生态环境督政问责制度体系构建研究

王政 杨晓婉 刘湘 华冰群 武文文

摘要：文章在阐述生态环境督政问责制度的概念、规范依据和现实背景的基础上，分析指出生态环境督政问责最重要的功能是落实地方生态环境责任，是在加强生态文明建设的背景下自上而下主动进行的制度建设。对“同体性”生态环境督政问责和“异体性”生态环境督政问责需要解决的具体问题，包括督政问责的对象、督政形式、组织载体、问责事由及问责程序进行了深入分析。最后分析了生态环境督政问责制度完善的立法路径。

关键词：生态环境；督政问责；制度体系

生态环境督政问责是既包括通过考核、督查等方式发现地方党委政府在生态文明建设中存在的问题，督促履责，也包括通过问责追责，形成压力传导的制度体系。行政问责的初衷主要是回应社会诉求，但生态环境督政问责最重要的功能是落实地方生态环境责任，是在加强生态文明建设的背景下自上而下主动进行的制度建设。

一、 生态环境督政问责的规范依据

生态环境督政问责建立的基础在于地方生态环境主体责任，这一责任在规范上源于《宪法》、《环境保护法》等法律法规的规定。在法律规范上，我国环境立法特别是宪法并没有采取明确确认环境权，进而由环境权生发出“客观法”效力，进而产生国家生态环境保护义务的法律规范路径。而是直接规定了国家生态环境保护义务，并明确为基本国策，以生态环境与经济社会发展相协调确立为根本原则，从而使地方政府成为地方生态环境责任主体，为本行政区域的生态环境质量负责。同时，在《中国共产党党章》和“十八大报告”通过生态文明建设融入“五位一体”全方位建设的政策宣示，赋予了地方政府生态环境的主体责任的政治涵义。

二、 生态环境督政问责的现实背景

我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，由于高投入、高消耗、高污染的传统发展方式没有根本改变，中国在经济快速增长的同时，也付出了很高的代价，生态环境不断受到严重损害，这些问题的出现往往与党政干部的失职、渎职有着直接联系。国家虽然早已建立起领导干部问责制度，但现行的问责制度还不够完善。可持续发展理念和战略的贯彻实施情况在干部政绩考核中权重低、作用小，执行不严格。一些对生态环境损害负有责任的领导干部，没有收到应有的追责。当前急需进行完整的制度体系建设，落实地方政府在生态环境方面的主体责任，督促党委政府及相关部门积极履职，使生态环境保护与经济社会发展相协调。

三、 生态环境督政问责制度体系基本构成

生态环境督政问责制度是一个包括“同体性”督政问责、“异体性”督政问责，及相关配套制度的制度体系。“同体性”督政问责是指上级党委政府自上而下对下级党委政府、相关职能部门及其工作人员履行生态环境保护主体责任的情况进行监督和责任追究。“异体性”督政问责是指党委政府系统以外的人大、司法、媒体、公众对党委政府、相关职能部门及其工作人员履行生态环境保护主体责任的情况进行监督和责任追究。两者的区分主要在于督政问责主体的不同。

在當前生态环境督政问责制度体系中，“同体性”督政问责是主要机制，而“异体性”督政问责是辅助机制。一方面，生态环境领域的行政事务专业性、技术性较强，“异体性”的外部监督难以深入细节，而“同体性”内部监督则可以深入生态环境行政流程的各个环节，更加熟悉行政裁量的范围与幅度，对行政失效的问题与原因也更为熟悉，“同体性”督政问责因此具有高效、直接的优势。另一方面，“同体性”督政问责在形式上主要是“对上负责”，“异体性”督政问责能够因主体的独立性而减少利益关系的牵制，符合民主政治的要求，能够增强生态环境督政问责制度的公开性和监督力度，提高制度的公信力。

