基于工作分解结构理论分析的高校软件采购管理

李 欢， 赵睿英， 张晓丹， 兰 山

(北京理工大学 实验室与设备管理处，北京 100081)

0 引 言

近年来，随着高校软件采购项目数量的日益增大，软件采购中存在的问题逐渐凸显。软件采购相比于仪器设备类采购，具有其特殊性与复杂性。在高校软件采购实际执行过程中，采用与仪器设备类采购相同的管理方式，在采购各个环节中均容易出现不适用问题。针对软件采购需求调研不充分、采购方式选择不合理、采购评审办法制定缺乏依据等问题，将工作分解结构(Work breakdown structure,WBS)分析方法引入软件采购管理中，结合分析结果规范软件采购调研，依据软件特性进行产品形式与品目分类，制定符合不同类别软件特性的采购方式与评审办法。WBS分析在软件采购中的应用，对于提高软件采购管理水平、提升软件采购质量具有一定的实际意义。

1 高校软件采购问题分析

(1) 软件采购前存在问题。区别于仪器设备采购，通常情况下，软件采购需求并不能简单采用定量的指标描述，需要做好充分的调研[1]。此外，高校采购需求部门与采购业务部门衔接不紧密，采购需求部门调研情况通过文件提交等形式交付采购业务部门执行采购，在立项时间仓促，经费预算执行时间紧张的情况下，采购需求部门针对需求产品通常只做少量的供应商调研与需求分析，就仓促交付采购执行部门执行采购，为采购质量埋下隐患。

(2) 软件采购执行期间问题。软件采购方式选择不能适应软件采购的特殊性与复杂性，软件依据研发属性分类，可分为软件开发类、软件升级改造、成熟商品化软件三大类，不同类型软件采购具有不同特性。在实际采购执行中，未能按照软件类型选择对应采购方式，大量项目执行中采用了招标方式。对于特定应用领域的软件升级改造、成熟的专用商品化软件等采购项目，并不能保证至少3家满足用户需求的公司参与投标，无法形成有效竞争[2]。

软件采购的评审方法设置不合理，软件项目采购评审方法和标准难以量化，软件采购不同于普通仪器设备采购，特别是定制开发类软件产品，通过具体定量的指标参数不易清晰描述对软件产品的技术需求，这直接影响到采购文件编制。在采购执行中，由于采购需求的不清晰描述，只能以软件模块的有无作为评分依据，这既造成了供应商对于模糊的需求无法做出对应的响应，同时也增加了采购评审难度[3-5]。

此外，软件采购品目分类混乱问题严重，软件即可归属于货物类采购，同时也属于服务类采购范畴，对于货物类或服务类采购，采购评审中对于价格分比重设置不同。不同类型的软件采购项目在执行中存在分类混乱现象，且缺乏规范科学的品目分类方法，造成评审方案制定时随意设置价格分比重问题。

2 软件采购项目的WBS分析

WBS是一种以项目需求为导向，将项目进度、工作量和资源等因素充分结合的一种项目系统分析方法。WBS分析结合项目总体开发周期与项目交付最终成果，以项目系统结构为导向分解细化系统，评估项目总工作量、工作进度、成本预算、风险管理等，特别适用于软件类项目的科学预估分析，为软件采购项目的采购需求量化、评审办法制定、项目风险防范提供参考指引[6-10]。

(1) 项目需求分解。基于WBS可对整体软件项目按全生命周期进行分解，分解后的软件模块可细化出具体技术需求。

(2) 项目工作量估算。项目模块分解后，参考类似项目的数据，采用类比法估计WBS中各个模块的工作量，汇总得到项目的总工作量。项目工作量估算包含开发与支撑环境、开发人员规模概算、安装培训等服务等全生命周期各阶段估算。

(3) 项目进度估算。结合WBS需求分解、工作量估算，对开发与支撑环境、开发人员规模概算、安装培训等服务等全生命周期各阶段时间汇总，对于并行进行的环节取最长时间计算，对于串行阶段进行求和估算。

