对闲置土地处置工作的认识和思考

常晓飞 陶佳锟

摘 要：随着经济发展，环境资源制约，闲置土地现象突出，闲置土地处置工作成为国土管理的重点工作。从多方面分析闲置土地产生的原因，有针对性地采取预防闲置土地措施，并提出闲置土地处置建议。

关键词：闲置土地；成因分析；处置建议

近年来，我国土地资源紧缺、土地供需矛盾突出，同时，土地粗放浪费现象依然严重，闲置土地大量涌现。因此，研究解决闲置土地问题，提高土地利用效率，能够加强对土地的利用和保护，从而更加有效地支撑经济发展，闲置土地处置已成为当前国土资源利用和管理的重点工作。

1 闲置土地成因分析

闲置土地产生的原因是多方面的，在宏观层面，有政策、体制不健全造成的土地闲置，有市场、经济环境影响造成的土地闲置；在用地方面，有政府及有关部门管控管制造成的土地闲置，有用地主体自身原因造成的土地闲置。

1.1 制度机制不健全造成的土地闲置

改革开放以来，土地利用逐步有偿有限年期使用，土地收益大部分收归地方财政，渐渐成为地方财政主要来源，地方政府具有土地出让和转让审批权，对用地的审批过于看重短期的收益，从一定程度上造成了闲置土地的产生；宏观政策的变化，如征地拆迁政策的调整，金融体制改革，住房制度政策，经济发展状况等，对住宅和工业等出让土地都会造成不同程度的影响，造成土地未能按照约定日期开发建设；在房地产开发用地方面，由于缺乏有效的市场机制引导，再加上法律法规等等限制性规定，土地已闲置却又造成无法转让的局面，用地主体只有被动的接受闲置土地处罚措施；建设项目审批程序繁琐，政府各部门缺乏协作，用地主体需要到几个部门去办理各项审批手续，还需要反复协调，这就造成了用地主体无法按时进场施工。

1.2地方政府及其有关部门造成的土地闲置

因地方政府及其有关部门造成的土地闲置主要存在几个方面，一是拆迁未完成、基础配套设施未到位等方面的原因造成的土地闲置，虽然国家规定土地必须净地出让，但在实际总是会出现“净地不净”和未达到五通一平条件的土地，这就造成了用地主体虽拿到了土地，却不能够按照约定动工建设，造成土地闲置；二是城市规划调整造成的土地闲置，城市的发展建设随着经济发展不断进步，城市的建设规划也随之发生着变化，用地主体在拿到土地后，未能及时地调整建设项目，各项审批无法通过，致使其无法按期开工建设，造成土地闲置；三是土地批后监管环节薄弱，监管查处力度偏软，地方政府多年来一直“重审批轻监管”，对闲置土地工作重视不够，日常监管查处松懈，没有对闲置土地做好预防工作，也没有及时对闲置土地进行处置，在一定程度上推动了闲置土地不断发生。

1.3 企业自身原因造成的土地闲置

企业自身原因造成的土地闲置也存在几个方面：一是用地单位在拿到土地后，尤其是房地产开发企业故意囤地，不按照约定时间开工，等待房价高涨或者楼市旺盛之时再动工建设，以谋取更高的经济利益；二是用地主体自身资金不足，或者是资金周转出现问题，在拿到土地后，无力动工建设，造成了土地闲置；三是用地主体由于资金债务纠纷，其所有的土地被地方法院司法查封，无法如期开发建设，造成了土地闲置；四是用地主体为追求利益最大化，临时改变建设项目，频繁调整规划建设方案，造成建设前期周期过长，致使土地闲置。

2 对闲置土地处置建议

从闲置土地的成因来看闲置土地是由多方面因素造成的，对闲置土地处置也应从多方面入手，仅仅是在土地闲置后进行处置市不够的，必须要完善政策机制，规范政府及其部门的行为，从项目招商、土地供应前期、开发建设审批、土地利用监管等全程进行加强，有效防止闲置土地的发生。

2.1 完善政策制度，强化执行力度，加强部门协调

完善土地出让转让、土地出让金、土地税收等方面的法律法规，切实杜绝因政策制度等方面原因产生的闲置土地。同时，地方政府在土地管理工作中要严格执行国家对土地利用监管、土地出让管理等方面的制度政策，加大执行力度，不能只顾自身利益，只看中土地出让带来的暂时性收益，要积极盘活存量用地，要在有效发挥土地价值方面做足工作，切实有效地从管理源头上改变思想认识，对新建项目选址应首先考虑使用存量土地，特别是“批而未供、供而未用”的土地。

在建设项目审批方面，要切实加强发改、规划、住建、土地、财政、环保等多个部门之间信息共享与协调合作，简化相应的审批程序，改善工作方式，提高工作效率，杜绝因政府及其有管部门造成的土地闲置。

2.2規范土地市场，坚持执行“净地”出让制度

规范土地市场，强化市场调控机制，发挥市场对土地资源的基础配置作用，有效地促进土地资源的优化配置。坚持“净地”出让，严禁未完成拆迁，基础设施不配套、因高压线和地下管道等不具备开发建设条件的土地直接供应，对大面积建设用地项目，应按照建设投资进度、投产运行情况，采取分期批地和供地的方式予以保障，防止大面积土地不能及时开发而造成闲置。同时，做好前期考察，对各类招商引资项目，要认真考察市场前景、产品类型、企业资金实力和信誉。优先支持符合国家产业政策、新兴产业的项目发展，新建项目经集体讨论决策后，再履行供地手续，确保土地“供的出、建的成、用的好”，防止因企业原因造成土地闲置。同时，将因自身原因造成土地闲置的企业纳入“黑名单”监管，要严格禁止其在规定期限内参加土地招拍挂出让竞买活动。

2.3 强化土地批后监管，加大闲置土地查处力度

切实落实国土对土地的批后监管政策，加强土地利用动态巡查工作，对每一宗土地进行实时监管，并按要求及时录入监管信息。对每宗土地超过合同约定的开工时间是否开工建设进行实时监管，对发生的未按期开工可能造成闲置的土地，督促未按期开工的企业按合同约定开工建设，对不按合同约定进行开工建设的企业，要及时采取限期开工等措施予以查处。做到早发现、早提醒、早制止、早处置，积极预防土地闲置。实行闲置土地清理处置工作常态化。通过土地利用动态巡查和土地市场动态监测监管系统，随时清理闲置土地信息，对发现的闲置土地及时开展调查、认定和处置工作，严格按照规定进行查处。

参考文献：

[1]陈鸽等.我国闲置土地问题对经济的影响及对策[J].农业网络信息 2015（8）.

[2]董鹏宇，赵华甫，肖秀英.闲置土地临时利用模式探析[J].中国土地 2017（11）.

[3]宁夏：构建闲置土地预防和处置长效机制[J].城市规划通讯 2017（03）.