日美如何监管预付消费

卡薛亮

在国外，预付消费卡一般被称为预付卡（prepaidcard），指的是通过预先付费充值从而具备一定金额价值的卡片型有价证券，赋予消费者从商家那里获得商品或服务的权利。

预付卡一般具有以下三个特征：一是消费者在购买商品（或服务）之前需购买以电磁形式记录一定使用价值的卡；二是在消费者购买商品（或服务）时购买金额的数值能从电磁记录中减去；三是预付卡与使用者之间的关系一般并不绑定，作为一种无记名证券而具有流通性。

预付卡与现金结算相比的优势在于：一方面，发行者可在卡内余额被用完之前使用资金，且无需为小额结算准备找零或是清点硬币；另一方面，使用者无需随身携带零钱，卡片更方便携带，且能通过卡片享受到优惠或是积分返现。

但是，预付卡的良性使用和流通，不能少了法律的监管。本文梳理了日本和美国针对预付卡进行管制的法律制度情况。

日本的预付卡法律制度

日本最早的预付卡是1982年由原先的电电公社发行的电话卡。日本先是在1989年实施“关于管制预付款式凭证等的法律”，该法也被称为预付卡法，并由此形成了五大基本制度：申报登记制度、地位继承制度、保证金制度、监督制度和发行协会制度。2010年，预付卡法被“关于资金结算的法律”（以下称资金结算法）取代。该法规定，在通常情况下，预付卡发行主体必须向政府提出申报或申请，并承担法律规定义务。不过，日本交通机构发行的多次乘车券等由其他制度另行管制，高速公路卡等由特殊法人发行的预付卡也不适用该法律。此外，日本还制定了相应配套的预付卡交易标准条款以及加盟店标准规章等。

日本预付卡的定义：资金结算法规定，预付卡指发行者发行，消费者同意支付对价购买，通过票证、电子或其他方式记载有金额、商品或服务，并能兑付的产品，包括纸质、磁条卡、IC卡等形式。

日本预付卡的分类：资金结算法规定，按发行和兑现方式分两大类：单用途预付卡（自家发行型）和多用途预付卡（第三者发行型）。前者指仅能在发行者处使用的预付卡。后者指可在发行者以外的商品、服务等提供者处使用的预付卡，消费者使用后，再由发行者和特约商户结算。

日本的预付卡登记制度：资金结算法规定，对单用途预付卡实行事后报告制度，对多用途预付卡实行事前登记制度。申报与登记都法定由日本内阁总理大臣（实际授权金融厅长官处理，由于日本特殊的金融监管体制，部分职权金融厅又委托财务省在各地的财务局长或支局长受理，因此以下称政府）受理。单用途预付卡事后报告制度包括两个部分：一是基准日余额申报制度，指在每年3月31日和9月30日，若发行的预付卡未使用金额超过1000万日元（大约相当于60万人民币），发行者必须在该时间点次日之后两个月内，将发行情况报告政府；二是对已申报的单用途预付卡发行者，出现前述申报内容变更的，应及时向政府报告。多用途预付卡只能由获得政府批准的法人发行，登记制度程序为：申请—审查—登记—公开。欲获批准的法人首先须递交申请书。其次，政府对申请人資格进行审查。审查内容除了申请法人的经济实力之外，还包括负责人行为能力、个人信用和守法情况等。只有通过严格审查符合要求的法人才予以登记。政府将登记文本公开，以便民众在消费之前确认发售者的合法身份。

日本的预付卡保证金制度：保证金寄存制度是日本预付卡管理的特色之一，目的是减少消费风险，保障预付卡所示债权的实现。法律规定，每年3月31日和9月30日若发行的预付卡未使用金额超过1000万日元，发行者必须预先寄存余额数目一半以上的发行保证金，保管机构为距离发行者总部最近的寄存所（一般为辖区内的法务局）。预付卡所有者与预付卡有关的债权在发行保证金范围内优先于其他债权人受清偿。除了寄存之外，法律还允许发行者与第三者签订“保全契约”用来代替寄存，在必要时由第三者代为承担缴付部分或全部保证金的义务。第三者必须是银行、信用金库、保险公司、信托公司或其他有寄存能力的法定机关。

日本的虚拟货币交换业者登记制度：2016年5月25日，日本国会通过“为了应对信息通信技术进展等环境变化而修正银行法等部分内容的法律”，并于2017年4月1日正式施行。该修正法案进一步明确了虚拟货币在资金结算法中的法律地位，明确了虚拟货币和虚拟货币交换业的定义，确立了虚拟货币交换业者的内阁总理大臣（政府）登记制度，并对信息安全管理、保护使用者、与争议解决机构的合同义务等业务层面，账簿文件制作和保存、报告撰写和提交、政府访问检查等监督层面作了规定。