(4) 项目风险估计。软件项目执行过程中，存在产品规模风险、开发环境风险、技术不稳定风险、后期维护风险。WBS分析系统中，对软件项目各阶段风险制定风险参数概率估算，采用科学概率计算得出软件项目执行风险评估结果。

3 软件采购管理的思考

高校软件采购管理中在采购前调研、采购执行阶段均存在问题亟需解决，在软件采购管理中引入WBS项目管理分析方法(见图1)，可以为软件采购提供一种科学的分析视角和解决思路。对应软件采购管理中存在的问题，采用WBS对于软件项目的分析，得出的项目需求分解、工作量估算、进度估算及风险估计4个要素，制定WBS分析解决策略解决对应问题。

图1 基于WBS分析的软件采购管理

3.1 规范采购申请材料，实现部门间紧密衔接

结合WBS对于软件项目的评估分析，规范统一采购申请材料模板，按照项目需求分解、工作量估算、进度估算及风险估计4个要素，对采购需求部门提出参照WBS分析结果编制的采购申请材料。①可从材料提交环节监管和督促采购需求部门，有利于软件采购项目的快速充分调研；②规范统一化的采购申请材料模板的制定，紧密衔接了采购管理部门与采购需求部门，采购需求部门全面呈现了对软件采购的需求，采购管理部门也传达了采购相关规章制度需求。特别是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第十一条规定，采购需求应当完整明确，并包含共7项内容。参照WBS软件项目分析结果，采购执行部门针对采购需求部门规定采购申请材料的规范化模板，响应了财政部第87号令的最新规定，可全面覆盖对采购需求材料的最新要求。

3.2 依据软件采购项目特性，合理选择采购方式

3.2.1软件采购项目WBS分析与分类

高校软件采购项目种类众多，例如：财务管理系统、教务系统、Office办公软件、Matlab等科研专用软件。对于不同类别的软件，其产品形式差异很大，采购方式的选择与软件产品形式息息相关。高校软件按照产品形式分类可分为：软件定制开发类、软件升级改造类、成熟商品化软件[11-13]。对应不同类型软件项目WBS分析示意图见图2。

图2 软件项目WBS分析结果对比

软件定制开发类项目指依据各高校的采购需求完全新开发的软件，该类软件通过定制研发满足高校个性化需求，以合同章管理系统为例。软件开发类项目的WBS分析特征为：总体项目实施进度评估值大，采购前开发工作量大，采购后开发工作量大，项目专业技术风险评估较低，采购后执行风险评估较高。

软件升级改造项目即二次开发软件项目，是在原有已开发的软件产品的基础上，高校根据自身的管理、教学或科研等特点增加特定的功能模块，而形成的软件产品，以一卡通系统升级为例。对应WBS分析特征为：总体项目实施进度评估值大，采购前开发工作量较小，采购后开发工作量大，项目专业技术风险评估较低，采购后执行风险评估较高。

成熟商品化软件：市场上已商品化的软件产品，可直接从生产商和供货商处采购。可细分为成熟通用软件(如杀毒软件、影音播放软件等)、成熟专用软件(PS、Matlab，LabVIEW等)。

成熟通用软件对应WBS分析特征为：总体项目实施进度评估值小，采购后开发工作量与采购前相比可忽略不计，项目专业技术风险评估低，采购后执行风险评估低。

成熟专用软件对应WBS分析特征为：总体项目实施进度评估值小，采购后开发工作量与采购前相比可忽略不计，项目专业技术风险评估高，采购后执行风险评估低。

3.2.2采购方式选择

对于不同软件项目应针对特性选择采购方式，特别是公开招标、邀请招标采购方式并不通用于各类软件采购。软件定制开发类、软件升级改造、成熟商品化通用软件、成熟商品化专用软件4类软件项目具有显著的WBS分析特性，采购方式选择如表1所示，对于部分软件升级改造、成熟商品化专用软件，可能存在潜在供应商唯一或不足3家的情况，采用邀请招标、公开招标方式采购并不合理，可采用竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源谈判等采购方式。