四、 “同体性”生态环境督政问责

1. 督政问责对象。从环境保护相关法律法规和党内法规来讲，地方各级党委和政府对本地区生态环境负总责，职能部门要承担相应的监管职责。从党的路线方针政策和节约资源、保护环境的基本国策来讲，各级党委政府、相关职能部门及其工作人员都应按照要求主动将生态文明建设纳入日常工作，使生态文明建设能融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。因此，要破除我国在生态环境保护领域一直存在认识误区，即认为环境保护只是环保部门的事，资源保护只是相应的资源行政部门的事，或者生态环境只是政府的事，问责与党委无关，使生态环境督政问责对党委政府、相关职能部门及其工作人员进行全面覆盖。

2. 督政形式。生态环境的督政形式主要有侧重于过程控制的生态环境督查制度和侧重于目标管理的生态环境绩效考核。生态环境绩效考核是确定结果需要追责后往前追溯决策和执行责任，而生态环境督查更强调及时发现决策和执行环节的错误并进行追责。两种生态环境督政形式各有侧重，构成了一个较为完整的控制体系。

（1）生态环境督查制度。生态环境督查是在生态环境治理领域开展的一种自上而下的“运动式治理”，目的是通过打破原有的科层制结构，扭转地方重经济建设轻生态环境的惯性思维，落实地方政府生态环境主体责任。

目前生态环境督查主要针对土地、污染等问题，还没有实现对生态环境要素的全面覆盖。生态、环境、资源三者之间是相互依存和相互影响的关系，以水为例，目前水环境质量差、水资源保障能力脆弱、水生态受损严重，解决这一系统性问题，不能只在减少污染物排放上做文章，还需要做“加法”，即节约用水提高用水效率，保障生态流量，系统性促进水质改善。而目前部分地区水资源不合理调度问题非常突出，在水电站、水库、拦河闸坝运行调度过程中往往忽视下游流域生态流量需求，造成环境容量下降，严重影响了水生态环境。因此，改善水环境，需要统筹水污染治理、水资源管理和水生态保护，而生态环境督查也需要全面覆盖相应的行政领域。

（2）生态环境绩效考核。生态环境绩效考核制度的核心是改变过去只注重经济指标的做法，将生态环境绩效纳入政绩考核。在制度体系上，生态环境绩效考核制度包括专项考核和综合考核。专项考核是在生态环境领域自上而下对专项生态环境保护的任务考核，如“实行最严格水资源管理制度考核”、“大气污染防治行动计划实施情况考核”等。综合考核是指在生态环境领域有关专项考核的基础上综合开展的生态文明建设目标评价考核。依据《生态文明建设目标评价考核办法》，对地方党委和政府的生态文明建设目标评价考核分为年度评价和五年规划期结束后的目标考核。

在生态环境绩效考核中存在的问题主要是考核体系与指标的分散与凌乱，考核激励不足。今后在设置考核体系和指标时，一要以明确政府及相关部门生态环境职责为基础，整合不同考核体系和指标，二要突出实用性，即让考核体系和指标与基层管理和执法紧密联系，增强二者的相关性。同时，要加大部门之间在监测数据上的协调与共享，避免交叉重复，统一考核数据来源和数据要求，让不同考核体系中针对同一管理和执法目标的考核指标相统一。要规范考核结果运用，明确考核结果公布时间、范围、方式。充分发挥考核结果的激励作用，在对考核优秀进行奖励补助时，应减少对地方资金配套的要求，同时增强职能部门对资金使用的决定权。设计针对个人的经济奖励机制，特别是要激发基层管理和执法人员的积极性。

3. 组织载体。生态环境督政问责需要进行组织载体的创新，生态环境督政问责的组织创新可分为三方面：第一是地方应成立生态环境保护委员会，落实党委政府的生态环境主体责任，同时对相关职能部门的履职情况形成常态监督；第二是完成环境监察监测垂直管理改革，实现环境保护主管部门的统一监管职责，通过环境监察专员制度的建立，落实新《环境保护法》第六十七条所规定的环境保护主管部门对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督职责；第三是根据生态环境整体性的特点，通过流域管理机构及区域协调机制，形成流域、区域不同行政单元的相互监督模式。通过组织载体创新，可以形成有利于落实地方政府主体责任的合理的生态环境行政管理体制和权责配置。

