ppp项目全寿命周期项目经营管理探讨

刘治强

摘 要：当前，在基础设施和公共服务领域，PPP模式得到了广泛应用，并且取得了非常显著的成果。与传统合作模式项目，PPP模式有着更加明显的优势。项目的实施需要一定的时间，在这个过程中，可能会因为各种各样的影响因素，出现相应的风险和问题，可以引入全寿命周期管理的概念，實现对于PPP项目的经营管理，以此来保证项目的顺利实施。本文结合PPP模式的内涵以及PPP全寿命周期管理的特点，对PPP项目群寿命周期经营管理进行了分析和讨论。

关键词：ppp项目；全寿命周期；经营管理

前言：自2014年开始，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中得到了推广和普及，并并且取得了令人瞩目的成果。相关数据显示，截止到2017年6月，全国范围内入库PPP项目数量达到1.36万，总投资额超过16.33万亿，覆盖了全国29个省市地区。财政部在相关规范中，提出了PPP项目的全寿命周期管理，其在很多地区应成为了PPP核心理念，构建起覆盖PPP全寿命周期的制度体系。想要做好PPP项目全寿命周期管理，需要从PPP模式的管理要求着眼，在保证工程质量、降低运营成本的同时，提升管理效率，以市场化理念配合专业化管理措施来对管理效果进行强化。

1 PPP模式的内涵

PPP（Public Private Partnerships）指公私合营，是一种存在于政府部门和社会组织之间，类似于伙伴式的合作关系，主要是针对公共产品或者服务而言，合作关系的构建需要以特许权协议为基础，以相应的合同为依托，做好权责利的明确，通过合作来达到较单独行动更为有利的结果。在PPP模式下，想要确保项目的顺利完成，必须在政府部门和私人组织之间达成有效的风险分担结果，确保双方共同分担风险，获得对等的收益[1]。

PPP模式在实际应用中，存在非常明显的优势，首先，PPP模式可以有效提高效率，减少成本投入，也能够对项目资金风险进行有效控制，据统计，与常规融资相比，PPP模式可以帮助政府部门节约17%左右的资金；其次，PPP模式下，政府部门从原本的服务提供者变成了监管者，不需要投入大量的资金，从而减轻了财政负担；然后，PPP模式可以促进投资主体的多元化，为投资融资体制的改革创新奠定坚实基础，同时也能够对项目实施过程中存在的风险进行合理分配，降低各方利益主体需要面对的风险压力；最后，PPP模式具有极广的适用范围，在道路、桥梁、医院、学校等工程项目的建设中，都可以发挥出良好效果[2]。

2 PPP项目全寿命周期管理概述

PPP项目全寿命周期管理是一种针对PPP项目全寿命周期（从项目寿命开始到寿命结束的时间）所进行的全面性综合性管理工作，管理的内容包括财务、运营、维护等，最终目的是实现项目整体效益的最大化。PPP项目全寿命周期管理存在几个非常显著的特点，一是强调在项目全寿命周期内，成本费用最低；二是需要从经济、技术、社会和管理等方面，进行综合管理；三是以可靠性过程及维修性过程技术为依托，确保项目的稳定运行；四是管理范围广，不仅包括了项目本身，还包括了项目的配套设施和附属设施，需要做好全过程管理；五是在管理过程中，应该积极运用先进信息技术，实现信息的集成、共享及反馈管理。

PPP项目全寿命周期管理中，各个阶段与各个环节之间都存在密切的联系，互为支持和印证。从项目前期基于对项目的初步认知开始，通过内部数据分析和外部环境预测，初步确立PPP项目目标、操作流程、运行架构。而伴随着项目的逐步展开，信息获取量也会逐渐增大，需要及时对管理目标作出调整，以确保其能够与实际情况相适应。另外，PPP项目全寿命周期管理存在信息集成管理特征，其本身强调以项目管理的相关理念和方法为支撑，配合大数据、云计算和“互联网+”等技术，可以为全过程动态管理提供有效的信息基础，形成专业信息化平台[3]，将项目实施过程中所有环节的工作转变为能够被收集、分析和统计计算的信息，提供给项目参与方使用，以此来促进项目价值的提高。在实际运用中，应该将具备PPP项目全寿命周期动态管理的流程、理念和规则等，通过构建项目决策阶段开发管理、项目实施阶段项目管理和项目使用阶段设施管理信息集成管理框架，做好流程再造，以确保PPP项目目标的顺利实现。

