空间规划体系下城市总体规划作用的探究

焦敏

摘 要：兼顾长远战略与近期实施的引领性作用是实际针对城市进行总体规划工作时首先需要满足的条件，资源保护以及城乡发展的综合性作用也可在这一过程中得到最大限度的发挥。政府事权与多元主体的协同性作用可作为核心与基础对城市层面的空间规划体系进行支撑，本文主要对空间规划体系下城市总体规划作用进行探究，这对城市是规划工作的顺利开展有积极意义。

关键词：空间规划体系；城市总体规划；作用

空间规划可以说是一种空间政策规矩，可在国家社会经济发展到一定阶段后对社会、经济以及环境要素进行调控。城乡规划与空间的全局性规划之间存在不可分割的密切联系，在城市总体规划中作为最重要的规划层次存在，這可在一定程度上对城市层面空间布局进行主导吗，并充分说明其重要性与必要性。在实际对其进行分析时我们可主要从引领性、综合性以及协同性等方面着手。

一、兼顾长远战略与近期实施的引领性作用

切实发挥好城市规划的引领作用是中央城市工作会议所提出的明确规定，这对城市总体规划能够兼顾长远战略和近期实施可进行直观体现，这也说明其在实际引领城市发展的过程中主要从演绎以及递归两个方面着手。

1.城市总体规划能够指导城市空间的长远战略

在实际进行空间体系规划工作时必须实现对战略性思维的严格遵守，城市系统具有一定的复杂性与开放性。从政府角度来说，需要在进行谋划、策划以及规划的基础上开展一系列的空间规划工作，并不是对其进行单纯的制定。在实际针对城市空间开展一系列的规划工作时必须始终保持长远的发展眼光，在找准方向的基础上从根本上避免方向错误的现象出现。

空间规划中的多数内容都属于百年大计，其中主要包括资源环境类保护、基础设施类安排等内容，这要求我们在适当超前布局的基础之上促使规划建设有序进行的目标得以顺利实现。

2.城市总体规划能够指导城市空间的近期实施

实施性思维也是空间规划体系所必须具备的一部分内容，在长远目标规划完成后必须将其转化为具体的行动路线图，在实际落实过程中国分步骤以及层级落实，这也是真正完成规划使用的基础与前提。空间规划必须注意实现有效衔接国民经济社会发展规划的目标，同时与本届政府工作时间的联系也较为紧密。

二、兼顾政府事权与多元主体的协同性作用

1.明晰中央（省）与城市政府的事权

将科斯的制度经济学理论作为主要依据我们可发现产权和交易成本对资源能否得到优化配置有决定作用。在信息交易成本的影响之下，行政管理层级和各层次责权的制度设计与一个国家的规模之间存在一种必然的直接联系。

2.梳理城市政府与各垂管部门的事权

当前行政管理的突出问题是垂直管理普遍强化，体现在列入垂直管理的部门不断增加，某些部门的中心辐射意识加大，为地方的服务意识淡薄，这种不断放大权利、缩小责任的现象，被有的学者比喻为“尺蠖效应”。

例如，有的部门把用地分配权抓在自己手里，但出现用地大量闲置、低效使用的情况后，却将责任都推给城市政府；有的部门把项目审批权抓在自己手里，但出现产能严重过剩后，也将责任推给城市政府。这些情况积聚在一起，会造成地方行政管理制度的碎片化，并必然导致城市空间的碎片化。为解决这些问题，应逐步向城市政府放权，强化行政权力的属地管理即。

3.协调政府、市场、社会三大主体的利益

我国治理改革的方向是中国共产党领导下的政府、市场、社会多元共治。应保障各方利益得到充分体现和表达，在公开、公正的平台上进行充分博弈，以实现最终利益的最优分配。应尊重各自的运行规律，保障政府，市场、社会在各自有效的领域发挥主导作用。

三、坚持以人为本、弘扬人文精神

“新型城镇化的核心是人的城镇化”。人选择留在城市，不仅是为了生存，更是为了生活，直至实现“诗意地栖居”。中央提出建设生态文明，是由于过去的发展忽视生态环境，影响到人类社会的可持续发展，但并不是将生态凌驾于人之上，追求以生态为本。可以说，脱离了人这个认识主体，客观世界即使存在也无意义。

1.坚持量质并重、走向精细管理

在量和质并重的发展阶段，一方面要坚持发展是第一要务：只有通过发展，才能解决既有矛盾。只有通过发展，才能实现模式的转型升级，推动社会进步。另一方面要坚持科学发展，应“破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。从实际出发，把握发展新特征，加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量，更有效率、更加公平，更可持续的发展。

城市总体规划既不应延续过去以建设为主导，侵害自然与人文资源的扩张型模式也不应简单照搬国外发达国家在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界（因自然资源紧约束而限制增长的城市除外）。

2.坚持差异发展、实现分类指导

根据<趋势判断与展望>课题研究，未来我国的城镇化速度大致分为两个阶段：2020年前保持中高速，年均提高0.9-12个百分点；2020-2030年间将降至中速，年均增长0.5-0.8个百分点；2030年将基本稳定在65%-70%之间。城镇化速度的减缓将导致建设用地增速的减缓。

同时，城镇化速度也将出现明显的区际分化：发达地区和城镇化水平相对成熟的城市，以及前期土地扩张相对偏快的，已经和即将进入以存量优化为主的阶段，未来的主导发展模式将是。精明调整“：处于工业化中期的城市，以及前期土地扩张与人口增长相对协调的，仍将有一定时期和一定程度的规模扩张，未来的主导发展模式将是精明增长；处于经济衰退和资源枯竭地区的城市，人口甚至可能出现负增长，导致部分城市功能萎缩和部分城市地区空心化。

3.坚持多元动力、体现因地制宜

城镇化发展的初期，经济发展简单依靠工业化带动，城市采取成本最低的追随战略，结果是国家提出鼓励哪个产业，或者市场发现哪个产业的利润大，所有的城市都跟风发展这个产业，产能立刻从稀缺变成过剩。这种均质化发展模式，导致城市问产业结构雷同，恶性竞争激烈。

我国空间规划体系的建构势在必行，它是实现依法治国，提高行政效率、推进生态文明，建设美丽中国的需要。空间规划体系应牢记城镇化的根本目标，尊重城市发展规律，把城市工作当作系统工程来抓。

城市总体规划应起到兼顾长远战略与近期实施的引领性作用，兼顾资源保护与城乡发展的综合性作用，兼顾政府事权与多元主体的协同性作用，在城市层面的空间规划体系中占据主导地位。

结语：未来15年是我国社会经济发展的关键时期，将步入城镇化快速发展的中后阶段。城市总体规划应不断保持规划理念的先进性，坚持以人为本、弘扬人文精神；坚持量质并重，走向精细管理：坚持差异发展，实现分类指导，坚持多元动力，体现因地制宜。

参考文献：

[1]尹强.以城市总体规划为枢纽，完善空间规划体系[J].城市规划，2015，39（12）：91-92.

[2]汪昭兵，杨永春.新中国成立以来我国宏观空间规划的演变——以城市总体规划为出发点[J].现代城市研究，2012（5）：45-54.