司法社会工作：新时代人民调解的回归与发展

2018-05-17任文启

社会工作与管理 2018年3期

任文启

（甘肃政法学院公共管理学院，甘肃兰州，730070）

人民调解是我国独创的矛盾纠纷解决方式，在司法不健全的时代发挥过巨大的历史作用，目前仍然作为基层矛盾纠纷多元化解机制的组成部分，并发挥重大基础性作用。其实际作用和现实意义举世瞩目，但在近十年的发展过程中，逐步出现了一些必须面对和亟待解决的问题，需要深入分析原因并尽快做出调整，以适应新时代社会主义建设的发展要求。经过对近十年人民调解工作的回顾、文献查阅、数据分析，结合一年多的调查走访，本文主要对多元矛盾纠纷化解机制下的人民调解工作现阶段出现的主要问题、具体原因以及需要做出的理念调整和应对策略进行论述。

一、多元矛盾纠纷化解机制中人民调解的定位与功能

随着社会转型不断推进，改革进入深水期，与此同时，社会矛盾纠纷也不断产生。社会矛盾纠纷的多元化解机制建设和健全呼之欲出。在实践过程中，调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多项纠纷解决制度发挥着各自作用，已经为多元矛盾纠纷化解机制建构打下坚实基础。中国共产党的十九大报告指出，目前我国已经进入全面建成小康社会的决胜时期，新时期对矛盾纠纷多元化解机制有效维护群众权益、妥善化解矛盾纠纷提出了更高要求。

2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》指出：完善矛盾纠纷多元化解机制，对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义；要坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解；坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程；坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷；要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。①

就内容而言，多元矛盾纠纷化解机制的多元体系主要由调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式构成。其中，调解则主要由司法调解、行政调解和人民调解组成：司法调解主要以法院在审判过程中开展的调解为主，强调司法性；行政调解则主要指各级行政机关在解决纠纷过程中所采用的调解手段，强调行政性；人民调解则主要是人民群众应用自身力量和权威化解矛盾纠纷的方式，强调人民性和社会性。

所谓人民性，即在政治上“以人民为中心”，这在中国共产党十九大报告中明确提出，也是中国共产党立党为公、执政为民的根本保证。人民调解的人民性就是要依靠人民的力量，相信人民拥有解决矛盾纠纷的能力与意愿，而不能由其他力量来代劳。对人民性的倚重，也要求在矛盾纠纷的调处过程中，培育人民的民主能力，为人民赋权。所谓社会性，简单讲就是要广泛依靠社会力量。人民性与社会性二者的区别在于，人民性是就政治而言，而社会性则指社会具有其本体属性。如果只强调人民性，就可能走向全体人民的政治动员而牺牲掉社会的老路。这里的社会性恰恰是指不要凡事都讲社会动员和搞社会运动，而是要培养社会进行自我治理、自觉治理的能力，确保社会的本体存在和运行。从中国共产党的十八大 “国家治理体系和治理能力的现代化”到十九大 “以人民为中心”，就是要实现“以人民为中心的社会治理”“打造共建共享共治的社会治理格局”。因此可以说，多元矛盾纠纷化解机制中，人民调解最能靠近和表征这一点。

然而，就目前的发展状况来看，多元矛盾纠纷化解机制并未真正走向多元，而是越来越走向“一元”。具体而论，其呈现出一种“权力主体一元、执行主体多个”的发展态势。这样，很多事情又重新回到了政府大包大揽上来，人民调解作为多元矛盾纠纷化解机制中的一元，更是碰到这样的问题。