与传统项目全寿命周期管理相比，PPP项目全寿命周期管理不仅表现出了共性，同时也表现出了自己的个性，这里对其进行分别分析[4]。

（1）共性：一是生命周期相同，都需要经过启动、规划、执行、监控和收尾五个基本流程；二是符合一般规律，项目启动阶段，风险因素多，不确定性好，成功率低，伴随着项目的实施，外部因素的影响逐渐减小，项目是否成功主要取决于内部管控。

（2）个性：一是启动时点特殊，PPP项目的全寿命周期管理启动时点处于识别与甄选阶段，启动内容包括了前提调查、初步实施方案编制以及可信性分析论证，继而确定是否在项目中应用PPP模式；二是参与方职责不同，在PPP项目中，管理主体是政府部门和社会组织，两者是合作伙伴关系，处于平等地位，有政府部门负责项目质量与价格的监管，同时承担法律、政策等风险，社会组织则负责项目设计、建设和运营维护等，承担这些环节可能存在的各种商业风险；三是实施程序不同，步骤较多，任何一个环节出现问题，都会影响项目的顺利实施；四是回报机制不同，PPP项目全寿命周期管理的一个重点内容，是项目回报方式与绩效考核支撑下的政府付费机制，依照项目运行过程中的收益情况，PPP项目的回报机制有三种，分别是政府付费、使用者付费和可行性缺口补助，经营管理过程中应该充分发挥社会资本的创新优势，做好必要的绩效考核与成本控制，以此来确定政府支出和社会组织的回报[5]。

3 PPP项目全寿命周期经营管理

3.1风险管理

PPP项目的投资规模相对较大，合作周期长、技术要求高，涉及利益主体众多，合作关系比较复杂，在这种情况下，需要做好相应的风险管理，通过风险识别、风险分析、风险评价和风险控制来保证PPP项目风险管理的效果。在项目整个寿命周期内，需要针对不同阶段和不同利益主体，强化风险管理，并将其体现在合同条款中，在合同执行过程中保持高度重视。在不断的发展过程中，PPP项目的数量持续增加，可供参考的案例也更加丰富，在这种情况下，相关部门应该利用信息化技术，建立风险源指标库、风险分析及评价模型库等，做好全寿命周期风险管理，依照PPP项目本身内部因素和外部环境的变化，充分考虑不确定因素的影响，对新的风险进行准确识别，采取针对性的风险应对措施，保证项目的顺利实施[6]。

3.2预算管理

在PPP项目中，政府部门需要承担财政支出义务，而从监督管理的角度，需要构建完善的公共财政管理制度。财政部在财金（2014）113号文件中明确指出，凡项目合同中涉及政府支付义务的条款，财政部门都必須充分重视起来，结合中长期财政规划进行全面考量，将其纳入到同级政府预算中，依照预算管理的有关规定执行。而在财金（2015）21号文件中同样有提到，经论证分析且由同级人民政府审核同意实施的PPP项目，需要被各级财政部门列入到PPP项目目录中，在进行中期财政规划编制时，将相关财政支出责任纳入到预算安排中。基本上，PPP项目中只要涉及政府政府义务，都应该纳入政府财政预算进行管理，这样不仅可以对政府支付义务的履行情况进行约束，也能够为社会组织在提供产品或服务后获取增幅指出经费提供保障。为了保证社会资本在参与PPP项目后，能够得到相应的补偿与回报，一方面需要激发社会资本的活力，确保其能够充分发挥自身创新能力，为公共产品服务的质量和效率奠定良好基础，同时引入全寿命周期预算管理，通过预算立项、预算编号、预算审批、预算执行以及预算调整等环节，保证预算管理的效果[7]。

3.3融资管理

PPP项目一般都需要投入大量的资金，尽管可以将融资产生的风险转移到社会资本，有社会资本或者具体的项目公司进行融资，但是对于政府部门而言，同样需要考虑自身投资是否可行，应该投入的资金比例、资金来源以及资金投入时点等问题，如果地方政府部门可以争取到国家政策补贴或者较低利率的政策性资金款，则同样需要将其投入到项目公司。因此来减少社会资本的融资金额，降低政府支出责任。另外，PPP项目中，融资问题不仅需要考虑建设阶段资金来源、资金结构、资金利用等，关注资金到位情况和使用规范性，还需要关注运行阶段的融资问题，包括流动资金安排、建设资金还本付息、社会资本股权回报等，需要由合作双方共同管理[8]。