4. 问责事由与追责情形。

（1）责任清单。问责事由与追责情形的确定，首先要依据法定职责去判断。在规范意义上明晰法定职责的一个办法是完善责任清单制度。责任清单是从责任的角度对政府部门的职责进行直观表述，通过明确部门职责，界定职责界限，加强生态环境公共服务，防止政府生态环境管理及执法缺位。相对于权力清单所着力解决的乱作为问题，责任清单主要解决部门不作为的问题。

生态环境包括各种气、水、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等各种自然因素，多样的管理对象需要由多个监管部门共同监管，同一个管理对象往往也需要多个部门共同监管，这就造成了在责任清单制定中还存在一定“空隙”。比如在畜禽养殖污染防治中，《畜禽规模养殖污染防治条例》的适用范围为规模化畜禽养殖场、养殖小区，面对未达到规模化标准的养殖户污水粪便直排而污染环境的问题，环保部门认为没有法律依据，不能给予行政处罚，大多转到乡镇街道，乡镇街道同样因无执法权而无法处理，只能通过说服教育去解决，难以取得良好效果。面对这种情况，一方面可以通过完善国家法律法规，厘清部门生态环境保护的法定职责，在国家立法周期长无法及时出台的情况下，或者各地情况不同，无法统一立法时，可以通过地方立法或地方政府制定規范性文件，对生态环境保护中的“空隙”地带，明确负责部门，确定主体责任。

同时，由于国家和地方立法的不断完善及行政体制改革的需要，要对责任清单制度建立动态机制，及时调整公布。

（2）形成可操作的制度路径和清晰的权力运行规则。责任清单制度虽然有助于明晰职能部门的职责，但还无法完全落实地方党委政府的生态环境主体责任。一方面实定法上的行政职责并不能涵盖党内法规的要求，以及大量的中央方针政策的要求，另一方面实定法上对地方政府的职责要求规定较为较为原则化，由于制度的不成熟或立法的滞后，一般难以在责任清单中加以明确。

所以，追责依据除了依据责任清单之外，还需要从把握党委政府及相关部门在生态环境保护方面的根本职责入手，梳理包括实定法、党内法规、中央方针政策等在内的制度体系，形成可操作的制度路径和清晰的权力运行规则。党委政府及相关部门在生态环境方面的根本职责不能仅仅着眼于生态环境自身，因为生态环境问题的产生根源是经济发展与生态环境保护不相协调，因此党委政府及相关部门的根本职责是要保证经济发展与生态环境保护协同发展，但这样的原则表述过于概括，不具有良好的操作性。从规范性角度可以表述为“守住底线的发展和不断改善生态环境质量”，这样操作性更强，也具有一定的规范性。“守住底线的发展”可以从定性方面入手，整合主体功能区制度、国土空间用途管制制度、包括环境规划在内的空间规划体系、生态保护红线制度，建立发展是否突破底线的判断标准。例如设置了不符合主体功能区和生态红线要求的产业和企业，违法了国土空间用途管制，就是没有“守住底线的发展”，就需要追责。“不断改善生态环境质量”可以从定量方面整合生态环境标准制度、生态环境监测制度、自然资源资产负债表制度，建立生态环境质量改善与否的判断标准，不断完善生态环境标准，完善生态环境监测网络，推进自然资源资产负债表制度的实施，使生态环境质量的改善有准确的判断标准，也使追责具有准确的裁量基准。