二、人民调解工作现阶段面临的主要问题

总体说来，人民调解工作目前面临两大问题：行政内卷化和专业性缺乏。

(一) 行政内卷化

内卷化最早由美国人类学家吉尔茨(Chifford Geertz)在《农业内卷化》(Agricultural Involution)中提出。内卷化是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。杜赞奇在《文化、权力与国家(1900—1949年的华北农村)》中提出了国家政权内卷化的概念。[1]“政权内卷化”的特征是：没有实际发展的增长(即效益并未提高)；固定方式(如赢利型国家经济)的再生和勉强维持。本文借用内卷化这一概念，旨在说明人民调解工作在发展过程中出现的“行政内卷化”现象。行政内卷化主要是指人民调解在发展过程中，既未按照其内核予以扩展，也未根据基层民众需求创新发展，而是基层行政机关以行政目的和行政手段主导开展工作，使得人民调解从此前的基层矛盾纠纷“自解决”机制演变为一种非常具有行政色彩的“准行政”调解机制，将行政逻辑逐步细化至人民调解工作的每一个环节。具体体现在以下三个方面。

第一，人民调解委员会与基层准行政机构重合。《人民调解法》第九条规定，“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生，企事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或工会组织推选产生”，[2]这个规定是建立在村居委会自治基础上的。但近十年来，基层村居委会的自治性降低，行政性增强。以城市社区居委会为例，其基本的配置是“社区书记/主任+临时聘用人员”，社区逐渐演变为一个街道或乡一级政府的派出机构，成为百姓眼中实实在在的“基层政府”和“准行政机构”。在此过程中，此前在基层自治组织中再建立人民调解委员会的设想逐渐改变，所设立的人民调解委员会与社区工作高度重合。2016年9月至2017年9月，笔者作为一名从高校到司法行政部门挂职的工作人员，一方面从各地县所上报的基础数据中寻找问题，另一方面实地调研走访了甘肃省从东到西数十个市州及其地县部分基层人民调解组织。从调研的情况来看，上述问题和原因分析得到验证，村居委会俱是如此。村或社区的书记是当然的人民调解委员会主任，人民调解员绝大多数为兼职，人民调解委员会的选举与换届流于形式，基本与基层的“准行政机构”重合，这就使得基层的人民调解委员会并无独立性。在机构设置上，诸多设想落在基层村居委会组织这一层上，“多个牌子一套人马”。

第二，人民调解与基层政府的关系从指导关系演变为领导关系。《人民调解法》规定：“县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”[2]《人民调解委员会组织条例》规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”[3]这一规定明确司法行政机关对人民调解工作是“指导”作用，基层人民法院要对人民调解进行“业务指导”。笔者在现实调研中发现：一方面，由于人民调解委员会所在的村居委会与其上级行政机关从“指导”关系演变为“领导”关系，而基层司法所受司法行政机关与基层政府(乡政府或街道办)双重领导，使得人民调解工作与基层政府的关系也逐步滑向领导关系；另一方面，在人民调解业务开展、工作经费保障等方面，基层政府又将人民调解具体事务做了边缘化处理，导致其业务经费保障不足。人民法院对人民调解的业务指导关系除了在调解协议司法确认这一环节中有所涉及之外，其他环节并未落到实处。

第三，人民调解工作依附于行政运行逻辑。人民调解的本质在于让人民自己处理人民内部问题，分流司法手段处理纠纷的压力，有力化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。但笔者在走访中发现，人民调解工作在基层行政工作中基本被划归于综治维稳的范畴，具体体现在用行政目标、行政标准、行政任务等形式要求人民调解工作，很多司法助理员主持调解的案件本身应该属于行政调解，也划归为人民调解，这其实就是人民调解过程中行政权力的非正式化运行。[4]而由于很多村居委会主任具有双重身份，尤其是目前很多人民调解的案件与基层准行政人员的管理权限有关，其调解案件对诸如征地拆迁等相关案件调解的动机则主要是完成行政任务而非满足当事人需求，在调解过程中是使用了准行政的权力，是非正式权力的正式化运行。比如，有些地方要求每一个调解委员会在特定时间内要完成一定的办案量，要求每一位人民调解员在特定时间内完成一定量的案件调解的工作任务等。这都是用行政逻辑要求人民调解工作，使得人民调解在实践中产生“异化”现象。

