江苏省“十三五”水利基建投资结构调整测算及资金筹集建议

赵一晗 陈长奇 董正兴

（江苏省水利厅 南京 210029）

水利基建是通过投资建设形成水利固定资产并发挥社会、经济效益的建设活动，基建投资筹集是项目建设的关键。2015年，省水利厅在《江苏省水利发展“十三五”规划》编制中，曾依据当时执行的2006年水利基建投资政策（以下简称“2006年政策”）对“十三五”全省水利基建投资需求、投资结构进行了测算。“十三五”以来，江苏水利改革发展不断深入，国家、省水利投入规模不断扩大，投入重点及事权财权界定也逐步调整。2016年底，按照“突出问题导向，瞄准薄弱环节，全面深化水利改革发展，着力完善水利基础设施网络”的要求，省财政厅、发改委、水利厅研究出台了新的水利基建投资政策（以下简称“2016年政策”），对部分重点项目省、市县投资比例进行了调整。为此，重新测算分析全省水利基建投资结构，及早研究资金筹集落实问题，对实现“十三五”江苏省水利基本建设目标和任务具有重大意义。

1 “十三五”原投资结构情况

2011年中央一号文件的出台，水利投资建设被放到了更加重要的位置。“十二五”时期，一批重点水利工程相继建成并发挥效益，水安全保障基础不断夯实，对江苏省社会经济发展起到基础保障性作用。为及早明确“十三五”水利基建项目安排、落实项目实施预算资金，2015年，省水利厅依据“2006年政策”对未来五年全省水利基建投资规模需求及省、市、县各级分摊安排进行了分析测算。

1.1 “2006 年政策”情况

2006年，省财政厅会同省水利厅、发展改革委研究提出了《关于省水利重点工程省以上财政投资比例的意见》，一直执行至“十二五”末。“2006年政策”主要是依据事权划分、按受益分摊投资的原则，对不同类别的水利工程按地区提出了省以上财政投资比例。流域性工程防洪减灾效益在全流域，事权及投资以中央及省为主；区域性工程防洪减灾效益在省内某个区域范围内，一般跨市、跨县，事权及投资由省及市县共同承担；水资源水环境、城市防洪主要为当地受益，事权及投资则以市县为主。按照上述项目分类以及省财政厅当年划定的地方可用财力分档，给予不同比例的省以上补助。具体为：流域工程，长江治理省以上补助40%～50%；淮河治理骨干工程省以上补助90%，其他工程60%～70%；海堤达标等工程省以上补助55%～70%。区域工程，工程效益跨市项目省以上补助35%～70%；一市跨县项目省以上补助20%～60%；一县范围内项目原则上由地方自办，省仅对建筑物部分给予补助，一般为10%～35%。水环境水资源工程，对主体工程省以上补助不超过10%。城市防洪工程，省主要对经济薄弱和建设任务重的城市适当补助。

1.2 “十三五”原投资结构及需求

依据省水利厅印发的《全省“十三五”水利重点工程建设前期工作实施方案》，“十三五”期间全省将以节水供水重大项目为重点、区域骨干水利治理项目为支撑，共拟安排实施4大类262项水利基建项目。按照“2006年政策”，对全省水利基建项目投资规模、省及以上、市县投资分摊情况进行测算，“十三五”规划安排水利基建投资共741亿元，其中，需中央投资195亿元、省级投资285亿元、市县配套261亿元。具体包括：节水供水重大项目23项，其中，长江治理6项，规划投资50.3亿元；淮河治理8项，规划投资126.1亿元；太湖治理9项，规划投资191.4亿元。沿海水利、黄河故道、病险水闸泵站加固改造等国家、省专项规划或其他综合建设项目项目125项，规划投资252.3亿元。区域骨干水利治理59项，规划投资84.9亿元。涉及水资源、水环境、城市防洪除涝等省级奖补项目66项，规划投资36亿元。

