构建和完善检察官办案权监督制约机制的路径选择

关键词 司法责任制 办案权 监督制约

基金项目：本课题系成都市人民检察院检察理论研究课题成果，课题组成员：成都市锦江区人民检察院詹曦、余凌辉、钟矿星、李艾虹。

作者简介：成都市锦江区人民检察院课题组，成都市锦江区人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.049

党的十八届三中全会作出了深化司法体制改革的重要决策，而完善司法责任制是本轮司法体制改革的关键所在。党的十八届四中全会明确要求，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，并鲜明提出了明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制，完善检察官办案责任制等一系列重要改革举措。在此背景下，强化对检察权特别是检察官办案权力的内、外部监督，构建和完善检察官办案权监督制约机制，依法保障其办案权的同时又实现对权力的监督，实现“监督不缺位、监督不代替”，已然成为司法责任制改革背景下需要研究的重要课题。

一、强化检察官办案权监督制约的现实意义

（一）是完善司法责任制改革的应然要求

司法责任制是一个系统的制度体系，完善人民检察院司法责任制是一项涉及检察人员分类管理、检察官员额制、办案组织改革、检委会运行机制、检察管理和监督机制、司法责任认定和追究机制等多方面的综合性改革。随着检察官办案责任制改革的推进，一些原属检察长或部门负责人的权力被划归员额检察官独立行使。在强化检察官办案权，突出检察官独立办案主体地位的同时，使得检察机关上下级行政监督有所弱化， 部门监督也有所软化，检察官独立办案权被滥用的风险大为增加。在此前提下，如何加强对员额检察官办案权力监督制约，构建强有力的监督制约机制既是改革的重要组成部分，也是推进改革的应然要求。

（二）是健全检察权运行机制的现实需要

任何一种权力的良性运作，都离不开内部的约束和外部的监督。检察权是检察院的核心权力，检察官办案责任制是检察权运行的具体模式。有什么样的权力运行机制，就会有相应的责任体系。一直以来，我国检察机关都运行着 “承办人承办——部门负责人审批——检察长（检委会）审批决定”的办案模式。实践中，这种“三级审批”式的办案模式暴露出来一些问题，比如行政色彩过于浓厚；审批层级过多，办案效率低下；办案人员长期习惯于层层把关，难以適应检察队伍的专业化、职业化建设；由于机关内部各层级权限不清，导致司法责任不明确，难以落实到位等。此次司改中明确要求完善司法责任制的一个基本导向，就是按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，通过明确检察官职责权限和完善检察权运行机制，突出检察官主体地位，使检察官既成为办案的主体，也成为司法责任的主体。从某种意义上来说，构建强有力的监督制约机制有利于贯彻权责相一致原则，保障检察权的规范运行。

（三）是提升检察司法公信力的有效措施

质量是产品的生命，任何产品只有拥有高品质才会获得社会和消费者的认可和信任。司法作为社会公平正义的最后一道防线，寄托着人民群众对社会公平正义的最后希望，与一般的成品相比，司法产品更应该注重质量和责任。而检察官办案就是加工一个个司法产品的过程，要保证质量，很重要的一点就是要做到权力明确、责任清晰。强化检察官办案权的监督制约的目的就是将检察官司法办案的责任落实到位，增强其办案的责任心，促使其依法公正履行职责，提高司法办案的质量和效率。这样也有利于减少其它人员对司法办案的不当干预，促使检察官依法独立行使检察权，回应和满足人民群众的司法诉求，提高司法公信力，让人民群众在每一个案件中切实感受到公平和正义。

二、当前检察官办案权监督制约方面存在的问题

前文提到，强化检察官办案权的监督制约在推进司法责任制贯彻落实，保障检察权规范运行，防止检察官权力滥用，提升检察司法公信力等方面存在十分重要的积极意义。然而，现实实践中，检察官办案权监督制约机制方面还存在一些问题，难以充分发挥其应有的效用。

（一）纵向的上级对下级检察机关的监督乏力

根据我国现行的制度安排，上级检察机关是下级人民检察院的领导机关。这种关系具体表现之一就是上级人民检察院指导和帮助下级人民检察院执行国家法律及其他大政方针，并有责任监督正确履行法律监督职能。但现实中上级对下级检察机关的监督中往往存在着监督范围有限、监督力度不足、监督主动性不强、监督机制不健全等问题。具体到检察官办案监督方面，上级检察机关更多的是扮演单纯的业务指导或者案件质量评查者的角色，仅仅只是指导或监督需要抽查或下级检察机关请示的案件，而其他案件则无从监督。这样既无法实现监督的全覆盖也可能使这种监督流于形式。