(二) 专业性缺乏

人民调解是在传统社会矛盾纠纷解决过程中产生的民间纠纷解决方式，对传统的诸如婚姻家庭、邻里关系、土地宅基等领域的矛盾纠纷采用人情法理习俗相结合的方法具有很好的化解效果。但伴随着近些年人民调解案件种类的增多，新的矛盾纠纷类型和数量不断涌现，尤其是医疗纠纷、劳动争议、环境保护等新型矛盾，需要更为专业的力量和方法予以化解，人民调解工作逐步需要迈向专业化方向。人民调节专业性缺乏主要体现在以下三个方面。

第一，专业性组织和人员数量不足。司法部2014年发布的《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》提出加强行业性、专业性人民调解组织和队伍建设，针对行业、专业领域矛盾纠纷注重运用专业知识调解等要求。[5]2014年，全国建立专业性、行业性人民调解组织3万多个，人民调解员近13万人，共化解行业、专业领域矛盾纠纷300多万件。[6]这一数字虽然逐年增长，但人民调解总体的专业性缺乏问题仍然没有得到根本改善。

第二，人民调解员专业素质和专业化水平不高。就北京市的一项调研数据来看，被调查居民认为，人民调解存在“调解员素质不高” “调解结果执行难” “调解员年龄老化” “调解效率低”等问题，居民认为基层人民调解员应具备“良好的道德修养”(56.4%)、“公正公平”(54.1%)、“较强的沟通能力”(42.2%)和“具备专业知识”(30.1%)。北京市人民调解员队伍中年龄45岁以上的占57.3%，高中以下学历的占63.5%，[7]这在首善之都的北京尚且如此，其他地区的情况可想而知。在专业性提升方面，《人民调解法》要求每年组织人民调解员培训，3年完成县区范围内的轮训。培训工作基本都照例在做，但轮训却未真正普遍实现。

第三，工作方法专业性水平不足。人民调解与解放区时代的“马锡五审判方式”相得益彰，初衷上强调群众性，过程中强调情理法结合的人情味，结果上强调“案结事了人和”。因此，对工作方法具有非常高的效果期待、能实现上述目的的方法即是好方法。笔者在各地调研过程中发现，基本上每一个司法所、每一个调解委员会都能总结出一套不同的工作手法，但基本的内核就是疏导情绪、了解案情、协调和解等不同表达。这些工作方法往往具有非常强的个人经验色彩和地区文化偏好，一个好的调解员按照自己的生活阅历、个人历练和工作经验总结出来的工作方法，另一个调解员不一定完全理解和有效使用，此地可用的手法到彼地不一定适用，这对于未来要提供专业服务的人民调解而言，显然是不够的。

三、人民调解存在问题的原因分析

人民调解的行政内卷化与专业性缺乏是外在表现，究其原因，主要有以下三个方面。

(一) 基层社会结构产生变化，人民调解制度更新不足

与人民调解相关的主要是基层社会的组织结构与权威结构均发生改变。就组织结构而言，《人民调解法》中人民调解组织的基础是村居委员会和企事业单位。计划经济转向市场经济以来，基层社会结构单元由单位演变为社区，单位在社会生活中逐渐淡出，村居委员会则是社区自治的产物。在演变过程中，由基层选举产生的村居委员会，比如村主任、支书、社区主任等职务，本来不具有政府色彩，也不由政府财政供养，但目前的现状是，他们具有行政权力色彩，受政府财政供养，这就使得他们与政府的关系由此前写在法律中的“指导关系”演变为“领导关系”。社区自治的管理存在过度行政化问题，使得建立在社区村居委会基础上的人民调解委员会也同样存在此类问题。

