安徽缩小地区经济差异的财政政策建议

杨 彤 苏振宇

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

一、地区经济差异问题的提出

（一）地区经济差异的成因

地区经济差异是普遍存在的，它是经济发展到一定水平之后所带来的结果，是指在一个国家内部，一些区域比另一些区域有更快的增长速度、更高的经济发展水平和更强的经济实力，致使空间上呈现发达区域与不发达区域并存的格局[1]。地区经济差异普遍存在，造成地区经济差异的原因主要有：第一，地区所含的不同资源带来的影响，包括自然资源和社会资源；第二，不同经济制度、政治制度和法律制度带来的影响；第三，不同地域文化所产生的影响。不可否认的是，地区经济差异存在着一定的积极作用，比如正是发达地区发挥了地区比较优势，创造更多经济财富的同时，积累了宝贵的发展经验，这些都可以为那些不发达地区提供借鉴。当然，也正是这种经济发展不平衡，促进了不同地区间的资源和人才的交流。然而，地区经济差异如果不能限定在合理的范围内，将会带来的不利影响，可能会给国民经济的发展速度带来一定冲击，此外，经济发展不平衡不利于国民素质的提高，容易引发和激化社会矛盾，影响和谐社会的构建。

（二）研究地区经济差异的指标选择

用来测量地区之间经济差异的指标多种多样，选取不同的差异测量指标，可能出现不同的结论[2]。由于研究区域范围大小、人口都不相同，所以为了保证结论的准确和可比性，所选取的指标带有人均性质。首先是对研究区域范围的界定与划分，确定以行政划分的各个地级市为研究单位[3]。其次就是选取研究地区经济差异的指标，为了更清晰直观的进行分析和对比，本文选取带有人均意义的人均地区生产总值为主要指标。此外，地区经济差异及其变化可以用人均地区生产总值计算出的极差来反应[4]。极差是一种最简单直观的测量方法，通过计算最大值和最小值之差，反映出极端差异状况。通过对近十年安徽各地级市地区人均生产总值的极差进行测算，揭示安徽省内经济发展不平衡的现状。

二、安徽省各地级市经济差异现状

安徽作为我国中部的一个大省，随着改革开放的不断深入、中部崛起计划的落实和皖江城市带承接产业转移示范区的建立，近年来经济飞速发展，人民生活水平不断提高。但是，由于经济、文化、地理位置等因素的影响，省域内各地市经济发展呈现出不平衡的状况。如表1所示，安徽省共有16个地级市，皖北地区的淮北、亳州、阜阳、宿州、滁州和蚌埠，皖中地区的合肥、六安、安庆和淮南，还有皖南地区的芜湖、马鞍山、铜陵、池州、宣城和黄山，通过对近十年来安徽省各市人均地区生产总值的比较分析，并利用表1数据计算出其极差，表示其离散程度，并绘制成图1。

通过数据分析显示出2006年以来，安徽各市人居民地区生产总值差异明显。阜阳市人均地区生产总值一直处于安徽省最低水平，相对于铜陵、芜湖、马鞍山和合肥这些市的人均地区生产总值，差距明显过大。可以把安徽省各市经济情况大致划分为三个水平，铜陵、马鞍山、芜湖和合肥都有着较高发展水平和增长速度，在省内保持着领先的地位。淮北、蚌埠、宣城、滁州、淮南、池州和黄山居于经济发展的中层水平，也都以稳定的速度不断发展。至于人均地区生产总值最低的阜阳，连同亳州、宿州和六安，这几个城市的发展相对要落后于其他地区，处在安徽经济发展水平的末端。极差表示的是同一年中，人均地区生产总值地区最高水平和最低水平的差值，直接明了的反应出经济发展存在的差距。观察近十年来的人均地区生产总值的极差，从2006年到2010年，极差在不断扩大，虽然在2011年的时候极差缩小，不过在之后的几年中，极差不断扩大，从折线图的走势来看，有愈演愈烈的趋势，这也意味着未来几年，安徽省地区经济差异可能会越拉越大。

图1安徽省各市人均地区生产总值极差折线

三、财政政策影响地区经济差异的机制及问题

地区经济差异形成原因是多种多样的，既有自然禀赋、地理位置因素，又有制度差异因素，还有地区历史和人文因素。由于自然资源和地理位置的较难改变，而地区历史和人文因素又相对固定，所以改变政策制度因素将是最有效的方式，而财政政策作为宏观调控的重要手段，对缩小地区经济差异最为有效。

表1 2006-2015年各市人均地区生产总值

（一）财政职能的履行会影响地区间经济差异

政府一方面可以通过影响财政收支活动，引导资源的流向，弥补市场的失灵与缺陷，特别是通过资源配置职能对社会总产品进行重新配置，为经济落后的地区直接提供医疗卫生、教育、公共基础设施等公共品和公共服务。政府也可以对经济落后地区进行投资或采购，改善经济落后地区的投资环境。此外，通过财政政策的大力支持也可以为经济落后地区带来先进的科学技术，提供并吸引人才资源。这些都有利于经济落后地区的发展，有利于地区经济差异的缩小。另一方面，可以利用财政收入分配职能来实现收入在全社会范围内的公平分配，将收入差距保持在社会可以接受的范围内。

