人大主导立法的保障机制研究

摘 要：人大主导立法，是指享有立法权的人大及其常委会在制定规范性法律文件的过程中，相较于其他主体而言处于更优势地位，且对于整个过程具有主导作用。但是在长期的立法实践中，由于种种原因人大并没有真正发挥其主导作用，且带来了"政府部门利益法律化"的弊端。要改变这种局面，真正实现人大主导立法，应从党的领导、人大自身立法能力以及各项工作机制几方面加强。

关键词：立法；人大主导；体制机制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”《立法法》也作出关于人大主导立法的规定。

一、人大主导立法的内涵和理论依据

人大主导立法，是指享有立法权的人大及其常委会在制定规范性法律文件的过程中，相较于其他主体而言处于更优势地位，且对于整个过程具有主导作用。

人大主导立法的理论依据：1、人民主权原则在立法领域的具体化。人民主权是指国家的主权归属于人民，而立法权作为国家权力的一种，其归属应当也是作为主权者的全体人民。作为立法机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，实际上是代表人民行使立法权。因此人大主导立法是我国人民主权原则下的制度结果。2、人大自身地位和权力的核心体现。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，在此制度下，人民代表大会行使归属于人民的国家权力。“人大这样一种宪法地位体现在立法权限关系上，必然逻辑的得出权力机关的立法地位高于行政机关，即权力机关（人大）居于优越的地位。”3、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。现代民主国家，对于国家和社会的治理，法治无疑已经是达成共识性的一种有效的方式。人大对于立法工作的主导，直接关系到立法的民主性的体现，对于法治建设和国家治理能力的提高有很大意义。

二、人大主导立法的现状和问题

首先，人大自身的主导意识较为欠缺。就人大方面，“形象地讲，就是过去的立法流程是政府部门‘买菜做饭，市政法制办‘端菜上桌，人大‘坐等上菜、‘被动吃饭”。就人大代表方面，人大代表民主意识较低，参与立法意识淡薄，被动参与立法。第二，人大主导立法的能力不足。立法活动有很强的专业性、理论性和实践性要求，需要相关的专业机构以及高素质的立法专业人才作为保障，目前无论是人大代表还是常委会组成人员，包括人大的工作机构，基本都无法适应实际的立法工作需要。第三、行政主导立法色彩较为浓厚。“本应是法律法规执行主体的政府却在主导着立法：从主体性角度来看，政府在整个立法过程的介入程度与人大相比占有明显的优势地位；从导向性角度来看，政府在每一个立法步骤环环相扣、层层推进，引导着立法的走向”。

三、人大主导立法的体制机制保障

1、加强党对立法工作的领导，支持和保证人大主导立法。

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。具体来说，党委需要进一步重视人大主导立法工作。要把党委领导立法的工作制度化、规范化，明确党委领导的事项、形式和程序，并严格执行。并且要鼓励和支持人大主导立法，督促政府尊重人大主导地位，积极配合人大立法工作。同时，人大应当认识并且接受党的领导，对于重大问题和重大事项通过党组织向党委汇报。

2、加强人大自身立法能力建设

人大主导立法，“就是要让人大不仅仅成为程序上的立法主体，更成为实体上的立法主体，成为立法过程的真正组织者、主导者、协调者，以及法规内容的真正决定者”。第一，意识方面，人大应该从自身主体意识和主导意识开始进行强化。第二，对于人大的立法能力的提高，应当优化人员结构，加强专职化建设，提高立法能力。充分保障人大各项经费，提高其办事能力。适当增加人大立法会议时间。对立法人员开展定期的立法能力培训，增强其立法能力。

3、健全人大主导立法的各个环节的工作机制

立法活动的过程包括法规的立项、起草、审议、表决等，人大主导立法，应该是对立法活动全过程的主导。

首先，健全立项机制。要广泛发动社会各方面提出立法建议，扩大立法选项的范围；通过公布方案、举行听证会、召开包括专家在内的论证会等方式，征求各方意见，进行实质性争论，且最终决策权应当实质性的归于人大。

其次，健全起草机制。对于涉及基础性、全局性、综合性的重要的法律草案，应当由人大有关专门委员会或人大常委会工作机构组织起草；对于政府部门起草的法规，由人大加大监督力度；“要创新法律、法规草案的起草模式，推行法律、法规草案起草小组制度，形成‘立法工作者、实际工作者、专家学者三方面相结合的起草模式，形成互补互促的法律、法规起草格局”；委托第三方起草法律、法规草案。

再次，健全审议机制。健全审议参与人员的会前调研和征询意见的制度。完善审次安排，逐步增加三审制的适用，通过明确每次审议的内容确保审议的循序渐进。引入辩论机制，且通过实况直播、媒体报道或允许公民旁听的方式增加审议活动的公开性。保證法案审议的时间。

最后，健全表决机制。表决是最后一个环节，是直接关系到一个法案能否获得通过而成为发的环节。“通过这些程序设计，使法案经受时间的考验和理性的磨练而成为精品”。在这一环节，人大应该实现表决程序的“过滤”功能，使表决程序发挥其应有的作用。增加表决过程和结果的公开性，不只最终表决结果，也包括表决者个人的表决行为和结果，使表决者所代表的选民可以直观的了解其代表行为并对其进行监督。

参考文献：

[1]吴培显：《人大在立法中的主导作用》，《公民与法》2015年第8期，第30页。

[2]李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社，2005年版，第21页。

[3]吴培显：《人大在立法中的主导作用研究》，载于《怀化学院学报》2015年第8期

[4]丁祖年：《健全人大主导立法体制机制研究》，《法治研究》2016年第2期，第19页。[

[5]易有禄、吴畏：《人大在立法中的主导地位及实现机制》，《甘肃政法学院学报》2016年第2期，第14页。

[6]孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，《中国法学》2003年第5期，第59页。

作者简介：

薛天威（1991—），男，山西河津人，山西财经大学2015级法学学术硕士研究生，研究方向：法理学.