就基层社会权威结构而言，人民调解本身需要在一定的权威结构下进行和完成，否则无法使当事人信服和进行有效调解。但改革开放以来，随着城市化进程的推进，大量富余劳动力从农村进入城市务工，传统乡村社会权威结构发生改变，传统的乡贤结构不复存在，而新的乡村权力结构则更加趋向功利化甚至势利化，建立在新权威结构基础上的人民调解自然不再具有普遍公信力。就相关调研来看，发生纠纷之后，人们更喜欢去找公安派出所，之后才是人民调解委员会，选择人民法院来起诉则是最后的选项。

人民调解在选择优先性上就表明，有矛盾人民自己内部可以调解解决，而不是有问题找政府，目前的制度更新并未实现这种效果，这是需要反思的。

(二) 基层社会治理方式发生转变，人民调解尚未适应

中国共产党的十八大提出“国家治理能力与治理体系的现代化”，强调从“社会管理”向“社会治理”的转变，并要求社会治理方式向“多元共治”的方向发展。在纠纷解决领域，伴随着依法治国战略的深入，基层社会矛盾纠纷处置上也从诉讼爆炸走向多元纠纷化解，多种纠纷解决方式并举，这是一种理性的回归。[8]其中，人民调解作为维护公平正义的“第一道防线”发挥了重大作用。基层社会治理创新的主要阵地是社区治理，社区治理就要求以社区为阵地，做好“公共法律服务”。人民调解本质上也属于公共法律服务的范畴，此前在基层社区普遍设立了“司法行政工作室”，用以弥补司法行政工作在基层社区层面公共法律服务领域的不足，但实际情况是，很多地方完成了挂牌，并未真正发挥作用和运行起来。要实现社会治理的多元共治局面，就必须把推进社区自治作为关键抓手，社区如果动不起来，社区力量如果整合不起来，[9]很多社会治理创新的设想都会落入行政管理的范畴，社会治理就只能沦为一个口号。在此种趋势下，人民调解需要根据基层社会治理做出适应性转变，最基本的要求就是重新发挥人民的力量，即依靠社会力量的广泛参与来化解基层社会矛盾纠纷。2014年国务院出台的政府购买社会服务的相关政策文件，就是对这种转变的积极回应。目前司法行政机关对人民调解甚至公共法律服务向社会组织购买服务才刚刚起步。

(三) 基层社会需求发生改变，人民调解对此回应不够

现代化进程中一个普遍的转变是熟人社会演变为陌生人社会。不论是农村人口外流城市导致的农村空心化，还是城市化进程中外来人口进入导致城市人口构成多元，都使基层社会需求发生改变。在熟人社会中，人们对纠纷调处具有非常强的人情考量，在陌生人社会中，人们考虑更多的则是法治规则的确立。这就要求人们调处矛盾不仅仅是为了解决利益纠葛，更要求以法治理念、法治思维和法治方式来回应相关诉求，在这个层面上，人民调解与其他纠纷解决方式并无二致。但由于人民调解在调解组织、人员构成方面存在专业素养偏低、调解效果达不到预期、工作方法陈旧、被动调解等方面的问题，导致其公信力下降(当然也有对人民调解宣传不到位的因素)，使得基层矛盾纠纷的调处双方用脚投票，偏向了选择公安派出所或者直接找政府，增加了信访甚至很多闹访案件的攀升，加之新时期矛盾纠纷更加复杂化，使用传统方式解决新兴的矛盾纠纷已经开始捉襟见肘。[10]

因此，人民调解如何真正做到以调解为契机为人民提供公共法律服务，是回应基层社会需求的基本要求。目前人民调解的基本定位主要侧重从政府层面出发的综治维稳的角度，而非从人民需求出发的服务为民。