此外，资金结算法还对预付卡的监督制度、认定资金决算事业者协会、预付卡的票面记载事项，预付卡企业的分拆合并、退出市场、清算程序，预付卡的赎回手续等诸多问题作了详细规定。

美国的预付卡法律制度

美国是使用预付卡的先行者，1976年就在地铁交通系统开始使用预付卡。预付卡在美国各州的管制不尽相同。美国虽然没有在国家法律层面上针对预付卡发行设定必要的资格条件，也没针对预付卡持有人设定特定的保护措施，但是有些州法律还是对发行条件作了严格限制，并规定了在发行主体破产时对预付卡持有人实行保护。

美国预付卡的定义和分类：在美国，预付卡并没有权威的定义，一般认为广泛涵盖了各种无独立对应账户的储值卡。从使用领域看，除了各种单用途卡之外，还包括礼品卡、薪水卡、青少年卡等多用途卡。从发行方式上看，美国的预付卡主要分为两大类：一类是业务主体自行发行的封闭型或私人型预付卡，另一类是通过支付卡公司（或金融机构）发行的开放型或品牌型预付卡。

美国预付卡的法律管制：目前美国关于预付卡并无专门法律或法规，而是通过多部相关联邦法律或州法律从多方面共同施加影响来进行规制的，而且由于立法的模糊性，某些法律对于预付卡是否适用仍存在争议。相关法律中主要有三部联邦法：联邦存款保险法、E规则、2009年的信用卡问责及信息披露法；两部州法：无主财产法和资金划拨主体法。

适用联邦存款保险法的前提是预付卡的系统资金寄存在有联邦保险的存款机构中，预付卡所示资金应被看作“存款”。一旦确立了预付卡的存款性质，会产生两方面的法律效果。一方面银行或存款机构对于预付卡账户资金有了定期审计、上报和按比例缴纳保费的义务，同时银行本身也必须受联邦存款保险公司的监管。另一方面，发卡机构或持卡人便当然获得了存款保险受益人的权利。

E规则是1978年电子资金划拨法的施行法。就通过电子系统转移资金的行为，电子资金划拨法和E规则首次建立起了规范的法律框架。此框架涵盖了很大部分的支付活动，包括ATM交易、借记卡交易、ACH电子转账、直接存款和电话交易等。与此同时，E规则也给予用户多种保护措施，包括报告书、收据、责任限额（指规定的最高赔偿金额）和各种公开制度等。根据E规则的适用范围，其只对银行金融机构的账户进行管理，而对非银行金融机构以及商家发行预付卡不进行管理。1996年美国国会曾考虑明确立法将E规则的适用延伸到预付卡，然而由于预付卡发行者以“保护新兴产业”为由加以阻挠而未得到通过。2004年，美国联邦储备委员会提出E规则的修改法案来应对预付卡。但在该修改提案中，监管部门也只是提出对薪水卡归入E规则的适用范围进行监管。

在次贷危机后的2009年，美国颁布了信用卡问责及信息披露法，该法案对E规则进行了修订，提出非银行金融机构和商家发行的预付卡必须明确标注有效期，并进行信息披露。该法案规定：禮品卡的有效期从发卡之日起或再充值之日起不得少于5年。此外，发卡机构在礼品卡有效期内必须提供免费的服务电话，以供消费者能够和发卡机构联系。若发卡机构有网站，也必须向消费者公布。

与联邦法不同，州法律主要作用在于防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者发卡者的不正当行为所造成的损失。无主财产法就旨在保护那些忘记使用卡中余额的消费者的利益。无人认领财产的持有人在尝试寻找所有者未果的情况下应将此财产上交各州政府保管。美国各州对于无主财产移交期限的规定各有不同。由于对于无主财产法是否适用于所有预付卡有所争议，一些州特地为了将预付卡包括在内而通过了修正案，也有州明确将预付卡排除在外。

美国大约有45个州用资金划拨法来管制为顾客提供支付业务的非银行业者。该法对预付卡的管制主要有两条：一是规定从经许可的非银行机构收到消费款起到此款项被支付为止，其用途应受到严格限定，一些州要求未被持卡人使用的资金应100%用于高度安全的投资中；二是规定经许可的非银行机构与其分店、代理点、经销点的关系，有些州规定在代理点收到顾客的资金之后应在特定时间内将款项汇至上级经许可的非银行机构进行保存。

此外，美国联邦储备银行还于2010年制定“礼品卡规则”，对于礼品卡休眠费、不激活或服务费的收取进行了严格限制。 （作者系上海图书馆<上海科学技术情报研究所>助理研究员）