维，坚持用法治的方式来解决问题，化解矛盾纠纷，提高公民的法律意识，扩大基层自治组织的范围，充分发挥基层自治组织的作用，完善社会综合治理的相关法律法规，从而将社会矛盾的解决引入到法治程序上来，在全社会形成法治化的良好局面。