四、回归人民性：多元纠纷调解机制下人民调解的发展需要

人民调解既是我国传统矛盾纠纷解决方式的时代提炼，又是中国共产党群众路线在基层矛盾纠纷解决过程中的创造性发挥，具有非常强的时代性和政治性。中国共产党的十九大报告坚持“以人民为中心”[11]，为人民调解的改革指明了政治方向。目前人民调解在行政内卷化和专业性缺乏两个方面的问题，导致人民调解在一定程度上偏离或者正在丧失人民性。从我国人民调解制度设置的初衷来看，具有一定的行政性是国家制度运行的必要条件，但就目前而言，行政性已经延伸到人民调解的方方面面，作为人民调解本质属性的“人民性”逐渐淡化，这时就需要作出系统反思和回归性调整。人民调解中的人民就是广大人民群众。人民调解的人民性就是要在纠纷调处过程中以人民群众为中心，而不是以行政指导或命令为中心；要相信人民，而不是防备人民；要依靠人民，而不是背离人民；要帮助人民解决问题，而不是视人民为问题。在目标上要以服务人民为目的，在过程中是以帮助人民为宗旨，效果上是以便利人民为归依，依靠人民、发动人民、服务人民、为了人民。新时期下，人民的力量就是社会力量，社会组织是人民最基本的组织形态。因此，新时期的人民调解“以人民为中心”就是要依靠社会力量、培育社会组织来广泛参与基层矛盾纠纷解决，实现公共法律服务的总任务。

人民调节如何回归人民性？面对人民调解组织的行政化倾向，要改变人民调解组织依附基层政权或与之重合的现状，用法治化的方法让人民调解组织逐步具有独立性，独立承担人民调解事务。针对人民调解员普遍兼职化的问题，要逐步建设一支专职化队伍，解决此前工作经费不足、工作场地欠缺、工作积极性不高、工作保障不够等问题，使其能够应对更加疑难和复杂的案件。针对人民调解员专业性缺乏的问题，既要加大对既有人民调解员的重新登记和专业培训，又要对新进的人民调解员设立专业入职门槛，确立职业的专业化准入制度。针对将人民调解作为基层社会综治维稳的基本手段这一做法，要逐步确立人民调解本质是公共法律服务的一种，核心是将公共法律服务的资源以社会福利的形式进行传递的理念。因为人民调解直接与人民群众对接，如果将这一工作主要界定为综治维稳工作无异于是“防民”，在工作理念和对外宣传上应当侧重于“服务为民”而非“综治维稳”。

就具体策略而言，主要是实现“两化”和“两性”。所谓两化，是指人民调解的“社会化”与“专职化”；所谓两性，是指人民调解的“专业性”与“服务性”。

(一) 人民调解社会化是推动人民调解回归人民性的群众基础

人民调解社会化的内核就是社会力量广泛参与人民调解，使人民调解回归从人民中来、到人民中去的人民性上。2014年以来，以政府购买服务的形式，社会组织承接政府职能转移，让社会力量参与到社会治理创新中，在各个领域开始推行。在各个地区试行中，北京、上海、广州推行较快，湖南、江苏等地也在人民调解领域开始引入社会组织参与。然而，从广义的社会力量参与人民调解来看，人民调解一直都与社会力量密不可分，尤其是在调解组织建设、调解过程中退休法官、律师和专家学者等的参与。现在的社会力量参与和此前有所不同，此前的参与，主要是补充式参与，也就是在人民调解既有平台和基础上，其他社会力量以发挥余热奉献爱心等方式进行参与。现在的参与，则是要实现主体式参与，即尽可能地让社会力量以社会组织的形式，专业专职地进入到人民调解事业中来，社会力量的广泛参与在于培养社会的自育自治能力，让社会力量在政府的促成和推进下，有效回应社会需求，解决社会问题。目前进行的行业性、专业化人民调解组织建设只是一个起步，需要把人民调解业务作为司法行政工作公共法律服务体系的一个环节，以政府购买服务的形式，实现政府职能转移，培育发展更多社会组织进入；尤其应当结合其他部门，联合出台社会化政策，比如结合民政部的“三社联动”，将社区内的公共法律服务体系建构起来，在“三社联动”已经搭建起来的“社区、社工、社会组织”平台上，以司法社会工作的方式推动公共法律服务的系统落地。

