社会养老保障何以走向“整合化”

2018-05-21许秀文

人民论坛 2018年10期

许秀文

【摘要】目前，我国社会养老保障体系呈现出“碎片化”的格局，城乡二元分割、多轨制并行的现象较为突出，养老保障的可持续性较低，这将对社会结构的稳定造成一定的影响。因此，我们应重视解决养老保障中的“碎片化”问题，完善顶层设计，明确各级政府及社会部门应承担的责任，加强对社会养老的财政支持，推动社会养老保障走向“整合化”。

【关键词】养老保障碎片化整合化【中图分类号】D57 【文献标识码】A

社会养老保障体系的完善是国家和谐稳定发展的重要基础，在应对人口老龄化、满足人民群众对美好生活的需要、促进经济发展等方面具有积极意义。现阶段，我国城镇养老保障体系已逐步完善，但农村地区的养老水平相对滞后，这使得我国养老保障体系呈现出一定的“碎片化”格局，阻碍了城镇化的推进，影响着我国和谐社会的构建。为此，相关主体需基于我国养老保障体系的发展现状，针对“碎片化”格局中存在的突出问题，以“整合化”手段不断完善社会养老保障体系。

我国社会养老保障体系尚处于探索发展期

近年来，我国参保人数不断增长，截至2006年末，全国养老保险参保人数仅为18649萬人，而截至2016年末，全国养老保险参保人数已达到88777万人。同时，对于在职工作人员，我国已经基本实现了社会养老保障的全覆盖；对于社会流动人员，社会养老保障也正在逐步普及。

当前，我国社会养老保障体系尚处于探索发展期，由于制度不够健全，有一部分群众选择放弃养老保险。弃保的主体主要有以下几类：一是下岗职工、无业人员；二是私人小型企业的职工；三是农民工；四是工作不稳定的务工人员。上述四大群体大都是社会弱势群体，他们或是由于个人收入较低而被动弃保，或是由于对养老保险缺乏信心，对缴纳保险的预期收益持悲观态度而主动弃保。上述现象的出现，势必会对我国社会养老保障体系的发展造成一定的影响。

此外，社保体系总体呈现出“碎片化”特征，这种“碎片化”主要表现在以下两个方面：一是覆盖面较窄，享受社保的人数有限，社保项目亟待扩充；二是公平性相对缺失，城乡之间、机关事业单位与普通企业之间具有不同的养老保障体系。

社保体系“碎片化”的三大表现形式

一是城乡社保二元分割。在社保覆盖方面，一方面，城镇社会养老保障体系较为多样化，而农村的社会保障项目较为单一；另一方面，在已有的社会保障项目中，二者也存在着一定的差异。截至2016年末，基本养老保险覆盖了我国近65%的人口，参保人数达到了8.88亿，城镇职工基本养老保险参保率达到80%，而农村基本养老保险参保率不足50%。在保障金的缴纳及领取方面，农村地区的养老保障支出明显低于城镇。此外，城镇养老保障体系的运行管理水平已较为成熟，服务质量也较高，而农村地区养老保障尚处于初级发展阶段，专业化的管理体系尚未形成，管理重复、空白等现象仍然存在，服务质量也相对较低。

二是机关事业单位与企业双轨并存。机关事业单位与企业养老保障体系仍然存在双轨并存的现象，二者在养老保障方面具有较大的差异。首先，长期以来养老金统筹缴纳方面差异较大，企业职工的养老保险一般由企业承担20%，职工个人承担8%；而机关事业单位工作人员的养老金则由国家和单位共同承担，个人无需缴纳相关费用。2015年，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》开始颁布实施，宣告了养老待遇“双轨制”正式终结。但时至今日，各省市对该决定的实际执行情况并不一致，真正实现养老金并轨仍任重道远。其次，在养老金领取方面，企业职工的养老金代替率约为50%，而机关事业单位工作人员则达到90%，这与我国养老保障制度改革滞后存在较大关联，也影响着社会养老保障体系的完善。

三是社保统筹层次较低，异地转移困难。社保统筹层次较低主要表现为不同地区的社保管理各自为营，难以实现社保的转移接续。虽然目前国家已出台相关规定，允许社保转移，但由于相关制度不够完善，社保异地转移的实际落实仍然面临着一些困难，这会对社保的可持续性发展造成一定的影响。因此，十九大报告提出，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度”，这为我国社会养老保障指明了未来发展的方向。

社会养老保障如何由“碎片化”走向“整合化”

社会养老保障由“碎片化”走向“整合化”，首先应加强中央调控、完善顶层制度设计。随着我国经济的不断发展，国家应承担养老保障管理的重要责任，通过加强调控、完善各项制度，着力实现社会养老保障体系的公平。第一，完善养老保障制度目标设计，重视将基层实践与顶层设计相结合。国家应完善养老保障的相关制度，逐步消除养老保障中的身份限制，以覆盖面广、无歧视、可持续性强为养老保障发展的重要目标。第二，正确看待养老保障中的双轨制问题，逐步实现双轨并行。在并轨的过程中，应不断整合、优化各项养老体制，提高养老保障的可持续性。国家应加强对并轨过程的统筹管理，推进养老保障体系的多层次、多元化发展，避免并轨中出现“一刀切”等问题。第三，逐步提高养老保险的统筹层次，实现养老保障的全国统筹，打破不同地区之间的养老保障壁垒。一方面，国家应逐步制定统一的养老保障改革机制，制定差异化的养老保障体系，实现各地区养老保障的统一发展。另一方面，国家应加强对各地区养老金缴纳、领取人数的动态监控。同时，还应实现养老金缴纳年限的灵活化分段设置，多缴多得，少缴少得，为人们提供更多选择，进一步减少退保现象。

其次，要明晰各级政府和社会各界所承担的责任。在解决养老保障“碎片化”问题的过程中，应做到分工明确。各级政府主要承担宏观规划、管理的职责。政府不仅应重视对养老保障的统筹管理，还应着力维护不同地区养老保障的公平性；地方政府应积极响应、落实国家关于养老保障的相关政策，制定有针对性的养老保障标准，切实推动本地区养老保障体系的完善。此外，社会各界力量应明确自身所承担的职责，企业应积极承担为员工缴纳养老保险的责任。

再次，要加强财政支持，促进经济协调发展。养老保障体系的构建过程，实质是社会资源的再分配过程。我们要不断充实社会资源，加快经济发展，为养老保障提供财政支持。其一，政府应平衡不同代际之间的利益，使养老保障以及其他社会保障共同发展，加大对养老保障的财政补贴，提高养老保障的财政支出比例。此外，我们还应积极借鉴发达国家的先进经验，对养老基金进行增值管理。同时，还应着力构建强有力的监督体系，加强对养老基金使用情况的监管。其二，政府应重视提高中低收入者的收入，控制物价水平，保证居民收入与物价水平基本一致，促进经济的稳定发展。其三，加快职业福利、慈善事业的发展，逐步完善商业养老保险体系，实现养老保障的主体多元化、路径多层次。

（作者为河北师范大学法政与公共管理学院副教授）