2 政策调整分析及投资结构重新测算

“十三五”时期，江苏全面贯彻落实“四个全面”战略布局，着力提高“两个率先”发展质量水平，对水利保障能力提出了新的更高的要求。随着国家、省水利投入规模不断扩大、投入重点逐步调整，加之省以下财政管理体制改革、市县财政保障能力分类分档调整等新政策、新要求的相继出台，原2006年投资政策已不再适用。2016年底，省财政厅、发展改革委、水利厅研究出台了新的水利基建投资政策，主要是对省及以上、市县之间的投资分摊比例进行了调整。为此，依据调整后政策重新测算全省“十三五”投资结构及需求。

2.1 “2016年政策”调整情况

基建投资政策是引导水利基本建设投资方向的基本原则，应和一定时期水利基本建设相协调一致。“2016年政策”按照全省“十三五”水利改革发展确定的事权、财权对等和集中财力解决重大水利问题等原则，对部分投资政策不尽合理的项目进行了适当调整。主要包括：

（1）提高流域骨干工程标准。长江治理事关流域防洪安全和全省经济社会发展大局，将长江治理骨干工程省以上补助比例调增至70%。淮河流域多为我省欠发达地区，将淮河行蓄洪区、洼地治理等支流建设标准调整为60%～80%，大体上提高10%。

（2）提高区域性工程补助标准。区域性工程效益一般均跨省辖市，事权省以上为主。将区域性工程省补助标准调整至在50%以上，其中，五、六类地区（多为苏南地区）50%，三、四类地区（多为苏中地区）60%，一、二类地区70%（多为苏北地区）。

（3）调整一县范围内省级奖补项目补助标准。主要为一县范围内受益（主要包括地方基建、水资源水环境项目等），属地方事权，统一实行以奖代补，省级奖补比例调整为不超过10%。

（4）统一区域治理跨市和跨县的项目标准。省直管县财政体制实行后，市级财政对县基本没有支持，不再区分跨市项目和一市范围内跨县项目，统一补助标准。调整后，原一市范围内跨县项目补助比例提高约10%。

表1 省水利基建工程省及以上补助标准对比表（仅列补助标准变化项目）

2.2 投资结构调整的必要性及重点内容分析

基本建设投资政策是调整水利基本建设结构的财政手段，是引导水利基本建设投资方向的基本原则，也是水利基本建设投资资金筹集的依据。水利投资结构系统是具有多层次、相互反馈特点的复杂系统，新的水利基建投资政策出台后，其政策调整实质是各类基建项目投资结构和地域投资结构的调整，涉及全省以及各地方社会经济发展。为此，有必要依据新政策对投资结构进行分析调整，以期从全局和协调发展的角度正确把握水利投资的方向，实现水利建设的经济、社会、生态效益的最大化。

相比原政策，“2016年政策”主要变化在省级及以上事权的流域性重大水利工程、区域性骨干水利工程投资补助标准，以及地方事权的省级奖补项目投资补助标准。为此，投资结构调整测算应突出这三方面重点内容：重大水利工程，主要测算长江治理骨干工程、淮河支流治理标准调整后，流域性工程投资需求增加情况；区域骨干水利工程，主要测算投资标准提高至50%以上后，面上骨干工程投资需求增加情况；城市防洪、水资源等省级奖补工程，主要测算投资标准由原最高35%统一调整至10%后，省级奖补投资节余情况。

2.3 投资需求重新测算

按照调整后的新政策重新测算，需中央投资195亿、省级投资298亿、市县配套248亿元。调整后省级投资增加13亿元，市县配套相应减少13亿元（鉴于中央尚无新投资补助政策，测算中央投资不变）。主要投资变化情况如下：

（1）长江治理工程。“十三五”期间拟继续实施干流堤防加固、南京新济州河道整治等结转工程，开工建设镇扬河段三期河道整治、崩岸应急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投资政策变化的主要为“十三五”新开工工程。规划总投资50.3亿元，按“2006年政策”测算，省级投资9.0亿元；投资比例调整后，省级投资12.6亿元，增加3.6亿元。