(二) 调解队伍专职化是确保人民调解回归人民性的制度保障

目前我国人民调解员队伍依然以兼职为主，近年来虽然开始建设专职队伍，但建设进度非常缓慢，专职专岗人民调解员不足1%。人民调解员的兼职化已经越来越不适应工作需要。一方面，人民调解功能性需求增大，作为“司法公正第一道防线”，人民调解需要分流更多案件，分担人民法院、信访、公安等其他政府部门的办案压力；另一方面，人民调解员兼职意味着其另有其他职业，自然在所兼职的岗位上分配精力更少、激励更低，工作积极性不高、工作效率也偏低。因此，伴随着社会分工不断专业化，现代化职业体系尤其是人民调解职业体系的建构刻不容缓。[12]传统社会对矛盾纠纷和公共法律服务需求尚处在较粗放阶段，现代社会则需要专职专岗以适应更为精细化、体系化的需求。当然，目前专职化的路子依然依靠行政内卷化的方式进行，主要依靠行政命令、编制和预算增加的方式“加人”，“职”有增加，“专”不“专”则另当别论。

(三) 人民调解的专业性是人民调解回归人民性的本质内涵

对应于人民调解员的专职化，人民调解工作也应当具备专业边界和内涵，尤其是对人民调解的价值理念、人民调解的工作方法、人民调解的法律适用等方面具备专业素养；与此同时，还应当在业务素质和心理素质上达到专业性的水准。[13]将人民调解定位于公共法律服务的一部分，就需要将人民调解定义为提供法律服务的社会工作者，具体而言，新的人民调解应当是“法律+社会工作”两个专业交叉的专业范畴。首先，人民调解要懂法律，依法调解；其次，人民调解又是一种专业化的服务，需要社会学和心理学的实务能力，这又是社会工作专业的范畴。而法律+社会工作，就是司法社会工作的范畴。概括起来，人民调解在专业化范畴内，应该隶属于司法社会工作。人民调解的专职化与人民调解的专业性是车之两轮，专职化解决的是队伍问题，其内核必然是专业的人做专职的事，专业性解决的是工作业务的问题，其内核必然是从工作目标到工作过程最后到工作效果上都要符合专业要求。这样，人民调解工作作为一个专业技术序列，能更好地以专业力量回应社会需求，也更好地为党和政府分忧解难。

(四) 人民调解的服务性是人民调解回归人民性的时代内核

虽然从公共法律服务体系建构的角度来看，人民调解属于法律服务范畴，但这里需要明确其另一层意思，即转变基层对于人民调解的定位和理解。笔者在调研过程中发现，承担指导人民调解工作的基层司法所对人民调解的理解是，人民调解是基层综治维稳的一个环节，这基本受制于基层司法所的双重管理模式，尤其是受制于基层政府对于综治维稳工作的指标性考核，这就是人民调解工作行政内卷化很重要的一个原因。问题在于，综治维稳作为基层社会治理的总目标之一，系统治理各个部分的侧重点是不同的。对有强制力保证执行的司法判决、行政执法等而言，其强调综治维稳是应有之意；但对于直接与老百姓打交道，并且以矛盾纠纷自愿选择、自愿调处的人民调解而言，与其他纠纷解决手段最大的不同就是，要非常纯粹地强调“服务为民”，用最柔化的手法、最贴心的服务、最需要的福利传递，稳定与消除当事人在矛盾纠纷中的情绪，为其提供尽可能的帮助、支持和理解，最终化解矛盾纠纷，这样才能真正做到“案结事了人和”。