表1 采购方式选择

3.2.3数据分析与验证

选取本校2016年预算金额20万元以上的软件采购项目的数据作为分析对象，共42项采购项目，其中行政管理类采购11项，科研教学类采购31项。对42项软件采购项目进行WBS分析，得到软件项目分类情况(见图3)，成熟专业软件共18项，软件定制开发类共15项，软件升级改造共5项，成熟通用软件4项。对应42项采购项目，查阅采购记录文件，采购方式统计(见图4)，其中，软件定制开发类与成熟通用软件均采用招标方式采购，有1/3数量的成熟专业软件采用单一来源谈判方式采购。5项软件升级改造项目全部采用非招标采购方式。上述数据统计验证了基于WBS分析的软件项目分类与采购方式选择办法的合理性。

图3 2016年软件采购项目分类

3.3 基于WBS分析明确软件项目的货物或服务品目分类

在《政府采购品目分类目录》中，部分软件归类于货物类采购，部分属于服务类采购。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中规定“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。”在高校软件采购项目实际执行中，缺乏统一规范的软件采购项目品目分类标准，造成软件采购项目在价格分值比重确定的随意性[14-16]。软件项目价格分值比重的制定，应依据软件项目本身特性。软件项目的WBS分析，能够估算软件项目的整体工作量及各分功能模块的工作量。依据软件开发工作量比例特性，开展软件采购项目进行货物或服务品目分类方法研究。以合同签订为时间节点，估算时间节点前后的软件项目工作量。

以合同章管理系统、校园全景展示软件、财务系统升级、云平台软件升级、杀毒软件采购等5个典型的软件采购项目为分析对象，依据WBS工作量估算，得出合同签订前、合同签订后的工作量对比图。

合同章管理系统、校园全景展示软件均属于软件定制开发类项目，但合同章管理系统需要供应商针对高校归口管理部门、管理规章制度以及实际流程完成各模块的架构与实现，项目开发工作量集中在合同签订后；校园全景展示软件针对具体高校定制开发时，在签订合同之前，软件的前端接口、后台数据分析等各关键模块的大量开发工作已完成，在合同签订后，只需采集具体高校的原始图像数据并导入软件系统。同理，对于财务系统升级、云平台软件升级，均属于软件升级改造类项目，但财务系统升级涉及到各类项目经费的具体管理规章制度调整，开发工作量集中于合同签订后针对具体高校的定制开发；而大多数云平台软件升级，开发工作量集中于合同签订之前，基于已有硬件系统重新配置云服务软件实现升级，可在短期内完成。

依据WBS工作量分析对比结果，货物与服务品目分类可以合同签订为时间节点，合同签订后，软件开发工作量显著大于合同签订前软件现有部分工作量，则该软件项目归类于服务类；反之，归类于货物类。特别是成熟商品化软件，供货后可在短时间内完成安装调试工作，几乎在合同签订后不涉及软件开发，因此，归类于货物类采购(见图5)。基于WBS工作量分析的货物或服务品目分类办法，可较为规范科学地制定价格分值比重，为评审办法分值比例确定提供了标准化依据。

图5 基于WBS工作量对比分析的软件采购品目分类

4 结 语

针对软件采购在各个环节存在的问题，将WBS分析方法引入软件采购管理。针对高校采购中几类典型软件项目，开展了WBS分析及特征提取，实现了较为合理的软件项目产品形式分类以及品目分类，为软件项目的采购方式确定、评审办法细化提供了标准化的实施依据。在高校软件采购的实际执行中仍存在难以定量分析与规范化管理的问题，本文提出了WBS分析在软件采购中的应用研究与探索，为解决软件采购管理的难点问题提出了新思路，对于提高软件采购管理水平、提升软件采购质量具有一定的实际意义。

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