（2）淮河治理工程。“十三五”期间拟实施完成淮河入江水道、分淮入沂等结转工程，开工建设黄墩湖滞洪区调整与建设、洪泽湖周边滞洪区建设、重点平原洼地等工程。涉及投资政策变化的主要为行蓄洪区建设和重点平原洼地治理工程。规划总投资126.1亿元，按“2006年政策”测算，省级投资29.9亿元；投资比例调整后，省级投资32.7亿元，增加2.8亿元。

（3）区域治理工程。主要为跨市、一市跨县区域治理项目。规划总投资84.9亿元，按“2006年政策”测算，省级投资22.3亿元；投资比例调整后，省级投资32.5亿元，增加10.2亿元。

（4）城市防洪、水资源等省级奖补工程。主要为各市城市防洪除涝、水资源水环境、水生态治理等工程。规划总投资36亿元，按“2006年政策”测算，省级投资7.2亿元；投资比例调整后，省级投资3.6亿元，减少3.6亿元。

3 “十三五”期间资金筹集建议

资金是推动水利基建的重要动力，水利基建资金的及早落实对江苏省水利基建目标和任务的完成起到决定性作用。调整测算后，“十三五”省级投资共约增加13亿元，投资增幅5%左右，对省级财政总体上影响不大。但部分单项工程投资变化幅度较大，仍需及早研究资金筹集落实问题。基于此，提出几点建议：

（1）尽可能争取中央投资补助。调整政策仅明确了省以上投资比例，并未区分中央和省级各自比例。故如能多争取到中央资金，将减轻省级财政压力。2013年，国家提出“一带一路”建设及淮河生态经济带发展的战略以来，对于水利基建项目尚无相关具体政策支持。故测算中，长江、淮河治理因补助标准提高而增加的6.4亿元考虑暂由省级财政承担。流域性工程属中央事权，投资应以中央为主。加之，江苏地处长江、淮河流域下游，为上游洪水做出了较大牺牲，为此，建议积极向中央争取，提高中央资金补助比例，适当减轻省级财政压力。

（2）积极落实省级投资。区域性工程补助标准调整后，省级投资增加约10亿元，是增幅最大的单项工程。区域性工程以省级事权为主，一般难以争取中央资金。为此，建议：一方面及早与省财政、发改部门沟通协调，加大公共财政对水利的投入，完善水利投入稳定增长机制；另一方面积极向省政府报告，争取落实水利建设基金、土地出让收益10%用于水利建设等水利专项资金政策，并参照南水北调基金研究建设区域重点水利工程建设基金。

（3）多渠道筹措水利建设资金。省级奖补工程比例下降后，市县财政压力有所增加。另外，“十三五”期间拟安排水利基建投资741亿元，较“十二五”增加了55亿元，特别是“十三五”重点向区域性工程倾斜后，省级、市县配套均有所增加。为此，多渠道筹措水利建设资金显得尤为重要。建议“十三五”期间，省、市、县三级进一步推动金融支持水利，充分利用好水利建设项目专项过桥贷款等金融支持政策，逐步建立和完善贴息政策。同时，尝试引导社会资本参与水利工程投资、建设和运营，完善政府与社会资本的合作机制。

4 结语

“十三五”是江苏全面建成小康社会、建设“强富美高”新江苏的重要时期，也是推进水利现代化建设、构建水安全保障体系的关键阶段。在新的水利基建投资政策框架下，及时调整测算全省水利基建投资结构和需求，有利于省市县各级结合地区财力和项目管理实际情况，及早研究提出本地区水利基建投资计划，并向同级财政部门落实预算资金，对于加快推进全省“十三五”水利重点工程建设、进一步提高水利保障能力和服务能力具有十分重要的意义■