5. 问责程序与救济。尽管“同体性”生态环境督政问责属于行政内部程序，但同样要遵守法治的要求，程序与救济是生态环境督政问责准确性的保障。

由于缺乏明晰的判断标准和裁量基准，目前生态环境问责中很少对问责的缘由，即问责事由与问责对象之职责的因果关系加以详细论述。比如在2017年4月18日由重庆两江志愿服务发展中心曝光了河北大城县存在17万平方米超级工业污水渗坑一事后，廊坊市纪委迅速启动了问责程序，但在公布的问责决定中，只有问责对象承担何种责任的最终决定，对问责对象履职情况与问责事由之间的因果关系缺乏详细说理，问责决定过于简单。对此，可以考虑在程序上引入听证，在过程和决定中要认真分析具体决策形成过程以及执行情况，对问责理由及因果关系有详细的说明，否则当事人无法心服口服，也无法使其他行政人员对行政职责与督政问责的逻辑关联形成足够的认知。同时，对被问责人员应充分保障其救济申辩的权利，不能因长官意志与事件发展的舆论压力而武断或随意问责。问责程序的完善同样也保证了被问责人员复出时能减少争议而获得正当性。

五、 “异体性”生态环境督政问责

1. 权力机关督政问责。各级人民代表大会作为权力机关对生态环境进行督政问责是有明确的法律依据的，修订后的《环境保护法》在第二十七条明确县级以上人民政府应当接受同级人大对其生态环境保护工作的监督，并规定了监督的形式、内容和有关程序性工作。但在实践中，除了审议政府工作报告中的生态环境内容，很多地方人大少有主动监督政府生态环境保护工作的。今后，人大除了应加强主动性的监督外，在涉及官员问责，特别是对负有领导责任并且经人大选举产生的官员的责任确定上，应充分发挥人大的民主机制作用，加大人大对官员问责和复出的决定权重。

另一个地方人大对生态环境督政问责的作用可以显著发挥的地方是在对法律实施情况的执法检查上，特别是加强地方自身立法的监督实施工作。《立法法》修订之后，“设区市”都拥有了生态环境方面的地方立法权，地方立法能更加切中地方生态环境问题的要害，立法的针对性强，地方人大应要求地方政府及相关部门定期提交地方立法的实施情况报告，发现问题，督促解决，更好地实现地方立法意图。

2. 司法机关的督政问责。过去，司法机关基于司法权的被动性，主要着眼于纠纷发生后的解决，主动督政问责不够。但在全国人大授权部分省、自治区、直辖市开展行政公益诉讼试点后，这一情况有了明显变化，试点地区的人民检察院主动对负有生态环境保护职责的部门提起了行政公益诉讼。行政公益诉讼主要针对职能部门不作为，特别是“弱作为”的情形，切实将压力传导到了职能部门。而且经法院判决确认的不履责或履责不完整，会加速行政系统内部对责任人员的问责。同时，司法机关运用法律解释等法律适用技术能更权威的判定实务中涉及部门职责不清等类似疑难问题。

3. 新闻媒体、公众的督政问责。新闻媒体、公众虽然无法直接确定责任并问责，但新闻媒体和公众在督政，发现问题方面能够起到非常重要的作用，特别是自媒体时代，公众与新闻媒体的界限在模糊，传统媒体可以在“电视问政”等形式上创新，环保组织借助专业性优势能够提升督政的力度，媒体、环保组织、公众的相互结合可以创造更多公众参与的形式，给予督政问责持续不断的压力。

同时，公众参与也是“同体性”督政问责与“异体性”督政问责相互衔接的桥梁，也是生态环境督政问责体系中每一种具体制度发挥作用的坚实基础。

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[5] 吕忠梅.环境法学概要[M].北京：法律出版社，2016.

基金项目：河北省社会科学基金资助项目（项目号：HB17FX011）。

作者简介：王政（1977-），男，漢族，山西省太原市人，中国政法大学法学院博士生，河北环境工程学院教授，研究方向为行政法学、环境资源法学；杨晓婉（1987-），女，汉族，河北省秦皇岛市人，河北环境工程学院讲师，研究方向为环境资源法；刘湘（1965-），男，汉族，湖南省新宁县人，河北环境工程学院教授，研究方向为环境资源法；华冰群（1968-），男，汉族，河北省邯郸市人，河北省环境保护厅水环境管理处副处长，研究方向为环境资源法；武文文（1986-），女，汉族，河北省唐山市人，就职于河北省人民检察院生态环境保护监察处，研究方向为环境资源法。

收稿日期：2018-01-27。