3.4成本管理

对于PPP项目经营管理而言，能够实现投资和运营成本控制的成本管理是最为核心的内容之一。PPP项目成本包括了融资成本、税务成本、建设成本和运营成本等，这些也是决定政府支出责任就社会资本投资回报的关键要素。在全寿命周期管理模式下，PPP项目的成本要素始终处于动态变化中，例如，对于多数PPP项目而言，启动阶段仅仅表明可行性研究通过，而项目投资涉及可研估算、设计概算、施工预算、合同价格以及竣工结算等多个环节，相比较传统项目管理模式，投资控制的不确定性更强，在以基准利率为基础对融资成本进行确定时，也会因为合作期间国家利率调整而出现相应的变化，从而导致运营成本随着政府成本监审、社会资本运营以及绩效考核结果产生变动，在这种情况下，PPP项目的成本管理必须贯穿全寿命周期[9]。

3.5绩效管理

PPP项目绩效考核采用的是政府付费机制，即便使用者的付费项目不需要政府付费指出，也不会产生政府风险指出责任，同样需要进行绩效考核工作，考核的对象包括目标实现程度、项目进展、效益及公众满意度等，考核结果能够作为政府年度付费支出的重要依据，也可以帮助管理人员及时发现目标执行过程中存在的偏差，确保其能够对目标进行调整。从长远层面分析，绩效考核能够提升合作双发时能够项目决策水平和项目实施水平，实现资源的优化配置，确保投资效益能够充分发挥出来，实现效率与公平兼顾。在PPP项目中，全寿命周期绩效管理的内容应该包括绩效任务管理、绩效文件管理、绩效指标管理以及最终的绩效结果运用管理，政府部门是绩效评价的主体，社会资本与项目公司可以进行绩效自评，评价的起点应该放在PPP项目启动阶段，或者已经取得一定成果的建设阶段，针对规划决策阶段、设计阶段和建设执行阶段中的管理能力、风险分配等进行总结，保证绩效评价效果[10]。

4 结语

总而言之，PPP项目本身的投资体量巨大，合作周期漫长，涉及专业众多、交易结构复杂，经营管理难度大，可以采用全寿命周期管理模式，确保设计与建设环节的紧密联系，避免出现建设与运营割裂的情况，配合第三方专业机构，能够为PPP项目管理提供规范可靠的技术支撑，能够满足政府部门、社会资本和项目公司等利益主体的个性化需求，达到合作共赢、风险分担的效果，从而推动建设行业的可持续健康发展。

参考文献

[1]张永艳，叶晓甦.商业银行对PPP项目全寿命周期的风险识别与防范[J].建筑经济，2010，（10）：87-91.

[2]杨文宇.基础设施PPP项目的全生命周期动态风险管理探析[J].项目管理技术，2010，（8）：39-43.

[3]李丽.全生命周期视角下的PPP项目风险识别[J].工程管理学报，2016，29（1）：54-59.

[4]聂明.PPP项目全寿命周期的风险评估模型及应用研究[J].江苏科技信息，2015，（4）：34-37.

[5]陈一鸣，唐会芳.基于BIM技术的PPP项目全生命周期风险管理[J].项目管理技术，2017，15（5）：51-56.

[6]杨宝昆，刘芳.PPP项目全生命周期管理与咨询研究[J].建筑经济，2017，38（12）：5-12.

[7]孙新艳，尹贻林，王翔.工程造价咨询企业开展PPP项目全生命周期咨询业务流程再造研究[J].项目管理技术，2017，15（6）：41-47.

[8]尹贻林，朱绪琪.基于BIM的PPP项目全生命周期监管平台建设研究[J].价值工程，2018，（2）：24-26.

[9]姚明来，王艳伟，刘秦南，等.基于全生命周期理论的公共基础设施PPP项目风险动态评价[J].工程管理学报，2017，31（4）：65-70.

[10]石晓波，徐茂珏.轨道交通PPP项目干系人分类研究——基于全生命周期视角[J].工程管理学报，2017，31（2）：74-78.

（作者单位：中交第二公路工程局有限公司）