五、司法社会工作——人民调解的发展方向

孟建柱在2016年10月的南昌会议上指出：“现代社会，政府、市场、社会扮演不同角色，政府单打独斗已不适应人们对公共服务需求多样化、社会问题复杂化的新形势，只有分工负责、良性互动，才能实现优势互补，共同治理好社会。要以开放心态、宽广胸襟，平等对待各类社会主体，以开放性架构、市场机制吸纳社会力量、破解社会治理难题，形成多样化治理模式，努力实现社会共治。社会组织是现代社会治理不可或缺的重要主体。面对纷繁复杂的社会事务，要精心培育与现代社会治理结构相适应的公益性、互助性社会组织，支持行业协会商会类社会组织发展，发挥好他们在社会治理中的重要作用。”[14]同时，要求把政府做不好的、做不了的，交于社会组织去做。尤其是在社会治理推行过程中，要实现“善治”，不仅要讲求治理的现代化，更要做到“服务的现代化”，[15]从这一点来看，将司法社会工作专业力量引入人民调解是人民调解发展的必由之路。

什么是司法社会工作？司法社会工作如何进入人民调解，让人民调解回归人民性？从2012年《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》可以看出，社会工作人才是指“在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员”，并且目前“他们在提供专业服务、解决群众困难、化解社会矛盾、推进公平正义、促进社会和谐方面的作用逐步显现”。[16]司法社会工作就是以社会工作的工作理念和工作方法，服务于涉及政治和法律领域需要帮助的人。从这个意义上讲，其与人民调解具有先天的契合性。人民调解是我国既有的民间纠纷解决机制，伴随着法治社会的建设进程，矛盾纠纷日渐增多并且日益复杂，对纠纷解决能力的要求也越来越高。与此同时，人民群众在纠纷解决过程中希望得到更多的服务性支持而不仅仅限于平息矛盾，即达到“案结事了人和”的结果，这就不仅需要专业的纠纷解决手段，更需要专业的服务技术支持。因为很多矛盾纠纷的产生和出现，不仅仅呈现出外在的矛盾纠纷，还呈现出当事人在生理、心理和社会关系方面所存在的困境和问题。这时矛盾纠纷的调处也是社会帮助和支持的开始，这就需要专业的司法社会工作力量介入。

司法社会工作属于社会工作专业范畴，旨在通过提供专业的社会服务，促进社会和谐，增进社会福祉，最终实现社会的共治和自治。司法社会工作实践在上海最早开展，主要针对社区矫正、禁毒戒毒和青少年犯罪预防，后来陆续扩展，从司法领域扩展到准司法领域，再到涉司法领域，是社会工作专业力量进入司法领域乃至政法领域[15]非常好的一条路径。

目前各地司法行政机关在人民调解工作中也尝试以购买岗位的形式引入社会力量。其所存在的问题在于，将购买岗位理解为购买“临时聘用人员”，没有相应的专业和职业准入资格要求，与社区和其他事业单位所招聘的“公益性岗位”相同，结果导致这些聘用岗位人员由于缺少专业能力而无法解决实际存在的问题，反而造成财务和绩效考核的双重困境。此外，由于所招聘的为“公益性岗位”，没有明确的岗位职责权限和专业独立性，导致所购买的岗位卷入此前文山会海卷牍文书工作之中，人民调解工作中所存在的问题仍然得不到解决，并且越陷越深。因此，这样的购买服务不属于本文所说的引入司法社会工作专业力量的范畴。

司法社会工作进入人民调解工作，比较可行的方式有岗位设置加项目购买。所谓岗位设置，就是建议在司法所工作人员的入职考试中，加入社会工作专业方向，或者要求社区村居委会的人民调解组织中有社会工作专业力量的进入，确保专业人员的数量和素质提升，逐步提升人民调解工作力量的专业水平。所谓项目购买，就是建议从政府购买社会服务的设计序列中，将专业力量介入社会矛盾纠纷调解列入项目购买目录，在相应的社会组织承接政府职能专业上，加入社会组织调解基层矛盾纠纷的内容。充分发挥社会矛盾由社会力量来解决的目的，政府逐步从人民调解的直接参与中退出，真正回到“指导者”的角色上去，也让人民调解真正回归其“人民性”。①2015年10月13日, 中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》, 并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发中办发〔2015〕60号文件。