（二）财政分权管理的实施会影响地区间经济差异

财政分权是各级政府通过权利的分配协调地区经济发展，由于财政关系的存在，中央政府会给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围，地方政府更了解当地居民的现实需求，部分财政自主可以大大提升地方政府的治理能力，使得地方政府能更有效的提供公共服务。财权分权体制本身，无疑对地区经济差异产生了一定的影响。我国自1994年实行分税制改革以来，随着市场化改革的深入，现行的分税制财政体制也暴露出一定的问题。第一，中央和地方政府事权划分不够清晰。由于我国行政管理改革还不够完善，在一些事项中，中央和地方政府责任权利划分不够明确。第二，财政分权在一定程度上固化了地区财政不平衡，分税制下的收入再分配更加有利于经济发达地区[5]。由于地方政府汲取财政资金的能力不同，必然导致地方政府财政收支不平衡。此外，在财政分权体制下，地方政府存在着一定的财政竞争，即公共服务竞争和税收竞争。越是发达地区越能够提供更优质的公共产品、公共服务、社会福利供给和政策优惠，并吸引了大量的人才和劳动力，进一步影响了地区经济差异。我国现行分税制按照全国统一的标准确定中央和地方共享税的分成比例、税收返还基数和税收增量分成系数，而且把财政收入增长较快的1993年确定为基期。可是这样的统一税制，忽略了不同地区的经济发展特点和实际状况。对于那些资源匮乏且经济增长缓慢的地区，没有做到区别对待并加以帮扶，反而是一刀切的政策，这也拉大了发达地区和不发达地区之间的经济差距。在共享税中，分税制把75%的增值税和所有的消费税划归中央所有，地方增值税仅为25%，营业税划归地方所有。自2016年5月1日全面实行“营改增”之后，这样的政策也会影响到各地区支柱产业的变化和发展。

（三）税收政策是影响地区经济差异的因素

税收政策作为财政政策的一部分，是国家进行宏观调控的主要政策工具之一。税收政策在影响地区经济差异的因素中扮演着十分重要的角色[6]。

从税收制度设置的角度看，目前的税收结构不尽合理。首先，现行的增值税使得资本有机构成高的产业税负重于其他产业。因为购进固定资产中所含税款不允许扣除，所以容易造成重复征税。对于那些资本有机构成比较高的产业，如重型工业和采掘业，他们的税负比一般轻工业要多得多。对于那些依靠重型工业和采掘业发展的城市，诸如蚌埠市的工业、马鞍山的钢铁采掘和淮北煤矿采掘这些产业，所缴纳的增值税比其他市要多。其次，资源税征税范围较窄。2011年10月28日，财政部公布了修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，于2011年11月1日起施行。其征收范围为原油、煤炭、黑色金属矿原矿、天然气、其他非金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种。财政部、国家税务总局于2016年5月10日联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》，其中规定从2016年7月1日起，我国将开展水资源税改革试点工作，并率先在河北省试点。对于其他诸如森林、草地、滩涂等自然资源都没有纳入税收征管的范围。这限制了资源丰富地区依靠资源税增加税收。而且，长期以来资源产品物价都偏低，使得安徽省那些资源丰富的地区无法把资源优势转化成为财政优势，无法更加有效的利用资源发展经济。最后，消费税的征收范围过于狭窄，且现行消费税针对的是高档消费品，对于奢侈型消费行为不进行消费税的征收。卷烟和酒类消费税征税率较高，在安徽省内各地区烟酒产业发展程度存在很大不同。亳州市古井集团作为国内著名酒类生产商，承担了很重的消费税。而对于那些不依靠烟酒发展的城市，消费税的影响自然较小。高消费活动多存在于发达地区，对于这些高收入高消费人群不征收消费税，没能起到通过征税调节经济差异的作用，反而会使经济差异越来越大。

从地方税体系构建的角度看，目前的地方税主体税种不明确，体系尚不健全。现阶段，税收权利过于集中在中央，导致地方政府税收权利过小。虽然中央实施的大多税种都已相对比较完善，但是一些地方税种仍存在严重的缺位现象。地方税种类很多，可大多都属于零散、规模较小，难以征管的税，这些小税种也很不稳定。特别是在“营改增”后，除去共享税之外，地方政府缺乏主体税种。此外，在经济落后地区很多人经济收入水平较低，存在有税种但却没有税收收入的现象，如现行税收制度规定小规模纳税人不能使用增值税专用发票，这导致落后地区大量刚刚起步的小规模企业无法进行抵扣，存在严重的重复征税问题，这也给落后地区的小规模企业发展带来很大的压力。

从税收优惠政策的完善角度看，我国的税收优惠政策有明显的区域特征，目前的税收优惠政策主要存在于东部的经济特区、经济技术开发区等，这些地区的企业在所得税上享受优惠，也有定期减免税，税收优惠政策主要税种为企业所得税的优惠。这种单一的税收优惠政策和优惠税种，不利于落后地区的经济发展。因为它主要是针对企业利润进行的，适合那些投资期短、见效快的企业。而经济落后地区，迫切需要发展的是公共基础设施和高新技术产业，这些产业投资规模较大、经营周期较长、短期内效果也不是很明显。因此，税收政策优惠的实施效果不明显。

