破解单用途预付卡市场监管难题的立法建议

张钦亚　孔祥宪

近年来，单用途预付卡领域的各种商业陷阱、金融套现等现象明显增多。许多经营者特别是小微市场主体违背市场经济规律、盲目扩张，一旦经营不善，动辄关门“跑路”，严重损害了消费者合法权益，扰乱了市场运行秩序。尽管本市有关部门采取不少措施，但仍被行业监管难的现状所困扰。

一、行业监管存在的主要问题

（一）思想认识统一难

当前，对单用途预付卡市场的治理是任由市场自由调节还是予以行政监管，采取何种手段监管以及监管到何种程度，立法机关、行政部门、社会组织以及一些主管单位的认识依然很不统一。

（二）松散型监管体制应对难

对于市场主体“应备案而未备案”的行为，无专门执法队伍和管理人员，也无部门愿意主动监管。涉及体育、文化、教育、养生等领域的预付卡备案发行，因无法可依，基本处于零监管状态。另外，违法成本低使得商家受到惩处与非法所得收益之间相差较大。为获取暴利，商家通过变更商号、更换法人名称等方式逃避法律监管，消费维权十分艰难。

（三）基础监管业务开展难

1.商家发卡信息掌控难。2012年商务部发布《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称办法）要求发卡企业在开展预付卡业务之日起30日内向商务部门备案。然而现实中，因政策约束力不够，企业主动报备积极性不高，形成了“不报备无人管，报备反受监管”的不良氛围。除此之外，纠纷较多的个体工商户以及健身、培训、旅游等行业无法受到有效规制。数据显示，本市美容美发、沐浴足浴行业17357家，发卡比例42.3%，而3/4都不属于监管范畴，最终导致发卡商家为追求高额利益恣意发卡，监管部门绝大多数是在消费者被骗投诉后才知悉，无法实现源头治理。

2.预付资金监管难。市场主体收取的预付消费资金处于自我管理、自我支配状态，资金安全仅靠商家自身信用“单保险”模式，无法定主管部门依法监管。此类商家通过发行预付卡，以不计成本的“超低消费折扣”方式积聚大量预付资金，已逐渐向变相融资、非法集资行为的趋势演变，社会风险极大，而办法又缺乏强制监管举措。

单用途预付卡监管难的原因，客观上来看，预付消费涉及领域广，宏观上缺乏统一的治理方式和监管规则；中观上存在部门间管辖分工、职责权限不清晰以及相应执法队伍缺失，导致监管成效分散；微观上，联合监管、形成合力的具体操作标准仍然欠缺。主观上看，对预付卡监管的社会共识仍未形成，一些部门对预付卡是否要监管的认识存在较大差异。监管成本较高、收效较低，需投入很多精力，投入与收效不成正比。个别单位出于部门利益考虑，存在畏难情绪。

二、对当前商业预付消费乱象监管的基本认知

（一）社会风险正随着时间推移逐渐加大

单用途预付卡市场运行和发展中暴露出一些不可回避的商业、社会风险问题，如不能有效管控，势必破坏预付卡市场的发行管理秩序和健康发展，损害消费者利益，影响社会和谐稳定。

（二）“类金融监管”的社会共识应尽快统一

预付卡乱象治理不是彻底消除、根本否定预付消费市场，而是促进市场健康发展。对待预付消费市场，应当避免走极端、采取“非黑即白”的监管标准。鉴于预付消费卡积聚了大量预付资金，且有变相融资的发展趋势，社会风险较大，应借鉴国际通行做法，采取“类金融监管”的手段和措施严格管理，防范金融风险、维护社会经济秩序。

（三）联合监管模式最符合当前的行政管理体制

商业预付卡涉及社会生活多个领域，只依靠某一部门，无法实现全方位、全流程监管目标，需要商务、工商、文化、教育、卫生、体育、税务、审计、征信等相关管理部门共同协作，在发卡主体的市场准入、资金监控、税务审计、信用保障、消费权益保护等各个方面形成合力，才能维护正常的商业流通秩序，保护消费者合法权益。

三、完善预付消费市场监管的立法建议

完善预付消费市场治理，必须坚持问题导向，按照“分类监管、防控风险、社会共治”原则，强化法治引领，增强底线思维，以夯实监管体系为主线，实现“维护预付消费市场健康发展和保护消费者合法权益”双重价值目标。

（一）进一步完善行业监管核心业务体系

按照国际通行做法，预付卡有效的核心监管业务体系应该由发行申请、备案登记、发行限额、发行保证制度及发行人信息披露制度等构成。

一是建立限制发行制度。当前“关门跑路”、引发消费者投诉的绝大多数商户属于美容美发、健身休闲、餐饮食品等领域的小微市场主体，建议参照国际普遍做法，实施积极的市场引导，强制向商务部门备案。经营主体发卡必须要受到发行主体资格、发行规模和行业备案等方面监管，确保因严重失去诚信、被司法机关确定为失信被执行人等经营者、不符合备案要求的以及超出经营能力和财物状况恶化的经营者，不得发行或超规模发行预付卡。二是建立发行履约保证制度。办法对预收资金管理环节缺乏强制手段，对发卡商家约束力有限，建议借鉴日本、中国台湾和香港等绝大多数国家和地区采取发卡强制保证的做法，发卡企业必須投保单用途商业预付卡履约保证保险，才能发售预付卡。通过保险公司参与，建立市场风险化解机制，切实保护消费者合法权益，投保商户也因此盘活预收资金，减轻资金压力，促进行业良性发展。

（二）进一步完善政府牵头多部门联动的综合治理体系

为加强组织领导，各级政府层面应成立规范预付卡管理工作领导小组。

一是实行分级分类监管机制。针对商家发卡规模、金额、资信以及投诉状况，建立健全监管对象的类别、体系与监管标准，实行针对不同行业特点的分级与分类监管。二是健全业务投诉信息联动监管机制。建立主管部门的发卡业务信息系统监管平台、“被动”投诉信息预警、“主动”网格化现场巡查相结合的联动监管机制，通过经营者发卡行为（系统）必须与监管平台信息系统对接，对经“12345”市民热线、“12315”消保热线、信访等渠道收到的投诉信息和网格化现场抽查的联动监管，实现智能化、精细化的即时监管，确保发卡市场有序。三是建立“疏堵结合、双向激励”监管机制。在严厉打击违法商家同时，强化正面激励，使用包括信用、地方税收等多种方法，对已备案、已纳入系统监管的商家提供鼓励、优化经营环境和优惠措施在内的各种激励机制，形成守法受奖、违法受惩的社会氛围。四是完善日常监管与应急处置相结合的监管机制，积极妥善应对各类突发情况。

（三）进一步完善推动社会共治体系建设

综合运用信用管理、信息公开、风险预警等手段，构建市场主体自治、行业自律、社会监督和政府监管的社会共治模式。通过建立部门间商业信用联动管理机制，将不规范发卡、“跑路”商家信息统一至政府征信平台，实现共享，加大失信惩戒的措施，提高发卡商家违法成本。完善行业自律机制、实施预付卡行业信息在媒体、社区宣传栏等公开披露、宣传制度，推进行业信用体系和标准建设，提高消费者理性消费能力。 （作者单位：市委党校三分校，市委市政府信访办公室）