（二）检察机关内部各部门间横向监督强度较弱

在整个检察活动监督制约体系中，检察机关内部各部门间的横向监督制约占据着十分重要的地位，具体包括业务部门之间办案监督、检察长审批案件监督、检委会议事决策监督、纪检监察部门纪律作风监督等等。与外部监督制约相比，内部监督制约更为及时、规范和专业，但其内部性、封闭性等弊端也非常明显。现实中，基于部门关系及单位整体利益方面的考虑，检察机关内部这种自我约束和自我监督的纠错能力及追责效果会大打折扣，监督的公正性和实效性也容易遭受外界质疑。比如：侦监和公诉部门往往多配合少制约，即使监督也是不痛不痒，流于形式；案件承办检察官对案管部门开展的流程监控不愿意配合甚至抵触，流程监控结果亦缺乏刚性，无法达到预期效果；检察长审批案件时由于对案件办理缺乏亲历性，难免存在疏漏之处；检委会议事决策不规范、不民主、不专业等现象也时有发生，影响了检委会决策、指导和监督作用；纪检监察部门队伍建设不足，法律方面的业务能力不强，碍于同事关系，监督效果不好等问题突出。

（三）检察机关外部的监督制约效果不佳

毋庸置疑，外部监督比检察机关内部的自我约束和自我监督更为公正、独立和全面，但是其缺陷也是显而易见：一是外部监督主要包括党的监督、人大政协的监督和社会公民的监督，这些主体大多缺乏相应的法律专业知识，对于检察官办案监督可能存主观性强而法律专业能力又不足、成效又低等问题；二是信息不对称，外部监督主体很难第一时间全方位获取检察官办案信息，无法及时全方位地开展监督。

除上述一般缺陷外，当前检察官办案的外部监督制约机制在具体运行中还存在以下两点不足：一是权力监督制约方面，“公检法”三家呈流水线作业，重配合轻制约；人大、政协的监督效果有限等。二是权利监督制约方面，忽视、轻视甚至损害律师辩护权利的现象常有发生；伴随着监察体制改革的推进，人民监督员制度“监督”的基本定位也还有待进一步调整和明确；社会舆论监督具有开放性、广泛性和主观性等特征，容易被误导和利用，甚至对正常的办案活动产生负面影响。

三、 构建和完善检察官办案权监督制约机制的路径思考

（一） 建立科学的检察官权力清单体系

权力清单是载明检察官权力范围的载体。笔者建议，检察机关可以根据现行的法律法规之规定分部门分类别全面彻底地梳理出检察官职权清单，逐项列明法律依据，为检察机关日常的办案履职提供参考依据。通过建立科学的权力清单，为明确检察官职责权限，保障检察官办案权在制度的笼子里良好运行提供了保障。

（二） 建立检察官办案全程动态化监督体系

第一，依托执法档案全面客观真实地记录检察官办案履职情况。完善检察官执法档案，由检察官遴选（惩戒）办公室负责将检察官执法办案的数量、质量、效率、效果、获得奖励和荣誉，检察官受到投诉的调查和处理情况，接受案件评查以及个案评鉴等情况，及时记入检察官执法档案，全面反映检察官履职办案状况，并将执法档案记录作为对检察官的考核评价的重要依据，实现考核评价的客观性、规范性。

第二，强化案件办理流程监控管理工作。案件流程监控，是指对检察官的办案行为是否合法、规范、及时、完备，开展的实时、动态的监督、提示、防控活动，及时发现并督促纠正办案不规范、不及时、不完备等明显违反诉讼程序的行为，从而保障检察官办案权规范、公正、高效运行。当前，案管部门业务头绪繁多，工作条线交织，人员捉襟见肘，强化办理案件流程监控管理工作，首先就是要解决事多人少的突出矛盾，每天安排专人专职负责，对办案过程开展实时监督，及时查找纠正问题，推进流程监控管理工作时效化、常态化及制度化，避免工作流于形式。其次，要加大研发力度，完善流程监控系统功能，提升其智能化和信息化水平，扩大监控范围和内容，实现自动过滤办案活动，阻却和提示各种程序瑕疵问题等功能，真正实现流程監控智能化、信息化覆盖。最后，强化流程监控结果的刚性和权威性。当前，办案部门对受到流程监控通知普遍存在不予回复、置之不理的现象，究其原因在于流程监控结果的刚性不足，权威性受到质疑。强化流程监控结果的刚性和权威性的有效路径就是将其纳入检察人员执法档案，作为检察官业绩评价等方面的重要依据。