（四）转移支付制度影响地区经济差异

财政转移支付是财政收入的再分配，通过该制度对经济落后地区给予一定的财政资金支持。科学合理的利用转移支付制度，可以有效调节地区财政分配的不平衡，有利于缩小地方政府财政收入的差距，进而缩小地区经济差异[7]。由于分税制改革的特殊背景，我国财政转移支付制度沿袭了原体制补助和税收返还补助。只要地方政府存在财政收支差异，中央就会给予补助。经济越落后的地区，得到的税收返还也就越少，这样的做法达不到均衡各地区提供公共服务水平的目的，还可能导致地方政府放松对税收的征管，出现税收征收不到位的现象。地方政府财力差距越来越大，不利于转移支付制度平衡地区发展。此外，专项转移支付的财政资金，下级政府需根据上级政府规定用途使用。现行财政转移支付制度下，一般性转移支付较少，专项转移支付较多，这就意味着地方政府可自由支配财政资金有限。再者，现行的转移支付制度，在转移支付金额测算上方法不够科学。受客观因素影响，转移支付金额很难做到公平公正。转移支付形式繁多，多头管理，容易造成财政资金的分散和浪费。

四、缩小地区经济差异的财政政策建议

财政政策是我国经济发展的重要调节手段。针对安徽省地区经济差异的现状，提出以下建议：

（一）优化财政管理体制

完善分税制制度，调整财政分权格局。首先，要明确省市各级政府的职能范围。进一步界定政府的事权和财权，适当的调整各级地方政府的财政支出范围，特别是交叉事权要确定各自的职责和支出比例[8]。进一步完善行政管理改革，调整各级政府承担的不合理事权。其次，要进一步完善分税制制度，调整现行的税收返还机制。进一步完善分税制，有利于安徽省落后地区增强自身财力。现行的税收返还政策更有利于富裕地区的经济发展，可以适当调整税收返还额度，对经济落后地区给予一些特殊照顾。最后，提高政府汲取资金能力，特别是从安徽省相对经济发达的地区汲取资金的能力，加大对落后地区的财政投资和引导，改输血为造血，以平衡地方政府的财力，进而缩小地区经济差异。

（二）适当调整现行税收政策

优化税种，增强落后地区经济发展的比较优势。综合考虑近期和长远利益以及相关政策调整的可行性，短期内可通过调整企业所得税中央和地方分享比例，弥补地方税收大幅减少的境况，长期看，房地产税类以及零售税类将是未来各地区地方税的主体；此外，还需扩大资源税征收范围，可以把水资源征税试点工作推广至全国范围内，把诸如森林、草原、滩涂等自然资源逐步纳入税收征管的范围，这可以让经济欠发达地区依靠资源税增加税收，把安徽省资源丰富地区的资源优势转化成为财政优势；逐步调整扩大消费税的征收范围。建议对高消费行为进行征税，因为高消费行为多发生在高收入群体中，而高收入人群又集中在经济发达地市，如安徽省会合肥市[9]。对这些高消费行为征税，让高收入群体成为税收的主要承担者，一方面可以增加政府财政收入，另一方面也可以缓解地区之间经济差距的扩大速度。

完善税收优惠政策，加大对落后地区的政策帮扶。要有重点、有针对性地对欠发达地区实施税收优惠政策。税收优惠政策中税种过于单一，主要为企业所得税，且又多集中于经济发达地区。首先，可以对投资安徽省欠发达城市的投资者给予适当的流转税优惠。其次，应该加强科技创新方面的税收优惠，对技术人员取得的技术收入给予个人所得税上的优惠。再者，为缩小税收竞争，鼓励吸引人才等方面的税收优惠政策也需完善。此外，安徽省作为农业大省，可借鉴美国为缩小地区经济差异的财政政策[10]，加强使用农业补贴的相关政策，对农产品生产和买卖给予更多税收上的优惠。

（三）完善财政转移支付制度，提高财政资金使用效益

从总量上看，为进一步平衡地区经济发展，需要逐步扩大财政转移支付资金的规模。进行转移支付预算时，应考虑到不同地区，特别是欠发达地区的经济现状、人口和资源等，做到转移支付规模的科学合理。加大对落后地区财政支付转移额度，进一步平衡地方政府间的财力水平。从结构上看，要不断优化财政转移支付的资金结构[11]。可以逐步取消原体制补助和税收返还制度，经测算科学合理的确定各地区所需财政支付转移额度。对转移支付资金结构做出调整，提高一般性转移支付额度所占比重，并对专项转移支付项目进行整合。地方政府拥有更多的可支配财力，可以根据当地实际需求安排财政支出。安徽省落后地区的政府就可以把更多资金投入到基础设施建设的提升中，有利于当地居民基本生活水平的提高。从制度规范的角度看，需要进一步简化对专项转移支付资金审批程序、加强转移支付法制化建设，加大对转移支付的管理和监督力度，提高其透明度和公开化程度。