第三，完善现行的案件质量督查机制。案件质量评查作为检察机关内部监督的重要举措之一，对于规范检察官执法办案，保障案件质量，促进司法公正，有着非常积极的现实意义。当前案件质量评查工作中仍然不同程度地存在着评查标准不统一、评查方法不科学、评查范围不全面、评查激励惩戒机制不健全等系列问题。针对这些问题，笔者建议，完善现行的案件质量督查机制可以从以下几个方面入手：首先，由案管部门牵头负责成立案件质量评查小组负责案件评查，评查小组成员由资深的检察官、检察业务专家组成，提升案件质量评查的权威性；其次，制定统一、明确、规范、细致的评查量化标准，降低案件质量评查的主观随意性；最后，完善案件质量评查相关配套机制。比如评查结果申辩或复议机制，评查结果定期通报机制，科学的激励和惩戒机制等等。

第四，完善检委会会议制度。检委会是人民检察院议事决策机构，在检察业务工作中具有决策、指导和监督职责。当前，检委会在规范化、专业化建设方面与司法责任制改革仍存在脱节滞后之处，难以有效地发挥其决策、指导和监督功效，具体表现在：检委会例会制度不完善、检委会专业性不强、议案程序缺乏司法亲历性、检委会办作用发挥不足等等。完善就检委会会议制度应当从规范检委会议事流程、提高检委会专业属性、强化检委会审议案件亲历性等方面着手。坚持和完善检委会制度，对建立科学合理的检察权运行机制，确保检察业务工作中的重大问题、重大案件决策的正确性，确保检察权依法独立公正高效廉洁的行使具有十分重要的作用。

第五，完善纪检监察部门的监督制约。纪检监察部门是负责督查检察机关内部纪律作风的专门机构，肩负着对检察干警违法违纪行为开展监督、调查和处理的职责。为确保检察官在办案过程中依法行使职权，杜绝关系案人情案金钱案的发生，要加强对检察官执法办案活动的全过程的纪检监察。首先，对于检察官执法办案过程中涉及徇私枉法、滥用职权等违法违纪行为的举报线索要及时跟进调查。其次，对上级督办、交办、领导批示及其他群众反映强烈的重点案件开展个案督查。

（三）建立以权利制衡权力的外部监督体系

第一，继续深化检务公开工作，保障社会公众知情权，提升检察官办案透明度。首先，坚持案件信息公开，以案件信息公开“倒逼”检察官办案提高办案质量和效率；其次，立足执法为民，灵活运用“互联网+”思维，创新检务公开载体和平台，将检务公开延伸到检察官执法办案全过程。

第二，强化律师执业保障。通过完善律师接待中心工作制度，进一步规范检察机关律师接待管理工作，使律师在检察环节的会见权、阅卷权、调查取证权等执业权利得到规范、有序的保障。

第三，进一步拓展社会公众参与监督检察官履职办案的途径和范围。首先，继续做好人大代表、政协委员联络工作，增强人大代表、政协委员对检察官办案监督的及时性、便捷性和互动性。其次，进一步加强与特约检察员的日常联系，通过采取专题调研、参与案件讨论、观摩庭审等形式，积极创造和提供监督条件，充分发挥特约检察员的专业优势和学术专长，不断提高特约检察员的履职能力。最后，扩大人民监督员监督案件范围，完善监督案件程序，多形式邀请人民监督员参与监督活动，强化其知情权、参与权、表达权、监督权保障，推进人民监督员制度法制化，提高检察官办案透明度和司法公信力。

参考文献：

[1]项谷、张菁.司法责任制改革中需强化办案内部监督制约.中国检察官.2016（4）.

[2]陈龙鑫.司法改革视野下检察活动监督制约机制的深化.犯罪研究.2016（3）.